Sentencia 2004-00002 de febrero 25 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Rad.: 11001-03-25-000-2004-00002-01(0002-04)

Consejero Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramirez de Páez

Actor: Asociación Médica Sindical Colombiana, Asmedas

Bogotá D.C.,  veinticinco de febrero de dos mil diez.

Cumplido el trámite previsto en los artículos 207 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, procede la Sala a dictar sentencia en el proceso de la referencia.

I. Antecedentes

1. La demanda y sus fundamentos

En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y por conducto de apoderado, el representante legal de la Asociación Médica Sindical, Asmedas, demandó la nulidad del Decreto 1762 de 26 de junio de 2003 “Por el cual se establece la planta de personal de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla”.

El accionante fundamenta su pretensión en los considerandos del acto demandado así:

“Que la empresa social del Estado ‘José Prudencio Padilla’, presentó al departamento de la función pública lo (sic) estudios de que trata el artículo 41 de la Ley 443 de 1998, y los artículos 148 y 155 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998, para efectos de su aprobación por parte del Gobierno Nacional, los cuales dieron concepto favorable de este departamento.

“Que la dirección general del presupuesto nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, otorgó el correspondiente certificado de viabilidad presupuestal.

“Que la junta directiva de la empresa social del Estado José Prudencio Padilla, en sesión del 26 de junio del 2003, decidió someter a la aprobación del Gobierno Nacional su planta de personal”.

Indicó además que el decreto fijó en 308 el número de trabajadores oficiales de la empresa social del Estado; que dicho decreto es producto del ejercicio de facultades extraordinarias, conferidas al Presidente de la República por la Ley 790 de 27 de diciembre de 2003 (sic, léase 2002), a través del Decreto 1750 de 2003, por el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas ESE’s del Estado, respecto del cual solicitó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, por vulnerar los artículos 113, 121 y 150 de la Constitución Política, toda vez que desborda el marco de facultades que para el caso equivale a violentar los artículos citados, dado que en el artículo 20 limitó las facultades del Gobierno Nacional.

Señala que, según el artículo 11 de la Ley 443 de 11 de junio de 1998, la adopción de los estatutos orgánicos y de las plantas de personal de las entidades públicas nacionales, requieren el concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública, por lo cual resulta poco probable que antes del 26 de junio de 2003, la ESE José Prudencio Padilla, hubiese presentado los estudios establecidos en el artículo 41 de la ley citada, pues para ese período las ESE’s estaban en período de formación y su gerente solo se posesionó el 2 de julio de 2003, tal como se desprende  de la Circular de Sintraseguridad, en la cual se expresó: “El gobierno designó y posesionó este fin de semana a los siguientes gerentes de las ESE… José Prudencio Padilla”,entonces es poco probable que una empresa que no se había constituido ni su gerente posesionado, hubiese presentado estudios técnicos y cumplido los pasos indicados por la ley.

El artículo 148 del Decreto 1572 de 1998, fija las reglas a que deben sujetarse la creación o modificación de las plantas de personal, las cuales deberán motivarse expresamente, fundarse en las necesidades del servicio y soportarse en estudios técnicos, que deben tener en cuenta los siguientes aspectos: análisis de las implicaciones derivadas de las transformaciones de la misión u objeto social de la institución y de las funciones generales; análisis de los procesos técnicos misionales y de apoyo; evaluación de la prestación de servicios; evaluación de las funciones asignadas a los empleos; cargas de trabajo; análisis de los perfiles de los empleos; por su parte, los artículos 148 a 156 señalan el procedimiento mediante el cual las entidades del orden nacional pueden adelantar reformas organizacionales (si se considera que la escisión es una reforma administrativa), aspectos que estima omitidos, dado los plazos y tiempos en los cuales debían cumplirse.

Normas violadas y concepto de violación

El actor considera que el acto demandado es violatorio de los artículos 113, 121 y 150 de la Constitución Política, cuyo concepto de violación se resume así:

Para adelantar reformas, las entidades públicas de todo orden deben tomar en cuenta los siguientes aspectos de orden formal: a) Identificar la fuente legal de facultades, para adelantar la reforma, alcances y tiempo; b)cuando se han otorgado facultades extraordinarias para reestructurar una entidad, dentro de los diez (10) hábiles siguientes a la promulgación de la ley,  el director del organismo correspondiente comunicará al director del Departamento Administrativo de la Función Pública, anexando el texto de las disposiciones legales; c)en todo proceso de reforma administrativa, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la promulgación de la ley, o en su defecto al inicio del proceso, el director de la entidad establecerá un grupo de trabajo mediante resolución interna, responsable de adelantar la reforma administrativa, que implica reestructurar los estatutos, la estructura interna, dependencias y funciones; la planta de personal y el manual específico de funciones y requisitos, aprobación por parte del director del Departamento Administrativo de la Función Pública, quien verificará la concordancia de la reforma con sus objetivos y la metodología seleccionada; d) entrega de informes periódicos a la dirección técnica del departamento sobre la evaluación y medición del impacto de la reforma en los objetivos que se persiguen en términos de eficacia, efectividad y productividad, durante el año inmediatamente anterior a su aprobación.

