Sentencia 2004-00075 de febrero 17 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 2004-00075-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Acción: Recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

Actor: Jorge Enrique Gómez González

Bogotá, D.C., diecisiete de febrero de dos mil once.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala dilucidar la competencia del Gobernador Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, para expedir la Resolución 207 del 3 de febrero de 1999, “Por la cual se reglamenta el despacho de taxis que prestan el servicio en el Aeropuerto Internacional Gustavo Rojas Pinilla”.

Antes de proceder al análisis del fondo del asunto, se examinará la procedibilidad de la acción de nulidad propuesta contra el acto impugnado, cuyo contenido es de carácter particular y concreto.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 8 de marzo de 2005, Expediente, 2001-00145-01(IJ), Consejero Ponente Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, precisó lo siguiente:

“Es oportuno traer a colación lo expresado en las sentencias de la Sección Primera de 26 de octubre de 1995 (C. P. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez) y de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 29 de octubre de 1996 (C. P. Dr. Daniel Suárez Hernández), prohijadas en la sentencia de 4 de marzo de 2003 (Exp. 1999-05683, C. P. Dr. Manuel S. Urueta Ayola)(1), en cuanto a que no obstante que se esté en presencia de actos creadores de situaciones jurídicas individuales, es procedente controvertir su legalidad por vía de la acción de simple nulidad “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público, social o económico...” o “...cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario...con incidencia trascendental ...e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos...”.

Sostuvo también la sentencia que de conformidad con la teoría de los “motivos y finalidades”, la procedencia de la acción de nulidad tratándose de un acto particular y concreto se da en el caso de que de las pretensiones del demandante o del fallo que se profiera no se colija el restablecimiento de un derecho para la actora o persona alguna.

En este caso, no cabe duda de que la acción procedente, como lo expresó el tribunal, es la de nulidad, teniendo en cuenta que el asunto al cual se contrae el acto acusado es de importancia para la comunidad, en especial la del departamento demandado, porque se trata de la prestación del servicio público esencial de transporte en la modalidad de taxi y no se observa que en el evento de prosperar las pretensiones de la demanda pudiera derivarse restablecimiento de derecho alguno.

El acto demandado es del siguiente tenor:

“Resolución 207 DE 1999

(Febrero 3)

Por la cual se reglamenta el despacho de taxis que prestan el servicio en el Aeropuerto Internacional Gustavo Rojas Pinilla

CONSIDERANDO:

Que mediante la Resolución 533 de marzo 20 de 1997, la Administración Departamental reglamentó la prestación del servicio de taxis en el Aeropuerto de la Isla de san Andrés, “General Gustavo Rojas Pinilla”.

Que la Ley 47 de 1997 (sic), dispone que el Gobierno Departamental, regulará y expedirá normas para controlar las actividades mercantiles y de comercio que se lleven a cabo en el territorio insular y que tengan incidencia en el desarrollo turístico de esta jurisdicción.

Que las cooperativas de taxis, en años anteriores tuvieron el manejo del despacho de los taxis en el aeropuerto Gustavo Rojas Pinilla.

Que en la actualidad el sindicato de choferes “Sinchosai”, agrupa en su seno a la gran mayoría de los taxistas residentes en la Isla de San Andrés y la misma cuenta con Personería Jurídica 3672 de julio 25 de 1980 expedida por el Ministerio del Trabajo(2).

Que la Administración Departamental está interesada en propender por el mejoramiento de las condiciones de vida de cada uno de los asociados de este sindicato y de los taxistas en general así como en mejorar la calidad en el servicio que se preste a los turistas que nos visitan diariamente y a todos y cada uno de los residentes que requieran el servicio de taxi en el aeropuerto.

En tal virtud,

RESUELVE:

ART. 1º—Asígnese a partir del día 15 de febrero de 1999. (SIC) El despacho de taxis en turno en el Aeropuerto internacional Gustavo Rojas Pinilla, al sindicato de choferes de la Isla de San Andrés, “Sinchosai”.

