Sentencia 2004-01071/36978 de mayo 27 de 2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón (E)

Rad.: 25000-23-26-000-2004-01071-01(36978)

Actor: Unión Temporal Vigilantes Marítima Comercial Limitada y otro

Demandado: Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte

Ref.: Apelación sentencia - Acción de controversias contractuales

Bogotá, D.C., veintisiete de mayo de dos mil quince.

Conoce la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el cinco (5) de febrero de dos mil nueve (2009), mediante la cual se dispuso:

“1. Declarar probada la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto precontractual de adjudicación por intentarse una vez celebrado el contrato respectivo.

2. Negar las pretensiones.

3. Sin condena en costas”.

I. Antecedentes

1. La demanda.

Mediante demanda presentada el 14 de mayo de 2004, la Unión Temporal Vigilantes Marítima Comercial Ltda., —Guardianes Compañía Líder de Seguridad Limitada y cada una de las dos sociedades que la integran(1), invocando la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitaron las siguientes declaraciones y condenas contra el Instituto Distrital de Recreación y Deporte, IDRD:

“1. Que se declare la nulidad del acto administrativo mediante el cual se Adjudicó la Licitación Pública IDRD-001-2004, cuyo objeto es contratar el Servicio Integral de Vigilancia y Seguridad Privada en la modalidad móvil, sin armas de fuego, con medios de apoyo humano, tecnológicos y caninos para la sede administrativa, los terrenos parques y escenarios administrados por el IDRD.

2. Que con base en lo anterior se declare que el adjudicatario de la Licitación Pública IDRD- 001-2004, debió ser mi mandante.

3. Que se declare [que] el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte es responsable por los perjuicios ocasionados a mi mandante y por lo tanto está llamado a indemnizar tanto daño emergente como lucro cesante,

Condenas

1. Que la demandada debe ser condenada a responder por los perjuicios materiales ocasionados, consistentes en daño emergente y lucro cesante, representados el uno en la suma dejada de percibir como ganancia en razón al desarrollo del contrato y el segundo, el interés dejado de percibir sobre tales sumas de dinero.

2. Que se condene a la demandada a cancelar las sumas reclamadas como perjuicios, indexada al momento de dictar la sentencia.

Perjuicios materiales

Los causados a mi mandante por la adjudicación de la licitación a otra sociedad a pesar de ser su oferta la más favorable y los cuales se tasan así:

1. Daño emergente: El representado en el valor que como reporte de ganancia refleja cualquier negocio, en el presente caso se objetiviza en un 6% del valor estimado del contrato (…) $277’003.513.

2. Lucro cesante: Sobre el 6% anterior como margen de ganancia, el interés dejado de percibir liquidado mes a mes, correspondiente al corriente bancario, certificado por la Superbancaria”.

2. Los hechos.

En el escrito de demanda, la parte actora narró los siguientes hechos:

2.1. El Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte(2), abrió la Licitación Pública Nº IDRD-001-2004, con el objeto de contratar el “Servicio Integral de Vigilancia y Seguridad Privada en la modalidad móvil, sin armas de fuego, con medios de apoyo humano, tecnológicos y caninos” para la sede administrativa, los terrenos, parques y escenarios administrados por el IDRD.

2.2. A la convocatoria se presentaron cuatro oferentes: 1) Consorcio Vigilancia Acosta Ltda., – Vise Ltda; 2) Americana de Vigilancia Ltda – American Vig Ltda; 3) Cobasec Limitada y 4) Unión Temporal Vigilantes Marítima Comercial Ltda., – Guardianes Compañía Líder de Seguridad Ltda.

2.3. En la evaluación de los aspectos técnicos de la oferta presentada por la unión temporal ahora demandante, se le descontaron 61 puntos por no contar con la antigüedad requerida en el adendo 5, no obstante debió tenerse en cuenta que otro de los proponentes aportó la Resolución 913 de 1987 expedida por el Ministerio de Defensa Nacional, en la cual constaba, también, la licencia de funcionamiento de las empresas que integraban la referida unión temporal.

2.4. La demandante fue evaluada como “no admisible en aspectos financieros”, por la entrega extemporánea de la declaración de renta de la sociedad Vigilantes Marítima Comercial Ltda., correspondiente al año de 2002, toda vez que inicialmente se entregó, por equivocación de buena fe, la correspondiente al año 2001. Lo anterior ocasionó el rechazo del comité evaluador por no corresponder el documento a lo solicitado en el pliego de condiciones, apartándose en esa decisión de la consideración de la declaración del año 2002 aportada posteriormente, decisión que a juicio de la demandante fue tomada en contravía de la ley y de los argumentos de razonabilidad expuestos por la proponente en relación con las evaluaciones dentro de la oportunidad correspondiente.

2.5. La propuesta de la unión temporal ahora demandante era la mejor, toda vez que ascendía a $4.615’725.215 y la del consorcio adjudicatario se presentó por la suma de $4.854’719.735.

