Sentencia 2003-09361 de octubre 1º de 2009 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 25000-23-25-000-2003-09361-01

Consejero Ponente:

Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila

Bogotá, D.C., octubre primero de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Se examina en primer lugar si se excluyen mutuamente las acciones de pérdida de la investidura y la disciplinaria, y por lo mismo si la competencia ejercida por el juez de la investidura, descarta la potestad disciplinaria reconocida a la Procuraduría General de la Nación; por tanto, si al admitir la independencia y autonomía de las dos acciones se viola el principio non bis in idem.

La acción de pérdida de la investidura tiene antecedentes en Colombia en el artículo 13 del Acto Legislativo 1 de 1979; luego de ese primer momento, fue establecida en la Carta Política de 1991. Se trata de una acción pública de carácter constitucional confiada a las autoridades jurisdiccionales, más exactamente a la jurisdicción contenciosa administrativa. Esta acción, que se halla desarrollada en los artículos 110, 179, 183 184 y 237 de la Carta Política, la Ley 144 de 1994 y 48 de la Ley 617 de 2000, tiene como desenlace que el implicado no pueda ser ungido para cargos de elección popular porque así lo preceptúa el artículo 179 de la Carta Política.

Las responsabilidades de quien ejerce un cargo de representación en las corporaciones de elección popular, supone distintos compromisos como ciudadano, como funcionario y adicionalmente como delegatario. Por lo mismo, está sometido a responsabilidad política frente a sus electores, mantener la pureza de las costumbres y un comportamiento político, riguroso, impecable y libre de sospechas en su actuar público y privado. Frente a la sociedad entera, incluidos quienes no son sus electores, el representante responde por la desatención de sus deberes y funciones en los términos del artículo 6º de la Constitución Política.

Se ha dicho que la sanción de pérdida de la investidura procede por el "grave desacato de los deberes públicos", según acotó la Corte Constitucional en la sentencia C-089 de 3 de marzo de 1994. Posteriormente en la sentencia C-319 de 14 de julio de 1994, adujo que también responde el elegido "en los casos de indebida destinación de dineros públicos o de tráfico de influencias debidamente comprobado". En su momento esa Corte declaró inexequible la exigencia de una sentencia condenatoria previa para decretar la pérdida de la investidura, pues consideró que esta es "un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la trasgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan. Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el Constituyente erigió en causal de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal".

Así las cosas, para esta Sala, es claro que los precedentes antes anunciados muestra la autonomía de las acciones disciplinaria y de pérdida de la investidura.

Por otra parte, y con miras a determinar los perfiles y la autonomía de la acción de pérdida de la investidura, es de recordar que la Asamblea Nacional Constituyente, en la comisión que estudió el punto determinó de modo unánime que el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses quedaría incompleto y sería inane, si no se estableciera la pérdida de la investidura como condigna sanción(2).

Tras algunas cavilaciones una última corriente de los asambleístas propendía porque la competencia correspondiese al Consejo de Estado ya que, en opinión de sus adherentes, la pérdida de la investidura tiene naturaleza administrativa. Tras esos debates se concluyó que la acción de pérdida de la investidura es en esencia un proceso disciplinario del cual debe conocer el Consejo de Estado, comoquiera que el Consejo de Estado conoce de las demandas electorales. Esta fue la propuesta finalmente acogida y así quedó consignada en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política.

La acción de pérdida de la investidura constituye entonces un verdadero juicio de responsabilidad política, que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la trasgresión al código de conducta intachable que los congresistas y los miembros de corporaciones de elección popular deben observar por razón del altísimo valor social y político de la investidura que ostentan, por la confianza a ellos entregada como fruto de la inapreciable labor democrática en que se empeñan.

Entonces, la pérdida de la investidura es perfectamente diferenciable y separable de la responsabilidad penal y disciplinaria que pudieren tener fuente en los mismos hechos, si es que estos son delito o falta disciplinaria. En efecto, ni en el proceso penal, tampoco en el disciplinario, está prevista la sanción de pérdida de la investidura con la secuela de no poder aspirar nunca a cargos de elección popular, sanción esta que por ser única e inconfundible con la de inhabilidad genérica para el desempeño de cargos públicos, explica la particularidad y autonomía de cada una de esas expresiones correccionales: la acción de pérdida de la investidura y la acción disciplinaria.

En el pasado la Corte Suprema de Justicia también distinguió entre la acción penal y la disciplinaria y descartó el peligro de incurrir en violación del principio non bis in idem, a este propósito se puede confrontar lo dicho por esta corporación entre otras, en las sentencias de Sala Plena de 5 de junio de 1975, magistrado ponente José Gabriel de la Vega; 15 de noviembre de 1984, magistrado ponente Manuel Gaona Cruz y 7 de marzo de 1985, magistrado ponente Ricardo Medina Moyano.

