CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 11001 0324 000 2004 00092 01

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Radio Taxi Internacional S.A. y Cooperativa de Transportadores de Radio Taxi Ltda.

Bogotá, D.C., diecisiete de julio de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. El acto acusado.

El Decreto 1553 del 4 de agosto de 1998, “Por el cual, se reglamenta la prestación del servicio público de transporte en vehículos clase taxi”, fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas al Presidente de la República por los artículos 189, numeral 11, de la Constitución Política y las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.

Las disposiciones del mismo que se piden anular son los artículos 48 a 60, comprendidos en el título III y cuyo tenor es como sigue:

“TÍTULO Ill

régimen de sanciones

(...).

CAPÍTULO I

Sanciones a las empresas

ART. 48.—Será sancionada con amonestación por una sola vez la empresa de transporte público en vehículos taxi, que no suministre a la autoridad competente, dentro de los términos establecidos para tales efectos, los datos, documentos y/o pronunciamientos que le hayan sido solicitados. Para estos efectos, una vez notificada la sanción de amonestación, la empresa dispondrá de cuarenta y ocho (48) horas para allegar a la autoridad lo requerido, so pena de ser sancionada con multa equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

ART. 49.—La empresa de transporte que preste el servicio público vehículos taxi, sin estar habilitada, será sancionada con una multa equivalente a setecientos (700) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

ART. 50.—La empresa que no tramite o no suministre oportunamente la tarjeta de operación de los vehículos vinculados a ella, o que cobre al propietario y tenedor del vehículo suma superior a los derechos fijados por la autoridad para estos efectos, incurrirá en sanción equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por cada vehículo encontrado en estas circunstancias.

ART. 51.—La empresa que no expida paz y salvo por concepto de desvinculación de sus vehículos cuando haya lugar al mismo, o que cobre suma alguna por este concepto, será sancionada con multa equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por cada vehículo que se encuentre en las citadas circunstancias.

ART. 52.—Será sancionada con multa equivalente a quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes, la empresa que permita la circulación de sus vehículos vinculados, sin llevar sus distintivos, número de orden y razón social, monto a imponer por cada vehículo que sea sorprendido en estas circunstancias.

ART. 53.—La empresa que no expida ni renueve mensualmente la tarjeta de control, o que cobre suma alguna por cualquiera de estos dos conceptos al conductor, propietario o tenedor de vehículo, incurrirá en multa equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes, monto aplicable por cada vehículo que sea encontrado en estas circunstancias.

ART. 54.—La empresa que no tenga contrato de trabajo vigente con la totalidad de los conductores, de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 336 de 1996, será sancionada con multa equivalente a cuarenta (40) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

ART. 55.—La empresa que no vele porque sus vehículos vinculados cuenten permanentemente con las tarjetas de operación y de control incurrirá en multa equivalente a quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por cada vehículo encontrado en tales circunstancias.

ART. 56.—La empresa que no ejerza control a sus vehículos vinculados, respecto al cobro de las tarifas autorizadas por la autoridad competente, incurrirá en multa equivalente a quince (15) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por cada vehículo que sea sorprendido en estas circunstancias.

ART. 57.—La empresa que promueva la suspensión o alteración del servicio, será sancionada con multa equivalente a setecientos (700) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

ART. 58.—La empresa que no lleve en forma adecuada la ficha técnica de seguridad de cada uno de sus vehículos vinculados, incurrirá en multa equivalente a veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, monto aplicable por cada vehículo encontrado en estas circunstancias.

ART. 59.—La empresa que no vele porque sus vehículos vinculados presten el servicio en óptimas condiciones de funcionamiento será sancionada con multa equivalente a veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, por cada vehículo que sea encontrado en estas circunstancias.

ART. 60.—La empresa de transporte que ceda su razón social o transfiera la habilitación a cualquier título y a favor de terceros para la prestación del servicio público de transporte, será sancionada con multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos mensuales legales vigentes”.

2. Los cargos que se les formulan en la demanda.

De las normas transcritas se dice que violan los artículos 13 y 29 de la Constitución Política; 6º de la Ley 599 de 2000; 45 y 46 de la Ley 336 de 1996, y 9º de la Ley 105 de 1993 en cuanto a la jerarquía de sanciones y por razones que se resumen en el desconocimiento del principio de legalidad en materia sancionatoria, porque las sanciones que prevén no están adecuadamente tipificadas, pues unas no corresponde a las tipificadas en la Ley 336 de 1996 y otras no lo están en esa ley ni en ninguna otra norma de igual jerarquía, ni son claras, proporcionales ni razonables, y en ese orden desconocen la jurisprudencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre ese principio.

3. Examen de los cargos.

Como el enunciado de su objeto lo indica, el decreto acusado reglamenta la prestación de una determinada modalidad de servicio público de transporte, cual es la de vehículos taxi, y para ello está autorizado el Gobierno Nacional por el artículo 5º de la Ley 336 de 1996, en cuanto dispone que “El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el reglamento para cada modo” (negrillas de la Sala).