La improvisación en el cambio organizacional que suprimió el sector asistencial en la salud del ISS no cumplió los parámetros establecidos en los artículos 41 de la Ley 443 de 1998, 148 a 157 del Decreto 1572 de 1998 y los de la Ley 489 de 1999.

Solicita la nulidad del Decreto 1762 de 2003, por desbordar la ley de facultades; infringir las normas en que debía fundarse, mismas citadas en el acto demandado y expedición irregular del mismo.

2.Actuación procesal

2.1. Admisión de la demanda

Por auto de 5 de agosto de 2004 se admitió la demanda (fls. 18-19); en la misma providencia se ordenó notificarla a la parte actora y personalmente al agente del Ministerio Público y al Ministro de la Protección Social; se dispuso la fijación en lista por el término de diez (10) días y que se solicitaran los antecedentes administrativos del acto acusado.

2.2. Contestación de la demanda (fls. 65-80)

La apoderada del Ministerio de la Protección Social solicitó un pronunciamiento inhibitorio, o en su defecto que no se acceda a las pretensiones de la demanda, por las razones que se resumen así:

El actor fundamenta su concepto de violación en el desbordamiento de las facultades otorgadas al Presidente de la República en la Ley 790 de 2003, por presunta violación de los artículos 113, 121 y 150 de la Constitución Política, mas no señalada los motivos de violación del Decreto 1762 de 2003, así mismo enuncia unas normas en el capítulo fundamentos de derecho sin explicar los motivos de violación, razón por la cual solicita que el fallo sea inhibitorio.

En caso de no acogerse la petición inhibitoria solicita se declare la legalidad de la disposición acusada, para cuyo efecto argumenta:

Constitucionalidad del decreto-ley que creó la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla y del decreto acusado:

La Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla fue creada mediante el Decreto 1750 de 2003, expedido por el Presidente de la República, en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas en la Ley 790 de 2002 (art. 16, lits.  d), e), f), g)); teniendo en cuenta que el Instituto de Seguros Sociales es una entidad del orden nacional creada por ley, el Presidente la República en uso de sus facultades extraordinarias escindió el ISS y del resultado se creó la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, como una categoría especial de entidad pública descentralizada del nivel nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrita al Ministerio de la Protección Social (art. 2°, num. 2°).

El ejercicio de las facultades extraordinarias en la creación de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla y demás Empresas de que trata el Decreto 1750 de 2003, por parte del ejecutivo, ha sido ampliamente debatido en la Corte Constitucional, la cual, efectuado el escrutinio de constitucionalidad, declaró su exequibilidad mediante sentencias C-306 de 2004, C-574 de 2004, C-559 de 2004 y C-784 de 2004.

Inexistencia de desbordamiento de la ley:

Una vez creadas las empresas sociales del Estado, producto de la escisión del ISS a través del Decreto 1750 de 2003, mediante los decretos 1761 y 1762 de 2003, el Gobierno Nacional determinó la estructura organizacional y la planta de personal de la ESE José Prudencio Padilla, con estricta sujeción a las disposiciones constitucionales y legales que informan la materia.

Así, el Decreto 1762 de 2003, se expide en ejercicio de las facultades contenidas en el artículo 189-14 de la Constitución Política y la Ley 489 de 1998, previo cumplimiento de los requisitos y reglas que regulan la determinación de las plantas de personal de entidades públicas como es la ESE en comento.

La norma constitucional precitada consagra la potestad del Presidente de la República para crear, fusionar o suprimir, de conformidad con la ley, los empleos que demande la administración. Así, el ejercicio de esta facultad puede realizarla el ejecutivo en forma permanente y de manera directa siempre y cuando observe las condiciones, requisitos y objetivos que le señale la ley, los cuales se encuentran previstos en los artículos 54 y 115 de la Ley 489 de 1998, en los cuales resulta clara la facultad para la expedición del Decreto 1762 de 2003.

Afirma el accionante que una empresa que no se había constituido no podía presentar un estudio técnico al Departamento Administrativo de la Función Pública y que por ese hecho se debe declarar la excepción de inconstitucionalidad, lo cual no resulta válido, porque en la decisión de la creación de las empresas sociales del Estado señaladas en el Decreto 1750 de 2003, se realizaron los estudios técnicos que no solo sirvieron de base para la escisión del ISS, sino que también se ocuparon de la red de prestadores que la conformaron, v.gr. ESE José Prudencio Padilla.

Es de resaltar  que la expedición de los actos en la misma fecha de creación de la ESE, obedeció a la especial circunstancia de que las funciones de las nuevas entidades debían ser la mismas que con anterioridad cumplía el Instituto de Seguros Sociales y que correspondían a la prestación de servicios de salud, el cual tiene carácter de esencial, en virtud de lo señalado en la Ley 100 de 1993 y cuya prestación no podía ser interrumpida.