Particularmente relevante es la sentencia 61 de agosto 12 de 1982 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia(3) que para entonces ejercía la guarda de la integridad de la Constitución. En dicho precedente se configuran los perfiles autónomos entre la acción penal y la disciplinaria, lo que viene a corroborar, trasladado a términos de hoy, que la distinción entre los bienes jurídicos protegidos en las diferentes acciones, penal, disciplinaria y de pérdida de la investidura, enerva el peligro de violación del principio non bis in idem.

Como conclusión ineludible se extrae que las responsabilidades política, penal y disciplinaria, son independientes entre sí; por lo mismo, el proceso penal o disciplinario no puede ser un impedimento para la acción de pérdida de la investidura, como esta no puede subordinar o excluir aquellos.

Entonces, el que un servidor de una corporación de elección popular haya sido condenado penalmente o en lo disciplinario, no inhibe la función que debe cumplir el Consejo de Estado, cuando este ejerce la competencia constitucional que le otorga la posibilidad de retirar la investidura, pues esa potestad constitucional no podría quedar bloqueada por un fallo disciplinario o penal, bien sea absolutorio o condenatorio.

Si algunas de las esferas de responsabilidad del servidor elegido a corporaciones de elección popular fuera excluyente de la otra, se produciría una colisión de competencias imposible de ser disipada, pues si esa fuera una conclusión jurídicamente admisible, el constituyente habría atribuido misma función a varias autoridades, esto es a la Procuraduría General de la Nación y a la jurisdicción contencioso administrativa.

Si se vinculan de modo dependiente las dos acciones, ante una sentencia penal condenatoria, el Consejo de Estado no tendría verdaderamente la potestad de aplicar la sanción de pérdida de la investidura, sino ejecutar la pena decretada por el juez penal, con lo que se quebrantaría una competencia jurisdiccional que viene de la Constitución misma. Por el contrario se resalta que en el proceso penal se castiga la conducta con la limitación al ejercicio de funciones públicas; mientras que en el de pérdida de la investidura se impide la aspiración futura a ser parte de alguno de los órganos de elección popular. Sería inexplicable que la competencia constitucionalmente otorgada a la jurisdicción contenciosa administrativa en materia de pérdida de la investidura, dependiera de lo que se resuelva en un proceso penal, pues al así pensar, resultaría que aquella no solo, sería subordinada y dependiente, sino que el proceso de pérdida de la investidura, una vez iniciado debería suspenderse hasta que concluyera el proceso penal. Como ya la Corte Constitucional determinó que no era menester la condena penal como premisa de la pérdida de la investidura, es impensable que el proceso penal o disciplinario pueda afectar en cualquier sentido la acción de pérdida de la investidura.

Más grave aún resulta que una sentencia penal absolutoria inhibiera la competencia del Consejo de Estado, pues como es sabido, un proceso penal puede terminar por muchas causas, como el fracaso investigativo, la aplicación del principio de oportunidad, por la prescripción de la acción penal, o por absolución; sin embargo ninguna de estas circunstancias podría inhibir el ejercicio de la competencia que la Constitución entregó al Consejo de Estado en materia de pérdida de la investidura, la que tiene como destino proteger la democracia, mediante el recurso a depurar el ejercicio de la representación.

Y todo cuanto se diga sobre la independencia entre el proceso penal y el de pérdida de la investidura, tiene aplicación para la acción disciplinaria. De este modo, la existencia y trámite de un proceso disciplinario, no impide la promoción de una acción de pérdida de la investidura, ni la acción disciplinaria que tiene como consecuencia la pérdida del empleo y la inhabilitación temporal para el ejercicio de funciones públicas, no podría evitar la acción de pérdida de la investidura que puede ser decretada por el Consejo de Estado dentro de un trámite breve y expedito que en ejercicio de una competencia constitucional mira a la responsabilidad política.

No es cierto entonces, como parece sugerir la demanda, que la Carta Política haya creado una especie de competencia a prevención entre la justicia penal, la justicia disciplinaria y la contencioso administrativa, para que ante la existencia de un hecho que apareja responsabilidad penal, disciplinaria y política, el primero que aprehenda el conocimiento excluya a los demás, pues todos los órganos antes mencionados ejercen una competencia propia que tiene diversos perfiles y finalidades. De este modo las tres funciones y competencias, no son excluyentes sino complementarias.

Es impensable que un fallo absolutorio penal o disciplinario, excluya la competencia que ejerce el Consejo de Estado mediante la acción de pérdida de la investidura, pensamiento que igualmente tiene vigencia en sentido contrario, de modo que no es posible afirmar que iniciado un proceso de pérdida de la investidura, en cualquiera de los cargos de elección popular para los que está prevista, pueda llevar al cierre de los procesos penales y disciplinarios. Es clara entonces la independencia orgánica y funcional de las tres esferas de responsabilidad de quien ejerce una representación popular, pues lo que se dice del congresista, desde luego resulta aplicable a diputados y concejales.

Acontece que la acción de pérdida de la investidura no cubre esferas que sí comprende el derecho penal, como la privación del ejercicio de otras funciones públicas, mientras que la acción de pérdida de la investidura no alcanza, por ejemplo, el problema de los perjuicios causados a la víctima como sí acontece en el proceso penal, por lo que la pérdida de la investidura tiene sus propias causales y castiga la ofensa a bienes jurídicos distintos de los que reprimen los procesos disciplinario y penal.