De otra parte, además de tratarse de una modalidad de prestación de ese servicio que por lo mismo es susceptible de la reglamentación de sus derechos y obligaciones, las empresas que lo prestan, los propietarios de vehículos y los conductores de los mismos hacen parte de los sujetos pasivos indicados en el artículo 9º de la Ley 105 de 1993 (1) , los cuales corresponden a los indicados en el artículo 46 del decreto acusado en cuanto se refiere a la aludida modalidad del servicio.

Otro tanto ocurre con las clases de sanciones a imponer, pues en el artículo 47 se acogen las señaladas en el artículo 9º, inciso segundo, de la Ley 105 de 1993, que a la letra reza:

“Las sanciones de que trata el presente artículo consistirán en:

1. Amonestación.

2. Multas.

3. Suspensión de matrículas, licencias, registros o permisos de operación.

4. Cancelación de matrículas, licencias, registros o permisos de operación.

5. Suspensión o cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa transportadora.

6. Inmovilización o retención de vehículos”.

Sin embargo, su aplicación en los artículos 48 y ss. que son objeto del presente enjuiciamiento, desconoce los parámetros y criterios señalados en las precitadas leyes, en especial en la Ley 336 de 1996, artículos 44 y ss., incluyendo lo concerniente al monto de las multas que prevé para cada conducta.

Es así como el artículo 46 ibídem señala los hechos o conductas que dan lugar a multa, a saber:

“ART. 46.—Con base en la graduación que se establece en el presente artículo, las multas oscilarán entre 1 y 2000 salarios mínimos mensuales vigentes teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción y procederán en los siguientes casos:

a) Cuando el sujeto no le haya dado cumplimiento a la amonestación.

b) En caso de suspensión o alteración parcial del servicio.

c) En caso de que el sujeto no suministre la información que legalmente le haya sido solicitada y que no repose en los archivos de la entidad solicitante.

d) En los casos de incremento o disminución de las tarifas o de prestación de sentidos no autorizados, o cuando se compruebe que el equipo excede los límites permitidos sobre dimensiones, peso o carga, eventos en los cuales se impondrá el máximo de la multa permitida.

e) En todos los demás casos de conductas que no tengan asignada una sanción específica y constituyan violación a las normas del transporte” (negrillas de la sala).

La enunciada graduación es la establecida en el parágrafo del precitado artículo, así:

“PAR.—Para la aplicación de las multas a que se refiere el presente artículo se tendrán en cuenta los siguientes parámetros relacionados con cada modo de transporte:

a) Transporte terrestre: de uno (1) a setecientos (700) salarios mínimos mensuales vigentes; (negrillas de la Sala)

b) Transporte fluvial: de uno (1) a mil (1000) salarios mínimos mensuales vigentes;

c) Transporte marítimo: de uno (1) a mil quinientos (1500) salarios mínimos mensuales vigentes;

d) Transporte férreo: de uno (1) a mil quinientos (1500) salarios mínimos mensuales vigentes;

e) Transporte aéreo: de uno (1) a dos mil (2000) salarios mínimos mensuales vigentes”.

Se observa claramente, entonces, que este artículo de la Ley 336 de 1996 se ocupa específicamente de la sanción de multa, en el sentido de indicar las conductas que son susceptibles de esa sanción y su graduación o parámetros para el efecto, señalando para el transporte terrestre un rango de uno (1) a setecientos (700) salarios mínimos mensuales vigentes.

Los términos en que regula su aplicación permite inferir que la multa es la sanción a imponer como regla general en todos los casos o conductas de los referidos sujetos que constituyan violación a las normas de transporte, en tanto que las demás clases de sanciones vienen a ser excepcionales en cuanto se aplican en la medida en que estén previstas o indicadas expresamente para casos o conductas específicas, tal como aparece consignado en el literal e) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996.

En efecto, ese artículo, además de señalar en los literales a), b), c) y d) conductas o casos que son susceptibles de sanción con multa, prevé en su literal e) que también lo son todos los casos de conductas que no tengan asignada una sanción específica y constituyan violación a las normas de transporte.

En ese orden, la misma ley tiene ya tipificadas las faltas y señaladas sus respectivas sanciones para todos los modos, de tal forma que a la luz de la norma en comento, lo que le corresponde a las autoridades competentes es verificar si una determinada conducta o situación generada por cualquiera de los referidos sujetos, constituye o no violación de alguna norma de transporte, y si la Ley 336 de 1996 o cualquiera otra norma de rango legal no le asigna una sanción específica y distinta a multa, esa conducta será sancionable con esta, es decir, pecuniariamente, dentro de los rangos precisados en el parágrafo atrás transcrito del comentado artículo 46 de la Ley 336.

Por consiguiente, tal artículo 46 tipifica las conductas que constituyen faltas que deben ser sancionadas con multa, dentro del rango que él señala, pues eleva a falta toda violación de normas del transporte, y dicha sanción la hace extensiva o la circunscribe a todas esas faltas que no tengan señalada una sanción distinta o específica. Por eso, además, es una norma que ha de integrarse con otras, según lo precisó la Sala en sentencia de 3 de mayo de 2007 (2) .

