Sentencia 2003-90261 de abril 22 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 25000-23-27-000-2003-90261-01

Ref.: Apelación sentencia

Consejera Ponente:

Dr. Martha Sofía Sanz Tabón

Actor: Los Frayles S.A.

Demandado: Superintendencia Nacional de Salud

Bogotá, D.C., veintidós de abril de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

Se concreta el problema jurídico en establecer si la actora era sujeto pasivo de la tasa anual de vigilancia creada por la Ley 488 de 1998, que mediante los actos acusados le fue impuesta por la Superintendencia Nacional de Salud, para en caso positivo establecer si esta estuvo liquidada de conformidad con las disposiciones pertinentes.

Disposiciones acusadas:

— Liquidación anual de tasa de vigilancia L-2375 del 16 de septiembre de 2002 (fl. 15).

“De conformidad con el artículo 98 de la Ley 488 de 1998 todas las entidades del sector salud deben pagar una tasa de vigilancia con destino a la Superintendencia Nacional de Salud, el aporte del sector productores privados de licores al cual pertenece es de 479’616.223 para el año 2002 de conformidad con el Decreto 2787 de 2001; los activos del sector para el año 2001 son $ 111.248.878. La cuota del segundo semestre de 2002 liquidada de acuerdo con la fórmula del Decreto 1405 de 1999 y las condiciones establecidas en el Decreto 1580 de 2002 y la Resolución 334 de febrero 21 de 2002 es por valor de:

Tasa segundo semestre$ 8.924.057Fecha límite de pago oportuno30/10/2002
LIQUIDACIÓN VALOR A PAGAR 
Valor liquidación anual17.494.057Cuota segundo semestre$8.924.057
Menos valor liquidado1er.semestre8.570.122Más valor intereses causados 1er. semestre0
Valor cuota segundo semestre8.924.057Menos saldo a favor por valor consignado0
 Primera cuota
 Valor a consignar 2º semestre 2002 $ 8.924.057”

— Resolución L-8263 de 2002, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por la actora contra el Acto administrativo L-2375 de 2002, que contiene la liquidación de la cuota del segundo semestre de 2002 de la tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud (fl. 16).

Disposiciones que fundamentan las resoluciones acusadas (fl. 16)

Ley 715 de 2001, artículo 68:

“La Superintendencia Nacional de Salud tendrá como competencia realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo”.

Decreto 1259 de 1994, por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud: 

“ART. 4º—Sujetos de inspección, vigilancia y control. Corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud la inspección, vigilancia y control de los siguientes sujetos:

1. (...).

9. Las empresas o fábricas productoras de licores, cervezas, sifones e importadores de cervezas y sifones;

10. (...)”.

“Artículo 5º, numerales 11 y 28. Funciones de la Superintendencia Nacional de Salud.

... 5. Velar porque las empresas o fábricas productoras de licores liquiden y giren adecuada y oportunamente el valor del impuesto con destino a la prestación de los servicios de salud, de conformidad con las disposiciones legales”.

... 28. Recaudar y liquidar las contribuciones que corresponda sufragar a las entidades sometidas a inspección y vigilancia...”.

Ley 488 del 24 de diciembre de 1998, por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales.

“ART. 98.—Tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud. Las entidades de derecho público o privadas y las entidades sin ánimo de lucro, con excepción de las beneficencias y loterías, cuya inspección y vigilancia corresponda a la Superintendencia Nacional de Salud, cancelarán una tasa anual destinada a garantizar el cumplimiento o desarrollo de las funciones propias de la superintendencia respecto de tales entidades.

De acuerdo con el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política el Gobierno Nacional fijará la tarifa de la tasa de acuerdo con los siguientes sistemas y método:

a. La tasa incluirá el valor por el servicio prestado. El Gobierno Nacional, teniendo en cuenta los costos de supervisión y control, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de dicha tasa.

b. El cálculo de la tasa incluirá la evaluación de factores sociales, económicos y geográficos que incidan en las entidades sujetas al control de la Superintendencia de Salud.