ART. 2º—Para poder obtener la ficha de movilización o de turno de que habla el artículo primero de la Resolución 533 de marzo 20 de 1997, es obligatorio presentar ante el departamento administrativo de transportes y tránsito, el respectivo Paz y Salvo expedido por la administración del despacho de taxis del aeropuerto.

Así como el paz y salvo de la cooperativa o empresa correspondiente, y el de rentas departamentales por pago de todo concepto.

ART. 3º—La caseta construida por el gobierno departamental en el parqueadero del aeropuerto, quedará bajo la administración directa del sindicato de choferes “Sinchosai”, hasta tanto tengan la administración del despacho de taxis.

ART. 4º—Los despachadores deberán estar debidamente uniformados durante la jornada laboral correspondiente,…

ART. 5º—El administrador del despacho de taxis así como los despachadores asignados, se enmarcarán dentro de las estipulaciones normadas en la Resolución 533 de marzo 20 de 1997, para dar cumplimiento en la presente resolución en lo atinente a la aplicación del reglamento y sanciones correspondientes.

ART. 6º—El administrador del despacho, así como los despachadores y taxistas se comprometen a mantener despejado el sector de salida de turistas y residentes para con ello proyectar una buena imagen a los turistas que nos visitan a diario.

ART. 7º: …(resalta la Sala).

La Resolución 533 de 1997 expedida por el Gobernador, visible a folio 34, que sirve de soporte a la disposición acusada es un acto administrativo de carácter general, que ordena inscribir y asignar ficha consecutiva de movilización, que siempre debe portar cada uno de los vehículos taxis que prestan su servicio en el aeropuerto y obliga al conductor de este tipo de vehículos a presentar ante la dirección de tránsito los documentos allí relacionados, como el pase y el Soat, de manera que la legalidad de la resolución que en la presente se demanda, no depende de dicha resolución, porque no determina en ninguno de sus apartes el procedimiento de escogencia del operador o despachador de taxis, ni menciona su naturaleza o las reglas de funcionamiento de esta figura.

Para efectos de determinar si era necesario o no impugnar también la legalidad de la Resolución 533 de 20 de marzo de 1997, como lo adujeron la parte demandada y el tercero con interés directo en las resultas del proceso, es del caso transcribir el texto de la misma, así:

“Resolución 533 de 1997

(Marzo 20)

Por la cual se reglamenta el servicio de taxis en el aeropuerto

El gobernador del departamento Archipiélago de San Andrés, providencia y santa catalina, en uso de sus facultades constitucionales y legales, y,

CONSIDERANDO

Que la Administración Departamental es la rectora y ejecutora de las normas de carácter general en materia de servicio público de transporte en el departamento archipiélago.

Que se debe fortalecer y reglamentar el servicio público de transporte de taxis en el aeropuerto Gustavo Rojas Pinilla.

RESUELVE

ART. 1º—Inscríbase y asígnese ficha consecutiva de movilización a cada uno de los vehículos taxis que prestan el servicio en el aeropuerto, el conductor del vehículo debe presentar ante la dirección de tránsito los siguientes documentos: tarjeta de la OCRE, Pase de conductor, seguro obligatorio actualizado y carnet cuando se haya efectuado la carnetización.

PAR.—Todo taxi autorizado para prestar servicio en el aeropuerto debe portar su número de ficha en la parte interior delantera y trasera del vehículo, en tamaño visible.

ART. 2º—Sanciones. Todo vehículo taxi que retire viajeros del Aeropuerto, fuera del turno consecutivo asignado, será sancionado con el retiro de la ficha y suspensión del servicio en el aeropuerto …

ART. 3º—La prestación de servicios públicos de taxi en el Aeropuerto se hará, en estricto turno, a cualquier sector de la isla, de conformidad con las tarifas vigentes de prestación de este servicio.

PAR.—El despachador de turno, podrá sancionar con exclusión del turno de despacho por un día, a los vehículos y conductores que recojan viajeros del aeropuerto, sin obtener el debido despacho. Se exceptúa de lo anterior los familiares o amigos, quienes deberán manifestar al despachador la situación.

