Sentencia 2004-00003 de diciembre 3 de 2009

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Radicación 11001-0325-000-2004-00003-01

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

EXTRACTOS: «Planteamiento del problema jurídico. Se trata en el presente asunto de establecer la legalidad de la Resolución 3350 de 4 de noviembre de 2003 expedida por el Ministerio de la Protección Social, mediante la cual se decide una solicitud de declaratoria de ilegalidad de cese de actividades y, en consecuencia, se declara la ilegalidad de los ceses de actividades realizados por funcionarios del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, en la ciudad de Barranquilla, durante los días 1, 2 y 3 de septiembre de 2003.

Para el efecto, deberá estudiar la Sala si el acto demandado adolece de alguno de los vicios endilgados en la demanda, esto es, violación a los derechos: al debido proceso, de asociación, negociación colectiva y libertad sindical.

(...).

i) Del derecho de huelga y sus limitaciones.

El derecho colectivo del trabajo, cuyo objeto se contrae a la búsqueda del equilibrio en las relaciones entre los empleadores y los trabajadores, se edifica, según lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, sobre el derecho de huelga (C.P. art. 56), junto con el derecho de asociación sindical (C.P. art. 39), y las diversas formas de negociación colectiva (C.P. art. 55).

En la sentencia C-009 de 1994(2), la Corte Constitucional señaló, que el derecho colectivo dentro de la perspectiva constitucional comprende: la libertad de asociación sindical (C.P. art. 39), la institución de la asociación profesional, el derecho a la negociación colectiva y el derecho de huelga. Con respecto a este último se expresó que: constituye un medio para que los trabajadores y las asociaciones sindicales defiendan sus intereses económicos y sociales, en lo relativo a la obtención de mejoras en las condiciones de trabajo y reivindicaciones en el ámbito de la respectiva profesión u oficio, como también en la implementación de políticas gubernamentales en el campo social y económico.

El derecho de huelga, se ha dicho: “constituye un medio de acción directa, coactivo y legítimo sobre los empleadores particulares o del Estado para obligarlos a ceder frente a los reclamos de los trabajadores, con el fin de asegurar la creación de un orden económico y social más justo en el ámbito de la empresa”(3).

Como se observa, el derecho de huelga está en conexión directa no solo con claros derechos fundamentales, como el derecho de asociación y sindicalización de los trabajadores (C.P. arts. 38 y 39), así como el derecho al trabajo, sino también con evidentes principios constitucionales como la solidaridad, la dignidad, la participación (C.P. art. 1º) y la realización de un orden justo (C.P. art. 2º).

De conformidad con el artículo 56 de la Constitución Política, el artículo 430 y el literal a del numeral 1º del artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo, la huelga está prohibida cuando se trata de servicios públicos esenciales.

En efecto, el artículo superior citado dispone que, “Se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador”, y seguidamente señala que “la ley reglamentará este derecho”.

De la lectura de la norma se desprende que, ella consagra un principio general y una limitación a tal principio. En efecto, de un lado, el artículo reconoce y garantiza la huelga mientras que, de otro lado, señala que este derecho no está constitucionalmente garantizado en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador.

El análisis estructural de la norma, ha precisado la Corte Constitucional, “tiene una gran importancia hermenéutica, ya que la excepción a la garantía constitucional de un derecho debe ser siempre interpretada de manera restrictiva, a fin de que ella sea lo menos gravosa posible. De lo contrario, se corre el riesgo no sólo de convertir la excepción en regla sino, además, se puede eliminar toda eficacia normativa a la consagración constitucional del derecho, contrariando con ello el principio hermenéutico de la in dubio pro libertate, el cual se desprende naturalmente de los artículos 2º y 5º de la Constitución”(4).