Con fundamento en las anteriores reglas, el Gobierno Nacional aplicará el siguiente método en la definición de costos, sobre cuya base se fijará el monto tarifario de la tasa que se crea por la presente norma:

a. A cada uno de los factores que incidan en la determinación de la tasa se le asignará un coeficiente que permita medir el costo beneficio.

b. Los coeficientes se determinarán teniendo en cuenta la ubicación geográfica y las condiciones socio-económicas de la población.

c. Los factores variables y coeficientes serán sintetizados en una fórmula matemática que permita el cálculo y determinación de la tasa que corresponda, por parte del Gobierno Nacional.

La tasa a que se refiere el presente artículo se aplicará a partir del primero de enero de 1999”.

Decreto 2787 de 2001:

“ART. 1º—Costos de supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud. Para efectos del inciso 1º del artículo 2º del Decreto 1405 de 1999, se establecen los costos de supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud, para la vigencia fiscal del año 2002 en la suma de catorce mil seiscientos cincuenta y seis millones setecientos setenta y un mil ciento siete pesos moneda legal ($ 14.656.771.107.00), los cuales se han determinado teniendo en cuenta las actividades directas o indirectas de cada una de las direcciones funcionales en que se organiza y la asignación porcentual a cada clase de tales entidades.

ART. 2º—Los costos establecidos en el artículo anterior se distribuirán de la siguiente manera:
Entidades vigiladas% de los costosTotal ($)
Entidades promotoras de salud18.612.728.155.123
Empresas solidarias de salud14.182.078.370.714
Empresas sociales del Estado10.331.513.341.907
Instituciones prestadoras de servicios8.221.205.162.696
Departamentos8.151.194.904.090
Municipios y distritos capitales6.78993.965.132
Beneficencias y loterías6.78993.965.132
Fosyga4.56668.877.242
Cajas de compensación familiar4.48656.114.143
Concesionarios apuestas permanentes3.84563.540.542
Productores privados de licores3.27479.616.223
Empresas de medicina prepagada2.48362.869.927
Etesa2.25330.157.190
Entidades adaptadas1.66243.959.693
Licoreras departamentales1.47214.993.090
Operadores juegos intermedios0.95139.192.957
Compañías de seguros0.92134.385.069
Productores nacionales de cerveza0.5478.483.408
Concesionarios de licores0.3957.401.601
Fondo - cuenta de productos extranjeros0.1319.315.230
TOTAL100.0014.656.771.107”

Concepto de tasa:

“Se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: El Estado cobra un valor por un bien o servicio ofrecido. Este guarda relación directa con los servicios derivados. El particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio. El precio cubre los costos en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión. Pueden involucrarse criterios distributivos (ejemplo: tarifas diferenciales)” (1) .

De conformidad con el artículo 338 de la Constitución Política la creadora del tributo, en este caso la tasa, es la ley que además determina los elementos del mismo, esto es los sujetos activos y pasivos, los hechos gravables y las tarifas.

Caso concreto

Entonces al tenor de las normas pretranscritas uno de los sujetos pasivos de la tasa con destino a la Superintendencia de Salud es la empresa privada como lo es la actora, con la condición de que su inspección y vigilancia corresponda a la Superintendencia Nacional de Salud.

De conformidad con las mismas disposiciones que motivaron los actos demandados, entre los entes privados cuya inspección y vigilancia corresponde a la parte demandada están las empresas o fábricas productoras de licores, cervezas, sifones e importadores de cervezas y sifones.