Del artículo 41 de la Ley 443 de 1998 se desprende que las reformas de planta de personal de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente, con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera; en el sub lite el Decreto 1762 de 2003 no vulneró los derechos de carrera de los empleados que pertenecían al ISS, porque el mismo solo señaló la planta de personal de la empresa.

Para la modificación de las plantas de personal se requiere un estudio técnico por expertos en la materia, como ocurrió para establecer la de la ESE José Prudencio Padilla, situación ratificada en los considerandos del Decreto 1762 de 2003; toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidos sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales y las plantas de personal de empleos públicos, que formen parte de las empresas industriales y comerciales del estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública, situación cumplida para la expedición del Decreto 1762 de 2003.

Frente al cumplimiento del Decreto 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2505 del mismo año, reglamentario de la Ley 443 de 1998, queda claro que la modificación de las plantas de personal de las entidades y organismos del Estado, conforme a lo dispuesto en su artículo 148, deben motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio, las cuales deben estar soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren, condiciones que fueron cumplidas cabalmente por el Decreto 1762 de 2003 y que se demuestran entre otros aspectos, con el estudio técnico que al respecto se realizó.

Finalmente propuso las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda, fundamentada en que el actor no cumplió lo previsto en  el artículo 137-4 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto estipula que  cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicar el concepto de violación y en el presente caso el actor señaló que el soporte de la presente acción radica en el restablecimiento del orden jurídico del proceso de escisión y reorganización del ISS, que va desde el desbordamiento de la Ley 790 de 2003, violando de esa manera los artículos 113, 121 y 150 de la Constitución Política y en razón de ello el actor explicó el concepto de violación de la Ley 790 de 2003, numerales 1 al 4, más no del Decreto 1762 de 2003, situación que para el caso no podría aplicarse pues no se está analizando la constitucionalidad de dicha ley ni la escisión del ISS.

Adicional, en el capítulo denominado fundamentos de derecho, cita varias normas sin explicar el concepto de violación.

Una segunda excepción que denominó inexistencia de falsa motivación o desviación de poder, la fundamenta en que en la demanda se afirma que hubo desbordamiento de las facultades otorgadas al Presidente de la República en la Ley 790 de 2002, por presunta violación de los artículos 113, 121 y 150 de la Constitución Política, situación ampliamente debatida por la Corte Constitucional en las sentencias precitadas.

2.3. Alegatos de conclusión  (fls.85 - 88)

La apoderada del Ministerio de la Protección Social formuló alegatos por escrito en los que reitera los argumentos que expuso en la contestación de la demanda.

La parte actora guardo silencio.

El concepto fiscal

La procuraduría tercera delegada ante el Consejo de Estado solicita se deniegue la declaratoria de nulidad del Decreto 1762 de 2003 (fls. 90-100), con los argumentos que se sintetizan así:

El acto demandado se profirió con base en la facultad constitucional reseñada en el artículo 189-14 y en las prerrogativas legales de los artículos 54, literal n) y 115 de la Ley 489 de 1998.

Acogiendo lo dicho por la parte accionada y lo reseñado en la Sentencia C- 262 de 1995, con ponencia del Magistrado, doctor Fabio Morón Díaz, señaló que el Presidente de la República es el funcionario competente para dictar las previsiones jurídicas (legislativo ordinario y reglamentario) necesarias a la transformación del aparato estatal, atendiendo los principios y objetivos señalados en la Ley 489 de 1998, o ley marco de administración pública como ha reconocido el Consejo de Estado; el acto cuestionado se dictó con base en facultades extraordinarias y con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación.

El acto acusado es de 26 de junio de 2003, proferido en ejercicio de las facultades otorgadas por la Ley 790 de 2002,  promulgada el 27 de diciembre siguiente; la simple operación aritmética de contar desde la fecha de promulgación a la de expedición del acto demandado, no supera la razón del término temporal para haberse expedido la nueva planta de personal de la ESE José Prudencio Padilla, la cual fue creada por el Decreto 1750 de la misma fecha.

En lo que tiene que ver con los antecedentes administrativo del acto demandado, consideró que, salvo el estudio técnico, formalmente aparecen los documentos públicos que echa de menos el extremo activo; respecto del estudio técnico solicitó se aportara al proceso (CCA., art. 169, inc. 2º), pues existe duda acerca de la presentación y de su contenido.

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia, previas las siguientes,

II. Consideraciones

El problema jurídico

Se trata de establecer si el acto demandado infringió las normas señaladas en la demanda, en razón de que la autoridad que lo profirió, Presidente de la República, excedió las facultades otorgadas por la ley  y desatendió las normas legales que regulan las reestructuraciones de las entidades oficiales.