3. Concepto de violación.

Según expuso la demandante, en la etapa de evaluación el IDRD faltó al Decreto 2170 de 2002 por haber requerido entrega personal de la declaración de renta, desconocer la viabilidad de los medios electrónicos, exigir la documentación prácticamente en el último momento de evaluación final, en un término discrecional, habiendo otorgado previamente el visto bueno a los documentos por parte de la evaluación jurídica.

La demandada invocó igualmente la violación del numeral 15 del artículo 25(3), el artículo 28(4) y el artículo 29(5) de la Ley 80 de 1993, de acuerdo con los cuales los documentos han debido tenerse en cuenta por cuanto fueron allegados antes de la evaluación financiera.

En la misma forma indicó la violación de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 13, 29 y 85 de la Constitución Política y los artículos 3, 23 y 24 de la Ley 80 de 1993 y los artículos 13 y 16 del Decreto 2150 de 1995(6).

4. Actuación procesal.

4.1. En forma previa a la admisión de la demanda, mediante auto de 8 de julio de 2004(7), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó la totalidad de los antecedentes administrativos de la Licitación Pública 01 de 2004 y copia auténtica de la resolución de adjudicación, a lo cual procedió el IDRD con oficio radicado el 13 de agosto de 2004(8), acompañando la Resolución 198 de fecha 26 de marzo de 2004 con la constancia de su notificación personal al consorcio adjudicatario, realizada el 31 de marzo de 2004(9); el contrato de prestación de servicio de vigilancia y seguridad privada 19 suscrito con el Consorcio Vigilancia Acosta Ltda., – Vise Ltda., de fecha 29 de marzo de 2004 y diez (10) carpetas contentivas del trámite que dio lugar a la adjudicación del contrato 19, a la celebración y ejecución del respectivo contrato, todo ello obrante en 2342 folios(10).

4.2. Por auto de 2 de septiembre de 2004, el Tribunal a quo admitió la demanda y ordenó la integración del contradictorio mediante la vinculación del consorcio adjudicatario, integrado por las sociedades Vigilancia Acosta Ltda., y Vigilancia y Seguridad Limitada -Vise Ltda.(11).

4.3. Se ordenó la práctica de pruebas mediante auto de 2 de marzo de 2005(12), aclarado por auto de 19 de mayo de 2005(13).

4.4. Contestación de la demanda.

En la contestación a la demanda el IDRD aceptó los hechos relacionados con la licitación pública, pero precisó: i) en la calificación técnica nada tuvo que ver la Resolución 913 de 1987; ii) la demandante no cumplió con la entrega de la declaración de renta del año fiscal de 2002, toda vez que aportó con su propuesta una declaración ilegible, que correspondió al año 2001. En el momento de entrar a evaluar las propuestas el IDRD le solicitó por escrito una copia legible del documento que presentó con la oferta, a lo cual la proponente contestó radicando, en esa oportunidad, además de la declaración del año 2001, otros documentos no solicitados, entre ellos la declaración correspondiente al año 2002. En consecuencia el IDRD observó que dio aplicación al numeral 3.3.7, del pliego de condiciones que imponía el rechazo de la propuesta, “cuando se compruebe que los documentos presentados por el proponente [la información] (…), no es exacta o no corresponde a la realidad”, en concordancia con el ítem 2.2.8, del pliego de condiciones; iii) el IDRD no aceptó la información de la declaración de renta de 2001 —presentada por la unión temporal—, en aplicación del principio de selección objetiva e igualdad de las partes.

El IDRD presentó las excepciones de: i) caducidad de la acción, por haber transcurrido más de 30 días desde la fecha de la Resolución 198 del 26 de marzo de 2004, contentiva de la adjudicación realizada en audiencia de esa fecha; ii) debida aplicación de la Ley 80 de 1993, toda vez que el IDRD dio cabal cumplimiento a los postulados del pliego de condiciones y iii) debida motivación de los actos impugnados y presunción de legalidad de los mismos, la cual hizo consistir en que la demanda careció de identificación de las causales del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, bajo las cuales se puede anular el acto administrativo(14).

Por su parte, las sociedades Vigilancia Acosta Ltda., y Vigilancia y Seguridad Limitada - Vise Ltda.-, vinculadas al contradictorio, se opusieron a las pretensiones de la demanda, destacaron que el único criterio de antigüedad no era el de la licencia de funcionamiento. Igualmente advirtieron que el precio era solo un componente de la evaluación y por ello rechazaron las afirmaciones que en forma global expuso la demandante, acerca de que habría sido la adjudicataria del contrato. En relación con la declaración de renta del año gravable 2002, indicaron que el requisito se encontró dentro de los documentos financieros del punto 2.2.8., del pliego de condiciones, junto con los estados financieros y que tuvo importancia “como forma de validar la información presentada y poder definir si el oferente efectivamente cumple o no con los indicadores financieros para participar”, además de que en forma clara se indicó en el pliego de condiciones que su ausencia daría lugar al rechazo de la oferta. Expusieron que los documentos financieros eran necesarios para calificar las propuestas y poder compararlas, por lo cual resultó palmario que el IDRD obró de conformidad con la Ley 80 de 1993 y que el inciso 2 del numeral 15 del artículo 15 de la Ley 80 de 1993 no resultó vulnerado.