De conformidad con la Resolución L-8263 de 2002 (fl. 16), por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por la actora contra el Acto administrativo L-2375 de 2002, la entidad demandada manifiesta que la empresa actora no es productora de licores en el momento en el cual fue objeto de la sanción. En palabras textuales señala:

“... si bien es cierto la sociedad Los Frayles S.A. no se constituye actualmente como productora privada de licores, encontramos que sí está liquidando el impuesto de licores, el cual proviene de la venta de licores que realizó con anterioridad, es decir que a esta superintendencia le corresponde la correcta liquidación y giro oportuno del IVA, de aquellos productos que tienen en inventario”.

(...).

Los productores privados de licores se incluyen dentro de los entes objeto de inspección, vigilancia y control y aún cuando la sociedad los Frayles S.A. no se encuentre ejerciendo la producción de licores, sí realiza actividades de liquidación y giro oportuno del IVA (...) de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1259 de 1994”.

De lo anterior se infiere sin lugar a dudas que la actora, al no producir licores, no podía ser objeto de la tasa que le fue cobrada, porque en ese momento no era sujeto pasivo de la tasa.

Como bien lo señala el fallo apelado, aunque la Superintendencia Nacional de Salud aduce que debía ejercer el correspondiente control para la correcta liquidación del impuesto de venta de licores, se llega a la conclusión de que la actora para el periodo en que comercializó los productos que en el año anterior produjo y que tenía en inventario, no los fabricó; cuando las normas citadas se refieren a los sujetos de vigilancia y control por parte de la entidad demandada señala a los productores e importadores de licores y este es el hecho generador que determina el nacimiento de la obligación de pagar la tasa, que como lo dice la misma demandada no se realizó.

La Sala no comparte lo expuesto por la entidad demandada en el sentido de que como la actora paga otros impuestos, también se hace acreedora de la tasa pues el hecho de que la actora tuviera que pagar impuestos de renta o de IVA como distribuidora o vendedora de licores no la hace sujeto pasivo del tributo que se le cobró, ya que de conformidad con la ley, como ya se examinó, no es sujeto pasivo de este.

En este punto, vale la pena recordar las diferencias que existen entre un impuesto y una tasa. Al respecto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha precisado lo siguiente:

“Son impuestos, aquellos tributos que cumplen las siguientes características: 1. Son generales, lo cual significa que se cobran indiscriminadamente a quienes se encuentren dentro del hecho generador y no a un grupo social, profesional o económico determinado. 2. Son obligatorios. 3. No conllevan contra prestación directa e inmediata. 4. El Estado dispone de estos recursos de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos, por lo tanto van a las arcas generales, para atender los servicios y necesidades públicas. 5. La capacidad económica del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe ir implícito en la Ley que lo crea, sin que pierda el carácter general.

Se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes características: El Estado cobra un valor por un bien o servicio ofrecido. Este guarda relación directa con los servicios derivados. El particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio. El precio cubre los costos en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión. Pueden involucrarse criterios distributivos (ejemplo: tarifas diferenciales)” (2) .

En este caso a la sociedad demandante se le cobró un tributo que taxativamente debe estar dispuesto por la ley y que no se puede aplicar por analogía o por deducción como lo hizo la entidad demandada al señalar que como pagaba el impuesto al valor agregado IVA debía pagar la tasa, pues lo cierto es que se repite, esta se fijó para las entidades productoras de licores.

Por lo anterior se configuró un enriquecimiento sin causa de la administración, por cuanto la sociedad demandante le pagó una tarifa por concepto de una tasa que legalmente no le correspondía.

Ahora bien de los actos acusados se observa que la inconformidad de la actora hace relación a la tasa que se le cobró correspondiente al segundo semestre de 2002 por un valor de 8’924.057, por lo cual se confirmará la sentencia de primera instancia en este sentido. Al no prosperar el cargo que determina la no causación de la tasa, la Sala se releva de hacer el estudio de su liquidación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 14 de octubre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 24 de octubre de 2005, Expediente 1999-0797. M.P. Ligia López Díaz.

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 24 de octubre de 2005, Expediente 1999-0797. M.P. Ligia López Díaz.

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