El acto demandado

“DECRETO 1762 de 2003

(Junio 26)

Por el cual se establece la planta de personal de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades constitucionales legales, en especial las que le confieren el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política, los artículos 54 literal n) y 115 de la Ley 489 de 1998, y

CONSIDERANDO:

Que la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, presentó al Departamento Administrativo de la Función Pública los estudios de que tratan el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 y los artículos 148 y 155 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998, para efectos de su aprobación por parte del Gobierno Nacional, los cuales obtuvieron concepto favorable de este Departamento;

“Que la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, otorgó el correspondiente certificado de viabilidad presupuestal;

“Que la Junta Directiva de la Empresa Social del Estado - José Prudencio Padilla, en sesión del 26 de junio de 2003, decidió someter a la aprobación del Gobierno Nacional su planta de personal,

DECRETA:

“Art. 1º—Las funciones propias de las distintas dependencias de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, serán cumplidas por la planta de personal que a continuación se establece:

Nº de cargosDependencia y denominación del cargoCódigoGradoJornada
Despacho del gerente general
1 (Uno)Gerente de entidad descentralizada0015218
Planta global
3 (tres)Subgerente de entidad descentralizada0040198
2 (dos)Jefe de oficina0137188
8 (ocho)Jefe de oficina0137068
1 (uno)Director de unidad hospitalaria0180188
1 (uno)Director de unidad hospitalaria0180178
6 (seis)Director de unidad hospitalaria0180138
9 (nueve)Director de centro de atención ambulatoria0186128
7 (siete)Director de centro de atención ambulatoria0186088
1 (uno)Subdirector de unidad hospitalaria0190098
3 (tres)Subdirector de unidad hospitalaria0190078
1 (uno)Subdirector de unidad hospitalaria0190068
1 (uno)Asesor1020088
1 (uno)Jefe de oficina asesora de planeación1045128
1 (uno)Jefe de oficina asesora de jurídica1045128
7 (siete)Jefe de división2040268
4 (cuatro)Jefe de departamento médico asistencial2077188
1 (uno)Jefe de departamento médico asistencial2077168
2 (dos)Profesional especializado3010258
1 (uno)Profesional especializado3010228
4 (cuatro)Profesional especializado3010218
1 (uno)Profesional especializado3010198
2 (dos)Profesional especializado3010188
110 (ciento diez)Profesional universitario3020148
8 (ocho)Profesional universitario3020146
21 (veintiún)Profesional universitario3020144
2 (dos)Profesional universitario3020138
1 (uno)Capellán3060094
41 (cuarenta y cuatro)Médico3085214
2 (dos)Médico3085215
87 (ochenta y siete)Médico3085216
58 (cincuenta y ocho)Médico3085218
1 (uno)Médico3085176
1 (uno)Médico3085178
1 (uno)Odontólogo3087176
36 (treinta y seis)Odontólogo3087214
1 (uno)Odontólogo3087215
54 (cincuenta y cuatro)Odontólogo3087216
1 (uno)Odontólogo3087218
2 (dos)Médico especialista3120234
1 (uno)Médico especialista3120235
4 (cuatro)Médico especialista3120236
1 (uno)Médico especialista3120237
7 (siete)Médico especialista3120238
61 (sesenta y uno)Médico especialista3120224
3 (tres)Médico especialista3120225
65 (sesenta y cinco)Médico especialista3120226
1 (uno)Médico especialista3120227
39 (treinta y nueve)Médico especialista3120228
1 (uno)Médico especialista3120188
1 (uno)Odontólogo especialista3123226
1 (uno)Odontólogo especialista3123228
13 (trece)Técnico administrativo4065188
2 (dos)Técnico administrativo4065176
13 (trece)Técnico administrativo4065178
2 (dos)Técnico administrativo4065164
5 (cinco)Técnico administrativo4065166
30 (treinta)Técnico administrativo4065168
33 (treinta y tres)Técnico administrativo4065158
7 (siete)Técnico administrativo4065148
4 (cuatro)Secretario ejecutivo5040248
9 (nueve)Secretario ejecutivo5040238
1 (uno)Secretario ejecutivo5040208
2 (dos)Auxiliar administrativo5120236
33 (treinta y tres)Auxiliar administrativo5120238
3 (tres)Auxiliar administrativo5120226
35 (treinta y cinco)Auxiliar administrativo5120228
26 (veintiséis)Auxiliar administrativo5120218
2 (dos)Auxiliar administrativo5120206
30 (treinta)Auxiliar administrativo5120208
12 (doce)Auxiliar administrativo5120188
36 (treinta y seis)Secretario5140148
30 (treinta)Conductor mecánico5310198
9 (nueve)Conductor mecánico5310158
77 (setenta y siete)Celador5320138
95 (noventa y cinco)Auxiliar servicios asistenciales5350216
393 (trescientos noventa y tres)Auxiliar de servicios asistenciales5350218
39 (treinta y nueve)Auxiliar de servicios asistenciales5350218

Art. 2º—Fíjase en trescientos ocho (308) el número de trabajadores oficiales al servicio de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla.

Art. 3º—El gerente general de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla distribuirá los empleos de la planta global de empleados públicos y de trabajadores oficiales mediante acto administrativo de acuerdo con la estructura interna, las necesidades del servicio y los planes y programas trazados por la empresa.