Igualmente es de recordar que en la sentencia C-507 de 1994, M.P. Dr. Jorge Arango Mejia, expediente D-602, se justificó la autonomía de la acción de pérdida de la investidura, como el reproche al elegido por la violación del pacto político que es esencial en una democracia representativa, lo que viene a fortalecer el distingo fundamental entre las acciones penal, disciplinaria y de pérdida de la investidura.

Pero si alguna duda subsistiese, obsérvese que en la sentencia de 22 de abril 2004, radicación 25000-23-15-000-2002-02994-01, C.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, el Consejo de Estado en su Sección Primera, decidió sobre la acción de pérdida de la investidura que se adelantó contra el mismo concejal William David Cubides Rojas, que es el demandante en esta acción disciplinaria. En aquel proceso de pérdida de la investidura, William David Cubides Rojas intentó evitar la sanción política, bajo el pretexto de la existencia de este proceso disciplinario, no obstante, en el fallo que ahora se cita, el Consejo de Estado negó que las acciones de pérdida de la investidura y la disciplinaria se excluyeran entre sí. Con ese argumento el Consejo de Estado decidió adversamente el recurso de apelación propuesto y ratificó la decisión por medio de la cual el Tribunal había decretado la pérdida de la investidura de quien hoy intenta la impugnación de los actos por medio de los cuales se le impuso la sanción disciplinaria. En suma para la Sección Primera del Consejo de Estado, la existencia de una indagación disciplinaria no era impedimento para decretar la pérdida de la investidura, habida cuenta de la independencia de las dos acciones.

Dijo entonces la Sección Primera de la corporación:

"Al respecto se tiene que, como atrás se expone, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado han puesto de presente la autonomía de la acción de pérdida de la investidura frente a las demás acciones que puedan originarse por los hechos que se encuadren en las causales previstas para ella, de modo que en lo concerniente a la acción disciplinaria conserva esa autonomía, más cuando esta se da en sede administrativa y por ende no hace tránsito a cosa juzgada, mientras que aquella es de carácter jurisdiccional y su decisión produce efecto de cosa juzgada. De otra parte, el carácter de la acción disciplinaria administrativa es principalmente correctivo, en la medida en que procura que la conducta de los servidores públicos se ajuste a los postulados del deber ser de sus funciones, a fin de garantizar la mejor prestación del servicio público, mientras que el de la acción de pérdida de la investidura tiene como propósito primordial procurar la moralidad y el comportamiento ético de quienes ejercen poder político a través de las corporaciones públicas de elección popular, de suerte que su conducta y decisiones en el ejercicio de las mismas se ajusten ante todo al interés general y al bien común, de allí que si bien se le reconoce un tenor disciplinario, es claro que se enmarca en la ética política, antes que en la puramente administrativa, de allí que las consecuencias de la pérdida de la investidura sean justamente y en todo caso de índole política. Por consiguiente, la Sala desestima el cargo de violación por el a quo del principio non bis in idem".

Por su parte, en la sentencia de 12 de marzo de 2005, radicación 1354, C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, el Consejo de Estado, decidió sobre la acción contenciosa que adelantó Lilia Camelo Chaves en contra de la Procuraduría y en la cual se demandaba la misma ;decisión que hoy ocupa la atención de la Sala, en esa oportunidad se dijo:

"... que tomando como referente unos mismos supuestos de hecho, de ellos se desglosen disímiles conductas que ameriten a la luz de diferentes procedimientos, impartidos por diversas autoridades, la imposición de sanciones de índole diferente, que es lo que ocurre en este caso en particular, en el que con el despliegue de una misma conducta por parte de la impugnante, se encuentra que era posible adelantar en su contra el proceso disciplinario, a fin de determinar la responsabilidad que en calidad de agente estatal le correspondía por la infracción de la función pública que le fue atribuida de igual manera, el proceso de pérdida de investidura, con el fin de cuestionar su comportamiento como miembro de una corporación pública. (...).

Y es que no puede olvidarse que tanto el proceso disciplinario como el de pérdida de investidura son de diversa naturaleza, ello en atención a que en cada uno se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propio, lo que comporta que los bienes jurídicamente tutelados son diferentes, la finalidad de cada uno persigue es distinta y la sanción impuesta es diversa en atención al interés jurídico que cada uno protege".

Los argumentos y precedentes que acaban de citarse, señalan de modo inequívoco que la acción disciplinaria y la de pérdida de la investidura no se excluyen, y que por tanto la Procuraduría General de la Nación ejerció una competencia que constitucionalmente le corresponde; por lo mismo, al imponer el castigo disciplinario no se ha violado el principio non bis in idem».

(2) Gaceta Constitucional Nº 79 del 22 de mayo de 1991.

(3) M.P. Dr. Manuel Gaona Cruz.