ART. 4º—Contravenciones. El conductor de taxi que cometa las conductas que a continuación se describen será sancionado en la siguiente forma: a) El conductor que irrespete o insulte al despachador será suspendido en forma inmediata … b) El conductor que agrediere físicamente al despachador en cumplimiento de su deber,…

ART. 5º—El despachador está habilitado, para despachar en estricto orden de turno, al taxi siguiente del vehículo que se negare a prestar el servicio …(resalta la Sala).

De la lectura de las resoluciones antes transcritas se desprende que la Resolución 533 de 1997, reglamentó la prestación del servicio de taxis en el aeropuerto del Archipiélago, en el sentido de que éste se prestaría por turnos; esta norma hace distinción entre la persona que da los turnos en el aeropuerto denominado despachador y el conductor del vehículo llamado taxista o conductor; el parágrafo del artículo primero es claro en referirse al “taxi autorizado”, lo cual indica que lo ha sido de conformidad con las disposiciones que rigen sobre el particular.

Al tenor de la resolución acusada, el gobernador asignó el despacho de taxis en turno al sindicato de choferes de la isla “Sinchosai” y en su artículo 2º estableció que para poder obtener la ficha de movilización o de turno se debe obtener el paz y salvo de la cooperativa o empresa correspondiente, luego la tarea del citado sindicato es asignar turnos para mejorar la calidad del servicio en el aeropuerto, lo cual no implica la habilitación como empresa de transporte ni la tarea de autorizar a los taxis para prestar el servicio público.

De tal manera que resulta evidente que se trata de actos administrativos independientes, no complejos, por lo que no era necesario impugnar la legalidad de los dos a fin de sacar avante la pretensión de nulidad del acto acusado.

A juicio del actor el acto acusado viola las siguientes disposiciones legales, especialmente en la parte que se resalta:

Ley 105 de 1993 por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones 

ART. 3º—Principios del transporte público. El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios:

(…) …

6. De la libertad de empresa:

Para la constitución de empresas o de formas asociativas de transporte no se podrán exigir otros requisitos que los establecidos en las normas legales y en los reglamentos respectivos.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, para acceder a la prestación del servicio público, las empresas, formas asociativas de transporte y de economía solidaria deberán estar habilitadas por el Estado. Para asumir esa responsabilidad, acreditarán condiciones que demuestren capacidad técnica, operativa, financiera, de seguridad y procedencia del capital aportado.

Las autoridades sólo podrán aplicar las restricciones a la iniciativa privada establecidas en la Ley, que tiendan a evitar la competencia desleal, el abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado, para garantizar la eficiencia del sistema y el principio de seguridad.

El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos reglamentará las condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio, con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora(3).

7. De los permisos o contratos de concesión:

Sin perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio de transporte público estará sujeta a la expedición de un permiso o contrato de concesión u operación por parte de la autoridad competente.

Quien cumpla con las exigencias que al respecto se establezcan, tendrá derecho a ese permiso o contrato de concesión u operación. Quedan incluidos dentro de este literal los servicios de transportes especiales.

Cabe resaltar que mediante providencia de 30 de septiembre de 2010, obrante a folios 31 a 33, para mejor proveer, la Sala dispuso solicitar a la “oficina jurídica de la gobernación del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que con destino al proceso de la referencia y en el término de la distancia, certifique: si la prestación del servicio de taxis en el Aeropuerto Internacional Gustavo Rojas Pinilla está precedida o no de una habilitación o autorización por parte de las autoridades del Archipiélago; en qué forma o de qué manera puede una persona dedicarse a dicha actividad en la Isla; cuáles son los requisitos que se exigen para tal prestación y en virtud de qué normatividad se exigen”.

En respuesta al requerimiento de la Sala, el Gobernador del citado Departamento, manifestó:

“… La prestación del servicio de taxis en el Aeropuerto Internacional Gustavo Rojas Pinilla de la Isla de San Andrés, está precedida de una autorización dada por el departamento Archipiélago con base en la Resolución 2908 de 1995 y Resolución 533 de 1997, copia de las cuales se anexan a la presente.

La actividad de taxista puede ejercerla cualquier persona sin restricción alguna.