La Corte Constitucional al referirse a esta disposición, ha expresado, entre otros argumentos los que a continuación transcribe la Sala:

“En repetidas ocasiones se ha pronunciado la Corte sobre el alcance que tiene esta disposición, si se interpreta bajo la óptica de los principios constitucionales. Las directrices que se derivan de esta doctrina pueden sintetizarse de la siguiente manera:

— El derecho a la huelga no es un derecho fundamental, puesto que para su ejercicio requiere de reglamentación legal.

— Sólo puede ejercerse legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces señalados por el legislador.

— El derecho a la huelga puede ser objeto de tutela cuando se encuentra en conexión íntima con los derechos al trabajo y a la libre asociación sindical, derechos que si ostentan el carácter de fundamentales.

— El derecho a la huelga solamente puede excluirse en el caso de los servicios públicos esenciales, cuya determinación corresponde de manera exclusiva al legislador, o los señalados como tales por el constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.

— El derecho a la huelga puede ser restringido por el legislador para proteger el interés general y los derechos de los demás.

— El derecho a la huelga también puede ser restringido por el legislador cuando de su ejercicio se deriva la alteración del orden público.

De acuerdo con estos parámetros, puede afirmarse que, según la Constitución, el derecho de huelga está restringido de dos formas:

a) Está prohibido su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el legislador y, obviamente en los señalados como tales por el constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.

b) En los demás casos, su ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el legislador.

Estas facultades limitadoras que se delegan de manera exclusiva en el órgano legislativo, sin embargo, no pueden ser desarrolladas de manera arbitraria; de lo contrario, el derecho de huelga dejaría de ser un verdadero derecho. Por esta razón, la Corte puede entrar a revisar la reglamentación a la que se encuentra sometido el derecho, para determinar si esta corresponde a los principios que informan la Constitución.

En el caso de los servicios públicos esenciales, ya la Corte ha indicado que la potestad del legislador está circunscrita por la determinación material del concepto mismo de “servicio público esencial” (Sent. C-473/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero), pues se desvanecería el derecho si todo lo que el legislador calificara de esta forma, por ese solo hecho, correspondiera al concepto al que ha querido referirse el constituyente”(5).

El artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo prevé que, de acuerdo con la Constitución, “está prohibida la huelga en los servicios públicos”, al tiempo que el literal a del numeral 1º del artículo 450 de la misma codificación dispone, entre otros supuestos, que “Cuando se trate de un servicio público”, la suspensión colectiva de trabajo es ilegal.

La Corte Constitucional examinó la constitucionalidad de estos preceptos y declaró la exequibilidad de los mismos bajo el entendido de que la expresión “servicios públicos” debe ser interpretada de conformidad con el artículo 56 de la Constitución Política, esto es, que la restricción del derecho a la huelga se refiere en forma exclusiva a los servicios públicos esenciales. Sobre este particular la Corte tuvo oportunidad de señalar:

“La primera prohibición es constitucional, ya que la huelga no está garantizada en los servicios públicos esenciales; esta prohibición legal se adecua entonces al ordenamiento constitucional, ya que el legislador puede prohibir la huelga en los servicios públicos esenciales, con el fin de proteger los derechos constitucionales fundamentales de los usuarios de tales servicios...

La segunda prohibición contenida en el inciso primero del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, y que se refiere a los servicios no esenciales, se sitúa, por definición, por fuera del ámbito en donde es restringible el derecho de huelga; ella no es entonces admisible desde el punto de vista constitucional.

Consideraciones similares se pueden efectuar con respecto a la declaratoria de ilegalidad de las suspensiones colectivas de trabajo en los servicios públicos prevista por literal a del artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo. Ella es exequible para aquellos servicios públicos que son esenciales, pero no es admisible cuando se trate de servicios no esenciales, caso en el cual no podrá darse aplicación al ordinal 2 de este mismo artículo.

Por consiguiente, la Corte, en la parte resolutiva de esta sentencia, efectuará una constitucionalidad condicionada de las normas impugnadas”(6).

ii) De la declaración de ilegalidad de la cesación colectiva del trabajo.