Art. 4º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

…”.

Lo probado en el proceso

En Oficio DDO-5000-572-2003 de 26 de junio de 2003, dirigido al Ministro de Hacienda y Crédito Público, el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública se refirió al estudio técnico y a los proyectos de decreto que soportaban la estructura y la planta de personal de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, sometidos a consideración de ese departamento administrativo (fls. 27-28).

Mediante el Decreto 1750 de 26 de junio de 2003, el Gobierno Nacional escindió el Instituto de Seguros Sociales y creó unas empresas sociales del Estado, dentro de las cuales figura la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla (art. 2°, num. 2) (fls. 29-40).

Por Resolución 01692 de 26 de junio de 2003,  el Ministro de la Protección Social designó miembros de las juntas directivas de unas empresas sociales del estado, entre ellas la de la Empresa Social del Estado, José Prudencio Padilla (art. 2º) (fls. 56-59).

Mediante Resolución 1751 de 26 de junio de 2003, el Presidente de la República designó un representante en las varias juntas directivas de, entre otras empresas sociales del Estado, la José Prudencio Padilla  (fl. 64).

El Acta 1 de 26 de junio de 2003, da cuenta que la junta directiva de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, aprobó por unanimidad la estructura y organización interna (anexo 1); la planta de personal (anexo 2) y el presupuesto (anexos 3 y 4) de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla (fls. 60-63).

Mediante Acuerdo 01 de 26 de junio de 2003, la junta directiva de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, acordó solicitar al Gobierno Nacional la aprobación de la estructura, organización interna y planta de personal de esa empresa social, contenidas en los anexos 1 y 2, que eran parte integral del Acuerdo y así mismo solicitar la aprobación del anteproyecto de presupuesto de la misma empresa, para la vigencia fiscal de 2003, contenido en  los anexos 3 y 4 (fls. 107-108).

Al proceso se aportó en medio magnético un estudio técnico que sirvió de base para ajustar la planta de personal de la Empresa Social del Estado, José Prudencio Padilla, aprobada mediante Decreto 776 de 2006 (fl. 116).

Análisis de la Sala

1.  Las excepciones propuestas

1.1. Ineptitud Sustantiva de la Demanda.

Se fundamenta en que el actor no cumplió la previsión contenida en el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, en la parte que establece:

“… Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá:

(…)

4.  Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación”. (Subrayas y negrillas fuera del texto).

La parte demandada, sostiene, en síntesis, que el actor explicó el concepto de violación de la Ley 790 de 2002, numerales 1 al 4, más no del Decreto 1762 de 2003, situación que para el caso no podría aplicarse pues no se está analizando la constitucionalidad de dicha ley ni la escisión del ISS.

En relación con el referido medio exceptivo, la Sala considera que si bien el actor manifiesta que el acto demandado se expidió excediendo las facultades otorgadas por la Ley 790 de 2002, también considera que se violaron las normas a que deben sujetarse los procesos de reestructuración de las Entidades oficiales, como la ESE José Prudencio Padilla, de ahí su conclusión consistente en que no se cumplieron los parámetros establecidos en los artículos 41 de la Ley 443 de 1998, 148 a 157 del Decreto 1572 de 1998 y los de la Ley 489 de 1999, a la cual llegó previa explicación del concepto de violación.

En esas circunstancias, no puede hablarse de demanda formalmente inepta en los términos que plantea la parte demandada, porque, de una parte, su interpretación integral permite colegir cuál es la intención del actor y, de otra, tal como quedó demostrado, se cumplió el requisito de forma señalado en el artículo 137, numeral 4º, del Código Contencioso Administrativo, consistente en la indicación de las normas violadas y la explicación del concepto de violación cuando, como en este caso, se impugna un acto administrativo, lo cual permite a la Sala analizar y decidir acerca de la violación que el  acto acusado hubiese podido causar a las normas constitucionales y legales señaladas en el libelo introductorio.

1.2.  Inexistencia de falsa motivación o desviación de poder

Se fundamenta en que en la demanda se afirma que hubo desbordamiento de las facultades otorgadas al Presidente de la República en la Ley 790 de 2002, por presunta violación de los artículos 113, 121 y 150 de la Constitución Política, pero tal situación fue ampliamente debatida por la Corte Constitucional en las sentencias C-574 de 2004, C-559 de 2004 y C-784 del mismo año.

Respecto de la segunda excepción, cabe señalar que en el sub lite la falsa motivación constituye uno de los fundamentos jurídicos de la demanda y en materia de excepciones de mérito admisibles en los procesos contencioso administrativos, la sola negación de los fundamentos  jurídicos o de los hechos de la demanda no caben como medios exceptivos, puesto que éstos deben fundamentarse en hechos nuevos que se dirijan contra lo sustancial del asunto litigioso, para destruir o desvirtuar las pretensiones.

La inexistencia de falsa motivación o desviación de poder, propuesta como medio defensivo, en realidad constituye asunto de mérito del contencioso y en esa medida, de ser conducente, solo sería objeto de examen al estudiar el mismo.