Para el ejercicio de la actividad de taxista no se exigen requisitos salvo las que brinda la costumbre de la profesión u actividad que es el buen trato, respeto por los usuarios y observancia de las normas de transporte vigentes.

Debemos precisar que para la prestación del transporte público de pasajeros en vehículos tipo taxi, se debe poseer una ficha aeroportuaria que entrega la administración departamental como autoridad de tránsito y transporte; deben tratarse de vehículos tipo sedan o similares, contar con registro inicial como servicio público. Tarjeta de la OCCRE, Licencia de Conducción, seguro obligatorio actualizado, carnet (cuando se haya efectuado la carnetización, vestirse adecuadamente “… adecuadamente significa que no podrá utilizar pantalón corto, camisillas o chancleta…” (Negrilla fuera de texto), los cuales se encuentran señalados en la primera (1ª) viñeta de este escrito…”.

A folios 36 a 37, obra el texto de la Resolución 2908 de 20 de diciembre de 1995, a que se alude en la respuesta antes transcrita, en la cual se advierte que las entidades que deseen prestar el servicio de transporte turístico deberán someterse a las normas que para el efecto exigen el Decreto 1600 de 23 de julio de 1990, en su Título III, Capítulo IV (Suplemento Código Nacional de Tránsito Terrestre).

Como puede apreciarse, la Resolución acusada no está violando las normas a que alude el actor, pues no está autorizando al Sindicato de Choferes de la Isla de San Andrés para prestar el servicio público de transporte público ni mucho menos está exonerando de los requisitos para obtener la habilitación. Lo que la norma acusada hace es permitir o asignar el despacho de los taxis en turno en el aeropuerto, actividad esta previamente regulada que exige el cumplimiento de requisitos, como lo es la autorización. Lo que propende aquella es por una mayor organización y coordinación, que contribuye a evitar el desorden y, por ende, a una eficiente prestación del servicio.

Al tenor de lo dispuesto por el artículo 6º del acto acusado, el administrador del despacho, así como los despachadores y taxistas se comprometen a mantener despejado el sector de salida de turistas y residentes para con ello proyectar una buena imagen a quienes los visitan a diario.

Es de anotar que de conformidad con el artículo 1º de la Ley 105, “Conforman el sistema de nacional de transporte, para el desarrollo de las políticas de transporte, además de los organismos indicados en el inciso anterior, los organismos de tránsito y transporte, tanto terrestre, aéreo y marítimo e infraestructura de transporte de las entidades territoriales y demás dependencias de los sectores central o descentralizado de cualquier orden, que tengan funciones relacionadas con esta actividad”, lo que indica que los entes territoriales, en este caso el Gobernador, tiene facultades en materia de transporte, siempre que no contraríe normas superiores.

En consecuencia, no prospera el cargo en estudio.

Ahora, la Ley 336 de 1996 "Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte", también invocada como vulnerada, establece, en lo pertinente:

ART. 5º—El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el reglamento para cada modo.

ART. 9º—El servicio público de transporte dentro del país tiene un alcance nacional y se prestará por empresas, personas naturales o jurídicas, legalmente constituidas de acuerdo con las disposiciones colombianas y debidamente habilitadas por la autoridad de transporte competente.

ART. 11.—Las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte o constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener habilitación para operar.

La habilitación, para efectos de esta ley, es la autorización expedida por la autoridad competente en cada modo de transporte para la prestación del servicio público de transporte.

El Gobierno Nacional fijará las condiciones para el otorgamiento de la habilitación, en materia de organización y capacidad económica y técnica, igualmente, señalará los requisitos que deberán acreditar los operadores, tales como estados financieros debidamente certificados, demostración de la existencia del capital suscrito y pagado, y patrimonio bruto, comprobación del origen del capital aportado por los socios, propietarios o accionistas, propiedad, posesión o vinculación de equipos de transporte, factores de seguridad, ámbito de operación y necesidades del servicio.

(…).