Frente al incumplimiento de la restricción que surge para el derecho a la huelga cuando se trata de servicios públicos esenciales, el legislador radicó en cabeza del Ministerio de la Protección Social, la facultad de declarar la ilegalidad de la suspensión colectiva de trabajo, a través de una providencia administrativa que sólo admitía ser impugnada mediante las acciones judiciales procedentes “ante el Consejo de Estado” (CST, art. 451, num. 1º).

La intervención de la autoridad administrativa, en el caso de la declaración de ilegalidad de la huelga, constituía una modalidad del ejercicio de la función de policía constitucionalmente atribuida a la administración pública.

Dicha potestad, señaló la Corte, “no comporta una vulneración de la estricta reserva legal que la Constitución establece para la regulación del ejercicio de este derecho, pues las causales que pueden servir de motivación a la decisión administrativa sólo pueden ser las que el legislador ha señalado, siempre y cuando ellas no vulneren el núcleo esencial del citado derecho, ni sean de tal magnitud que lo hagan nugatorio”(7).

El artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo fue modificado por el artículo 2º de la Ley 1210 de 2008.

El nuevo texto es el siguiente:

“1. La legalidad o ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo será declarada judicialmente mediante trámite preferente. En primera instancia, conocerá la Sala Laboral del Tribunal Superior competente. Contra la decisión procederá el recurso de apelación que se concederá en el efecto suspensivo y se tramitará ante la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. La providencia respectiva deberá cumplirse una vez quede ejecutoriada.

2. La reanudación de actividades no será óbice para que el tribunal profiera la declaratoria de la legalidad o ilegalidad correspondiente.

3. En la calificación de suspensión o paro colectivo de trabajo por las causales c) y d) del artículo anterior, no se toman en cuenta las irregularidades adjetivas de trámite en que se haya podido incurrir”.

La declaratoria de ilegalidad de la suspensión colectiva dejó de ser una actuación administrativa en la medida en que, a partir de la Ley 1210 de 2008 “por la cual se modifican parcialmente los artículos 448 numeral 4º y 451 del Código Sustantivo del Trabajo y 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y se crea el artículo 129A del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y se dictan otras disposiciones”, la competencia le fue asignada, mediante trámite preferente, a la autoridad judicial en ella misma prevista, estableciéndose para tal efecto, reglas especiales de procedimiento (CPTSS, art. 129A).

iii) Del derecho de defensa en la declaración administrativa de ilegalidad de huelga.

Respecto de los hechos anteriores a la Ley 1210 de 2008, la declaración de ilegalidad de la huelga constituye una decisión típicamente administrativa, de modo que, deben observarse los parámetros que fijan las normas legales para asegurar la protección del derecho de defensa del administrado.

Sobre el particular ha precisado la Corte Constitucional:

“En consecuencia, ya sea que la decisión de declarar ilegal una suspensión colectiva del trabajo se derive de una petición elevada en interés particular o de la actividad oficiosa de la administración, esta siempre deberá consultar los intereses de las partes que pudieran resultar afectadas. Esta garantía, que implica la posibilidad del administrado de ser escuchado y de presentar pruebas que sustente su reclamo, es suficiente para afirmar que dentro del procedimiento administrativo se ha otorgado el lugar debido al derecho de defensa.

(...) cabe reiterar que el hecho de que exista o no la posibilidad de acudir a la vía gubernativa es más una garantía accesoria del derecho de defensa dentro del marco de la actuación administrativa que su verdadera esencia...”(8).

En punto al procedimiento previo que debe adelantar la administración para que sea declarada la ilegalidad de un cese colectivo, ha precisado la jurisprudencia de esta corporación:

“El sumario trámite no implica en manera alguna que la administración esté facultada para decidir sin que las partes interesadas tengan siquiera conocimiento de que se halla en curso una petición para que sea declarada la ilegalidad de un cese colectivo, pues aun cuando la norma referida nada dice sobre traslado alguno, lo cierto es que en ausencia de tal regulación por parte de la norma especial, imperioso resulta acudir a las normas generales del procedimiento administrativo que más se ajusten al caso, pues nada autoriza a la administración para obrar a espaldas del administrado, quien sin duda tiene todo el derecho de ser informado de que en su contra se adelanta una actuación (...).