En el artículo 47 de la Ley 336 de 1996 se establecen el límite de tiempo y las conductas o hechos que son sancionables con suspensión de licencia, registros, habilitaciones o permisos de operación de las empresas de transporte; en el 48 ibídem, cuando es aplicable la cancelación de las licencias, registros, habilitaciones o permisos de operación de las empresas de transporte; y el 49 ejusdem, los eventos en que procederá la inmovilización o retención de los equipos.

Así las cosas, los artículos enjuiciados 49 a 60 del Decreto Reglamentario 1553 de 1998, al ocuparse de conductas o hechos que son sancionables con multa, fijándoles un monto determinado o único de la multa a imponer en cada caso, exceden el artículo 46 de la Ley 336 de 1996, incluyendo su parágrafo, por cuanto este no da margen para que dentro del rango que señala se fijen otros rangos y menos una cifra única de la multa a imponer.

La graduación o tasación de la multa le corresponde a las autoridades competentes, “... Teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción”, a voces de lo dispuesto por el artículo 46 de la Ley 336 de 1996, según lo precisó la Sala en la ya referenciada sentencia de 3 de mayo de 2007, en la cual justamente se declaró la nulidad de los artículos 13, 14 y 20 del Decreto 176 de 2001 por considerarse que en su carácter de disposiciones reglamentarias establecían rangos determinados para las sanciones pecuniarias según la falta que se cometiera, y que ello no es viable jurídicamente dado que esos rangos ya están establecidos en el artículo 46, parágrafo, de la Ley 336 de 1996, tal como se lee en su texto antes transcrito, que para el caso del transporte terrestre se determina entre uno (1) y setecientos (700) salarios mínimos mensuales legales mensuales vigentes.

En esas circunstancias, la autoridad sancionadora competente tiene todo el rango de uno (1) a setecientos (700) salarios mínimos legales mensuales vigentes para fijar en cada caso concreto el monto de multa que ameritan los hechos investigados, el cual puede ascender hasta 700 salarios mínimos mensuales para el servicio de transporte terrestre, de suerte que la ley no la sujeta a tarifas únicas, por lo tanto tampoco lo puede hacer el reglamento, como lo hace en los artículos 49 a 60 acusados, que por lo demás en varios casos restringen el monto de la multa por debajo del límite legal en mención y, en otros deja abierta la posibilidad de que finalmente se imponga un monto mayor a ese límite máximo como son aquellos en los que la multa se impone por cada vehículo comprometido en la conducta sancionable.

De otra parte, las conductas a que ellos se refieren como sancionables con multa, y que sin lugar a duda constituyen violación de normas de transporte, lo serán en la medida en que coincidan con o estén implícitas en las relacionadas en el artículo 46 de la Ley 336 de 1996, o no estén dentro de las conductas castigadas con medida distinta a la pecuniaria, como son las previstas en los artículos 47 a 49 de la Ley 336 de 1996, o en cualquier norma de jerarquía legal que les asigne otra clase de sanción, atendiendo el artículo 46, literal e) de la citada ley; de donde se infiere que esas conductas ya están definidas por el legislador, a quien justamente corresponde por regla general establecer las faltas y las sanciones que se han de imponer a sus autores, por virtud del artículo 29 de la Constitución Política.

En consecuencias, se declarará la nulidad de esos artículos, por cuanto contrarían el artículo 46, parágrafo, de la Ley 336 de 1996, y por consiguiente el artículo 29 de la Constitución Política.

En resumen, los cargos de la demanda prosperan en cuanto a los artículos 48 a 60, los cuales se declararán nulos, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta sentencia, bajo el entendido de que las conductas que describen serán reprimidas con multa en la medida en que constituyan violación de normas de transporte y no se encuadren en faltas penalizadas por el legislador con otra clase de medida, y el monto a imponer por ellas deberá ser tasada por la autoridad competente entre uno (1) y 700 salarios mínimos según las circunstancias y gravedad de los hechos.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad en su integridad de los artículos 48 a 60 del Decreto Reglamentario 1553 del 4 de agosto de 1998, “Por el cual, se reglamenta la prestación del servicio público de transporte en vehículos clase taxi”.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 17 de julio de 2008».

(1) El inciso primero del citado artículo 9º de la Ley 105 de 1993 dice: “Las autoridades que determinen las disposiciones legales impondrán sanciones por violación a las normas reguladoras del transporte, según las disposiciones especiales que rijan cada modo de transporte.

Podrán ser sujetos de sanción:

1. Los operadores del servicio público de transporte y los de los servicios especiales.

2. Las personas que conduzcan vehículos.

3. Las personas que utilicen la infraestructura de transporte.

4. Las personas que violen o faciliten la violación de las normas.

5. Las personas propietarias de vehículos o equipos de transporte.

6. Las empresas de servicio público”.

(2) Sentencia de 3 de mayo de 2007, Expediente 200300086 01, Consejero Ponente Rafael Ostau de Lafont Pianeta.

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