2.  El asunto de fondo

2.1.  La excepción de Inconstitucionalidad

El primer punto a dilucidar corresponde a la solicitud del actor, consistente en que se aplique la excepción de inconstitucionalidad del Decreto 1750 de 2003, mediante el cual el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por los literales d), e), f) y g) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, escindió el Instituto de Seguros Sociales y creó unas empresas sociales del estado, por cuanto, en sentir del actor, hubo extralimitación de tales facultades.

Sobre el punto es de resaltar que en Sentencia C-306/04 de 30 de marzo de 2004, con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, la Corte Constitucional estudió la exequibilidad de, entre otros, el artículo 16 del Decreto 1750 de 2003, porque el actor en esa causa consideró que “… a través de ellos, el Presidente de la República violó el artículo 150 numerales 10 y 19 de la Carta Política (en concordancia con los artículos 3° y 113 ibídem), al exceder las facultades extraordinarias conferidas por los literales d), e), f) y g) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 y regular materias diferentes a las allí contenidas”.

La sentencia citada, en lo pertinente dijo:

“…

2. Asunto sometido a la consideración de la Corte

2.1. De acuerdo con lo señalado en el acápite de antecedentes, en el presente caso el demandante solicita a la Corte que declare inexequibles los artículos 16, 17, 18, 19, 20 numerales 1° y 2° y parágrafos 1° y 2°, 22 y 26 del Decreto-Ley 1750 de 2003, por considerar que, a través de ellos, el Presidente de la República violó el artículo 150 numerales 10 y 19 de la Carta Política (en concordancia con los artículos 3° y 113 ibídem), al exceder las facultades extraordinarias conferidas por los literales d), e), f) y g) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002 y regular materias diferentes a las allí contenidas.

(…).

6. Del presunto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, y de su otorgamiento para crear entidades públicas del orden nacional. Exigencias frente al requisito de “precisión”.

6.1. Siguiendo con lo expuesto en el numeral anterior, las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 16 de la Ley 790 de 2002 y que a su vez fueron invocadas por el Presidente en el Decreto 1750 de 2003, se concedieron (i) para escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional, como en efecto lo es el Instituto de Seguros Sociales, del cual se escindió la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de salud, todas las clínicas y todos los centros de atención ambulatoria; (ii) para crear las entidades u organismos que se requieran con el fin de desarrollar los objetivos que cumplían las entidades que se escindan, que fue lo ocurrido con la creación de las siete (7) empresas sociales del Estado a quienes se encargó de la prestación de los servicios de salud; y (iii) para señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las escisiones, a partir de la cual se procedió a definir el régimen jurídico de las ESES que en lo correspondiente a las normas acusadas, abarcó aspectos de su régimen de personal y patrimonial.

6.3. Sobre este particular, habrá de aclararse inicialmente que la atribución para crear, suprimir y fusionar entidades públicas del orden nacional y para señalar sus objetivos y estructura orgánica, se radica en cabeza del Congreso de la República, el cual a su vez puede delegarlas en el ejecutivo a través del otorgamiento de facultades extraordinarias, pues la delegación en tales materias no se encuentra dentro de las prohibiciones previstas en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política. En este sentido se pronunció la Corte, entre otras, en la Sentencia C-140 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), al afirmar:

…la atribución que en esta ocasión se le confirió al Gobierno en lo que respecta a las "dependencias" está expresamente consagrada en el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución, como función propia del legislador, en estos términos: "Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: ....7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica....". Y, en consecuencia, nada impedía que fuera trasladada temporalmente al jefe del ejecutivo, como en este caso sucedió’.

No le asiste entonces razón al actor, pues la facultad de suprimir o fusionar dependencias de entidades del orden nacional es una atribución privativa del Congreso de la República, que bien podía delegar en forma transitoria al Presidente de la República mediante la concesión de facultades extraordinarias, como sucedió en el caso que es objeto de la presente demanda.

6.5. Bajo ese entendido, para definir si existe un presunto exceso en el ejercicio de las facultades otorgadas por los literales d), e), f) y g) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, se requiere establecer previamente si la función de regular la “estructura orgánica” de una entidad comprende, entre otros aspectos, la fijación de sus regímenes de personal y patrimonial; o si, por el contrario, no existe un vínculo causal entre tal función y los referidos temas.

(…).

7.15. En consecuencia, la acusación que el actor formula contra los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 22 y 26 del Decreto 1750 de 2003, por un presunto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias al regular aspectos relacionados con los regímenes de personal y patrimonial de las Empresas Sociales del Estado, ESES, escindidas del Instituto de Seguro Social, ISS, no está llamada a prosperar. Como ha quedado suficientemente explicado, la competencia otorgada al Presidente de la República para determinar la estructura orgánica de las entidades resultantes de la escisión, incluye la facultad para establecer todo lo concerniente al régimen laboral aplicable a sus servidores y al régimen patrimonial de las mismas entidades.