ART. 16.—De conformidad con lo establecido por el artículo 3º, numeral 7º de la Ley 105 de 1993, sin perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio público de transporte estará sujeta a la habilitación y a la expedición de un permiso o a la celebración de un contrato de concesión u operación, según que se trate de rutas, horarios o frecuencias de despacho, o áreas de operación, servicios especiales de transporte, tales como: escolar, de asalariados, de turismo y ocasional”.

Como en el caso anterior, la Sala no vislumbra que con la expedición de la norma acusada, que como ya se ha dicho se relaciona con la asignación de turnos para el despacho de los taxis en el Aeropuerto Internacional Gustavo Rojas Pinilla, se quebranten las normas que el actor considera violadas de la Ley 336 de 1996, que se refieren específicamente a la habilitación para la prestación del servicio público de transporte y a la prelación del interés general sobre el interés particular que es, precisamente, lo que busca aquella.

Por esta razón, tampoco está llamado a prospera este cargo.

El Decreto 1553 DE 1998 por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de transporte en vehículos taxi, dispone:

“ART. 7º—Las empresas interesadas en prestar el servicio público de transporte individual en vehículos taxi, o constituidas para tal fin, deberán solicitar y obtener habilitación para operar.

La habilitación es la autorización expedida por la autoridad competente para la prestación del servicio público de transporte.

Son autoridades competentes para otorgar la habilitación en esta modalidad, los alcaldes o los organismos de transporte en los que aquellos deleguen tal atribución”.

Para la Sala, la resolución acusada tampoco viola las normas transcritas, pues estas se refieren a la solicitud y obtención de la habilitación para prestar, en este caso, el servicio público de transporte individual en vehículos taxi y se repite, la asignación que el gobernador hace al sindicato, es para despachar los taxis en turno en el Aeropuerto Internacional Gustavo Rojas Pinilla, lo cual no supone habilitación alguna, pues se parte de la premisa de que con anterioridad, existe autorización para ello.

Así mismo, es del caso tener en cuenta el artículo 4º de la Ley 47 de 1993, que equivocadamente es citada en la disposición acusada como si hubiera sido expedida en el año de 1997, norma que fija un marco, para la organización y el funcionamiento del departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Los artículos 4º y 8º de dicha ley, rezan:

ART. 4º—Funciones. Las funciones del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina serán las siguientes:

a) Como entidad territorial: Ejercer conforme a los principios de coordinación; concurrencia y subsidiariedad las competencias atribuidas a las entidades territoriales y en especial al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina;

b) Como departamento: Ejercer de manera autónoma la administración de los asuntos seccionales, la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio; así como también las funciones de coordinación complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y el Municipio y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes;

(…)”.

“ART. 8º—Ejercicio de funciones municipales. La administración departamental del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a través del gobernador y de la asamblea departamental, ejercerá las funciones a las que se refiere el artículo de la presente ley y además las de los municipios, mientras éstos no sean creados en la Isla de San Andrés, en desarrollo del principio constitucional de la subsidiariedad.

El ejercicio de las funciones de que trata este artículo se hará hasta la creación de los municipios a que hubiere lugar; dentro del territorio de la Isla de San Andrés y en estricto cumplimiento de las disposiciones legales pertinentes”.

Al confrontar el acto acusado con las normas transcritas, no advierte la Sala su violación, sino que, por el contrario, aquél obedece al ejercicio de las funciones asignadas al departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, todo lo cual conduce a la revocatoria del fallo impugnado para disponer, en su lugar, la denegatoria de las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 1º de junio de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y, en su lugar, se dispone:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de febrero de 2011.

Magistrados: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Presidente con aclaración de voto—María Elizabeth García González—María Claudia Rojas Lasso—Marco Antonio Velilla Moreno.

(1) En esta última providencia el Consejo de Estado se pronunció en torno a la Sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002 que declaró la exequibilidad condicionada del artículo 84 del CCA en los siguientes términos:

“...“Declarar exequible el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tal y como fue subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto, en los términos de la parte motiva de esta sentencia”...”.

(2) Hoy Ministerio de la Protección Social.

(3) Declarado exequible Inciso 4, numeral 6º artículo 3º, Sentencia C-66 de 1999 Corte Constitucional.