La cesación de hecho en que incurrieron los trabajadores de Emcali no enerva la juridicidad imperiosa en toda actuación pública, como tampoco lo hacen las conductas que pudieron constituir actos vandálicos, reprochables desde todo punto de vista, pero incapaces de purgar la vulneración del derecho de defensa en que incurrió la administración al omitir la citación del sindicato, en los términos del artículo 14 del Código Contencioso Administrativo que prescribe la citación de terceros interesados, lo que hubiera sido suficiente, por cuanto es el ente sindical el llamado a representar los intereses de los trabajadores ante la administración y en vía jurisdiccional, conforme lo dispone los numerales 5º y 5º (sic) del artículo 373 del ordenamiento laboral.

Ha de aclararse que no es el procedimiento previo de verificación del cese lo que requería citación, pues resulta apenas lógico que se faculta a la administración para llegar intempestivamente, de manera que pueda constatar integralmente cuál es la situación que se vive en la empresa, diligencia para la cual lo estipulado era la exigencia de la presencia de un representante sindical. La omisión que subraya la Sala está relacionada con el procedimiento que desencadena la petición de declaratoria de ilegalidad del cese o su inicio en forma oficiosa porque es aquí donde comienza la disquisición administrativa que culminará con una decisión que afecta a terceros”(9).

Esta Sala prohíja la tesis aquí expresada, en el sentido de que la actuación administrativa que se adelante y que culmina con el acto de declaratoria de ilegalidad de la suspensión colectiva de trabajo en los casos previstos en el artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo, conforme el artículo 451 ídem, en su texto original, debe garantizar el debido proceso, y para ello, es imperiosa la citación del sindicato en los términos del artículo 14 del Código Contencioso Administrativo, en tanto que dicha actuación comporta el ejercicio del poder de policía, y como tal, en aras de la legalidad de la misma, debe darse la oportunidad al interesado de ejercer su derecho de defensa, esto es, de ser escuchado y de presentar pruebas que sustenten su oposición.

La declaratoria administrativa de ilegalidad de que trata el artículo 450 del Código Sustantivo del Trabajo, atribuida inicialmente al Ministerio de la Protección Social, como toda actuación administrativa, cuyo origen puede provenir de la petición formulada en interés particular, o en la actividad oficiosa de la administración, debe garantizar el derecho de defensa de las partes que pudieran resultar afectadas, so pena de incurrir en vicios que invalidan la legalidad del acto administrativo con el que culmine dicha actuación.

La efectividad y garantía del derecho al debido proceso en esta clase de actuaciones no se suple con la presencia del representante sindical en la diligencia previa de verificación del cese de actividades que practica la administración, pues, la citación del sindicato debe surtirse conforme lo dispone el artículo 14 del Código Contencioso Administrativo, en tanto que, como representante de los trabajadores, es directo interesado en las resultas de la decisión.

iv) De lo probado en el proceso y de la legalidad del acto demandado en el caso concreto.

(...).

El acto administrativo dispuso, de una parte, declarar la ilegalidad de los ceses de actividades realizados por funcionarios del SENA, en la ciudad de Barranquilla, durante los días 1, 2 y 3 de septiembre de 2003. Y de otra, indicó que, para la imposición de las sanciones a los participantes en los ceses de actividades que se declaran ilegales, se deberá observar el procedimiento disciplinario que legalmente corresponda.

De folios 7 a 9 constan en el expediente copia de las actas de constatación de cese de actividades, correspondientes a los días 1, 2, y 3 de septiembre de 2003, suscritas por la inspectora de trabajo, la secretaria general del SENA, y el jefe de recursos humanos de la entidad.