(…)

7.16. En ese sentido, el Presidente de la República no desbordó el ámbito material de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas por la ley arriba citada, al dictar normas relacionadas con: (i) la definición de la naturaleza jurídica de los servidores de las ESES (art. 16)…

7.17. Según se ha visto, no resulta jurídicamente admisible crear una entidad sin personal vinculado a su servicio y sin patrimonio. Considerando que los órganos públicos son el instrumento de expresión de la voluntad del Estado y que es la persona física quien proyecta el cumplimiento de los propósitos, fines e ideales del ente social y organiza sus bienes, no cabe duda que el acto de creación de cada uno de éstos debe estar precedido necesariamente de todo lo referente a su personal, recursos y organización interna, por constituir tales elementos su núcleo esencial y, en ese orden, el medio idóneo a través del cual desarrollan y ejecutan las funciones encomendadas.

(…).

7.19. Por estos aspectos, el contenido de los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 22 y 26 del Decreto 1750 de 2003, se ajusta plenamente a la autorización otorgada por el literal e) del artículo 16 de la Ley 790 de 2003, ya que entre las medidas en ellos adoptadas y la aludida autorización existe una relación de causalidad directa e inescindible, derivada del ámbito omnicomprensivo de la función reconocida al legislador extraordinario para determinar la “estructura orgánica” de las entidades u organismos resultantes de la escisión del Instituto de Seguro Social. Así, aun cuando a la aludida facultad se le atribuya un alcance general y amplio, no cabe afirmar que se presenta un desconocimiento del requisito de “precisión” —cuya observancia es necesaria para la convalidación de la habilitación legislativa—, dada la coincidencia temática y teleológica que se presenta entre las materias delegadas por el Congreso y las disposiciones expedidas por el Gobierno en los citados artículos del Decreto 1750 de 2003.

7.19.  De acuerdo con todo lo expuesto, y en relación con los cargos esgrimidos en su contra, los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 22 y 26 del Decreto 1750 de 2003 serán declarados exequibles.

(…).

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,  RESUELVE:

En relación con los cargos esgrimidos en su contra,declarar EXEQUIBLES los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 22 y 26 del Decreto 1750 de 2003” (subrayas y negrillas fuera del texto).

En sentencia C-574 de 8 de junio de 2004, con ponencia de la Magistrada Clara Inés Vargas Hernández, la Corte Constitucional dispuso estarse a lo resuelto en la Sentencia C-349 de 2004, en relación con el cargo propuesto contra todo el Decreto 1750 de 2003 relativo a la imposibilidad del Presidente de la República de escindir el ISS y, estarse a lo resuelto en las sentencias C-350 de 2004 y C-306 de 2004 en relación con el cargo por violación del artículo 150-numerales 10 y 19 de la Constitución.

En Sentencia C-784/04 de 18 de agosto de 2004, con ponencia del Magistrado Álvaro Tafur Galvis la Corte Constitucional decidió estarse a lo dispuesto en las sentencias C-306 y C-314 de 2004   en relación con la acusación formulada en contra del artículo 16 del Decreto 1750 de 2003.

Pues bien, frente a la petición del actor y tomando en cuenta las decisiones precitadas de la Corte Constitucional, que declararon la exequibilidad del Decreto 1750 de 2003, no resulta viable la solicitud del accionante de aplicar la excepción de inconstitucionalidad de dicha normatividad, porque esa corporación, al contrario de lo que señaló el accionante, no encontró que contrariara las normas constitucionales señaladas por el demandante y en consecuencia forma parte del ordenamiento jurídico y su aplicación es obligatoria.

2.2. Competencia y oportunidad para expedir el Decreto impugnado.

El acto demandado, Decreto 1762 de 26 de junio de 2003, estableció la planta de personal de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla; fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 54 literal n) y 115 de la Ley 489 de 1998.

La norma constitucional precitada es del siguiente tenor:

“Art. 189.—Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

(…).

14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.

(…)”.

 

De acuerdo con lo dispuesto en la norma Superior transcrita, el Presidente de la República puede ejercer sin ningún condicionamiento la competencia consagrada en ella (crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central; señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos, sin exceder el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales), pero también lo es que el ejercicio de esa competencia está supeditado a las previsiones que de manera general establezca el Legislador y al cumplimiento de los requisitos específicos que guían su ejercicio y que se relacionan con los propósitos y estructura de la administración, los cuales, para el caso que ocupa la atención de la Sala, están señalados en la Ley 489 de 1998, cuyos artículos 54, literal n) y 115) fueron citados como fundamento del acto acusado y que a la letra dicen:

“Art.  54.—Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios,departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales:

(…).

n. Deberá adoptarse una nueva planta de personal.

(…).

Art.  115.—Planta global y grupos internos de trabajo. El Gobierno Nacional aprobará las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente ley de manera global. En todo caso el director del organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, las necesidades de organización y sus planes y programas.

Con el fin de atender las necesidades del servicio y cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos, políticas y programas de organismo o entidad, su representante legal podrá crear y organizar, con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo.

En el acto de creación de tales grupos se determinarán las tareas que deberán cumplir y las consiguientes responsabilidades y las demás normas necesarias para su funcionamiento” (subrayas y negrillas fuera del texto).

Mediante la Ley 790 de 27 de diciembre de 2002, se expidieron disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y en su artículo 16 se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República, de conformidad con el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de esa ley, para, entre otras cosas, i)escindir entidades u organismos administrativos del orden nacional creados o autorizados por la ley (lit. d); ii)señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas (lit. e); iii)crear las entidades u organismos que se requirieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se suprimieran, escindieran,  fusionaran, o transformaran, cuando a ello hubiere lugar (lit. f).

El artículo 22 ibídem precisó que dicha ley regiría a partir de la fecha de su promulgación, la cual se llevó a cabo en el Diario Oficial 45.046 de 27 de diciembre de 2002.

En ejercicio de las facultades extraordinarias referidas (art. 16, lits. d), e), f) y g) L. 790/02), el Presidente de la República expidió el Decreto 1750 de 26 de junio de 2003, por el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean unas empresas sociales del Estado, entre las cuales figura la denominada José Prudencio Padilla (art. 2-2).

De conformidad con lo expuesto, surge evidente la competencia del Presidente de la República para expedir el acto demandado, respaldado en las normas constitucionales y legales precitadas.

De otra parte, el acto acusado se profirió oportunamente, esto es dentro de los seis (6) meses fijados en el artículo 16 de la Ley 790 de 2002, pues, tal como señaló el agente del Ministerio Público, entre la fecha de promulgación de la ley citada (27 de diciembre de 2002) y la de  expedición del acto administrativo demandado (26 de junio de 2003), no alcanzó a expirar el plazo fijado.

2.3. Antecedentes administrativos del acto demandado.

La Sala destaca los siguientes:

2.3.1. Tal como quedó señalado en el acápite “Lo probado en el proceso”, en  Oficio DDO-5000-572-2003 de 26 de junio de 2003, dirigido por el director del Departamento Administrativo de la Función Pública al Ministro de Hacienda y Crédito Público, se refirió al estudio técnico y a los proyectos de decreto que soportaban la estructura y planta de personal de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, sometidos a consideración de ese departamento administrativo (fls.27-28).

En dicho documento señaló que al revisar el estudio técnico encontró que el mismo se fundamentaba en presupuestos fácticos de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, priorización de procesos misionales y administrativos, guardando armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de manera que evite duplicidad en la asignación de funciones al interior de su organización, conforme a los lineamientos de la Ley 489 de 1998.

También señaló que la planta de personal propuesta cumplía lo dispuesto en el los artículos 41 de la Ley 443 de 1998, 143 y 155 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998 y a las demás normas vigentes en materia de adopción de planta de personal, régimen de nomenclatura, clasificación y remuneración de empleos que le es aplicable y contaba con el concepto de viabilidad presupuestal impartido por la dirección general del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Concluyó emitiendo concepto favorable a los proyectos de decreto de estructura y de planta de personal de la Empresa Social del Estado, José Prudencio Padilla, para que se continuara el trámite aprobatorio ante el Gobierno Nacional y solicitó que una vez firmados los proyectos de decreto, se remitieran al Departamento Nacional de Planeación, acompañados de los respectivos anexos.

El documento referido, expedido por funcionario público en ejercicio de funciones constituye plena prueba de que la Entidad presentó el respectivo estudio técnico y que éste cumplía con las previsiones del artículo 154 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el artículo 9º del Decreto 2504 de 1998, reglamentario de la Ley 443 de 1998, en cuanto señala que los estudios que soportan las modificaciones de plantas de personal deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocasional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, atendiendo aspectos tales como análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, evaluación de la prestación de los servicios, evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.

Finalmente es de señalar que, en relación con la prueba decretada con fundamento en el artículo 169 del Código Contencioso Administrativo, según informó el director general de calidad del Ministerio de la Protección Social, el estudio técnico que fue enviado al proceso en medio magnético, con la denominación “Proyecto de redimensionamiento y reorganización institucional ESE José Prudencio Padilla Documento Final”corresponde al que sirvió de base para ajustar la planta de personal de la Empresa Social del Estado, José Prudencio Padilla, aprobada mediante el Decreto 776 de 2006 (fl. 117), que constituye un asunto diferente al que se analizó en el sub lite.

Las razones expuestas son suficientes para concluir que el actor no logró demostrar que el Decreto 1762 de 26 de junio de 2003,  infringió la normas constitucionales y las legales señaladas en la demanda, razón suficiente para denegar las pretensiones, tal como habrá de declararse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Deniéganse las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.

La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Cúmplase.

Magistrados: Bertha Lucía Ramírez de Páez.—Alfonso Vargas Rincón.—Gustavo Gómez Aranguren.—Gerardo Arenas Monsalve.—Luís Rafael Vergara Quintero.—Víctor Hernando Alvarado Ardila.