En las tres diligencias, según se puede verificar, consta la invitación realizada por el funcionario del Ministerio de la Protección Social al presidente de Sindesena (acta sep. 1º/2003, fl. 7), al secretario de Sindesena y a su presidenta (acta sep. 2/2003, fl. 8), a un directivo sindical de Sindesena, y a la presidenta del sindicato Sintrasena (acta sep. 3/2003, fl. 9), para que intervinieran en las respectivas diligencias, respecto a lo cual manifestaron que no estaban interesados en ello.

Como se observa, el acto administrativo cuya ilegalidad se acusa, fue expedido dentro de una actuación administrativa adelantada por el Ministerio de la Protección Social, en ejercicio de una competencia legalmente atribuida, conforme lo previsto en los artículos 450 y 451 del Código Sustantivo del Trabajo, y en consideración a la petición formulada por el representante legal del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA.

No obstante, de lo probado en el proceso advierte la Sala, que la administración no surtió el procedimiento conforme las reglas previstas en el Código Contencioso Administrativo, con fundamento en las cuales al administrado le asiste el derecho de ser informado de la actuación que se adelanta en su contra.

La citación dispuesta en el artículo 14 del Código Contencioso Administrativo al sindicato debió surtirse a fin de garantizar efectivamente la comparecencia del tercero interesado en la decisión administrativa, que sin duda resultó lesiva en tanto afecta los derechos de la asociación.

Si bien como se ha precisado en anteriores oportunidades(10), las normas del Código Laboral no consagran un procedimiento especial para la declaratoria de ilegalidad de la suspensión colectiva del trabajo, reitera la Sala que, por tratarse de una actuación administrativa cuya competencia correspondía al Ministerio de la Protección Social, dicha actuación como tal, debe ajustarse a las reglas generales del procedimiento administrativo que obligan a las autoridades a brindarles a los administrados las garantías necesarias para el efectivo respeto y protección al derecho de defensa dentro de la actuación que se adelanta en su contra.

Sólo de esta forma se garantiza el principio de contradicción que debe observarse en toda actuación administrativa (CCA, arts. 3º, 14, 15, 28, 46 y 48), y que se contrae a la oportunidad que debe concederse a los interesados de conocer y de controvertir por los medios legales las decisiones administrativas.

Bajo este orden de ideas, en el caso concreto la garantía de dicho principio no se suple con la invitación que hiciera el funcionario que presidió la diligencia de verificación previa del cese de actividades a los representantes y miembros del sindicato, en tanto que, la comparecencia del tercero a quien afecta la decisión debe darse dentro de la actuación que se tramita en su contra, y no solo en los actos que ejecute la administración tendientes a verificar los hechos que se ponen en su conocimiento.

Con fundamento en los argumentos que preceden la Sala estima que no es necesario abordar el examen de los restantes motivos de censura que se invocan en la demanda, dado que resulta desvirtuada la legalidad del acto administrativo demandado, por no haberse expedido con sujeción a las reglas de procedimiento administrativo que imponen la obligación de citar a los terceros interesados en las resultas de la actuación, y en este orden, la decisión acusada transgrede los postulados del artículo 29 constitucional sobre la garantía del debido proceso que envuelve tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas».

(2) M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(3) C-450-95, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(4) Sentencia C-473-94, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(5) Sentencia C-432-96, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(6) Sentencia C- 473-94, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(7) Sentencia C-432-96, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(8) Sentencia C-432-96, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(9) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 6 de marzo de 2008. Radicación 110010325000200400186 01 (3536-2004), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

(10) Véase sentencia ya citada de 6 de marzo de 2008 Sección Segunda, Subsección A. Radicación 110010325000200400186 01 (3536-2004), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Arangurén. Y, sentencia de 26 de agosto de 2009, expediente 11001-03-25-000-2003-00380-01 (4236-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón. Sección Segunda, Subsección A.