En relación con la aplicación del decreto de supresión de trámites, destacaron que no le correspondía al IDRD oficiar a la DIAN para pedir la declaración de renta, toda vez que mal podía llegar a suplir las deficiencias del proponente, pues ello equivaldría a cambiar la estructura del procedimiento, toda vez que bajo esa óptica bastaría que la entidad se inscribiera para que el IDRD tuviera que tramitar los distintos documentos requeridos para cada proponente.

En su condición de integrante del contradictorio, propuso las siguientes excepciones: i) excepciones de oficio reguladas en el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo; II) ineptitud de la demanda, asunto que desarrolló en torno a que la unión temporal proponente no constituyó persona diferente a las sociedades que la integran y por lo tanto, careció de capacidad jurídica para actuar en este proceso; iii) total cumplimiento de las disposiciones legales que rigen la materia, toda vez que el IDRD no violó normativa alguna y “por el contrario hizo estricta aplicación de lo estipulado en el pliego de condiciones y en la normatividad legal sobre la materia.”(15)

4.5. Contestación a las excepciones.

Mediante escrito radicado el 7 de diciembre de 2004, la parte demandante se pronunció en relación con la contestación de la demanda y las excepciones propuestas. Expuso que durante el curso del proceso licitatorio jamás se le cuestionó ningún documento por no corresponder a la realidad, insistió en que su propuesta contenía el precio más bajo y que en el debate probatorio se demostraría su razonamiento.

Acerca de la excepción de caducidad, observó que no tuvo lugar, toda vez que los 30 días hábiles referidos en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, contados a partir del 26 de marzo de 2004, fecha de la adjudicación, vencían el 14 de mayo de 2004, fecha en que presentó la demanda.

En relación con los argumentos expuestos por las sociedades vinculadas al contradictorio, indicó que la declaración de renta jamás coincide con los estados financieros y que de ella no se desprendieron los indicadores que fueron requeridos para la admisión de los proponentes(16).

4.6. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.

En la primera instancia la parte demandante, presentó sus alegatos de conclusión, reiterando lo expuesto en la demanda. Puntualmente destacó el tiempo brevísimo de 72 minutos que se le dio para allegar “personalmente” la declaración de renta, manifestación que reforzó con la circunstancia de que el documento solicitado solo se requirió “ad portas” de cerrarse la evaluación, cuando, a su juicio, el IDRD lo hubiera podido pedir de tiempo atrás, en el momento de la evaluación jurídica, o en su defecto haber oficiado a la DIAN, para obtener la respectiva declaración. Rechazó la descalificación por presentación extemporánea toda vez que los documentos se radicaron cuando todavía se contaba para el proceso evaluativo con más de 24 horas.

Indicó que los documentos anexados no contenían hechos nuevos, sino que correspondían a datos del año 2002, anterior a la fecha de presentación de la propuesta y alegó que de conformidad con el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, aunado a las razones de justicia, equidad y buena fe, se le debió aceptar la declaración correspondiente al año 2002 y calificar su propuesta(17).

Apoyó su alegato en la invocación del artículo 4º del Decreto 2170 de 2002(18), el cual se refirió a la potestad de la entidad contratante de requerir los documentos hasta antes de la adjudicación del proceso, por manera que si el IDRD los solicitó, los ha debido aceptar para establecer el cumplimiento correspondiente.

Se refirió a su equivocación de buena fe en la omisión de la entrega de la declaración de renta del año 2002, correspondiente a una de las sociedades integrantes de la unión temporal, conducta que evidenció por el hecho de que presentó con la propuesta las conciliaciones contables y fiscales del año 2002, las cuales dijo haber aportado debidamente avaladas por su representante legal y revisor fiscal.

Insistió en que la capacidad financiera era un requisito de cumplimiento y que la ausencia de la declaración de renta no impedía la calificación y comparación de la propuesta.

En relación con el análisis probatorio, alegó que tenía derecho a la adjudicación toda vez que: i) no procedía descontar 61 puntos en el ítem de experiencia, con apoyo en la Resolución 913 de 1987, aportada por otro proponente, contentiva de la licencia de funcionamiento de varias sociedades, entre ellas las integrantes de la unión temporal y ii) su propuesta era más económica que la del consorcio adjudicatario.

El IDRD no presentó alegato en esa oportunidad.

Las sociedades Vigilancia Acosta Limitada y Vigilancia y Seguridad Limitada – Vise Ltda., vinculadas al contradictorio por pasiva, alegaron que no se acreditó el documento contentivo de la unión temporal, que el representante legal de esa unión temporal declaró en el proceso acerca del error cometido al no aportar la declaración de renta correspondiente al año 2002, la cual era requerida de conformidad con el numeral 2.2.8 del pliego de condiciones y mal podría el IDRD frente a una causal de rechazo, tenerla como no escrita.

Observaron que el requerimiento del 11 de marzo de 2002 no fue para subsanar el requisito faltante sino para enviar una copia legible del documento que había sido aportado la unión temporal, lo cual explica que podía cumplir en corto tiempo.

Destacaron que lo que buscan las entidades contratantes al solicitar la declaración de renta y los estados financieros es “constatar la solidez y la consistencia de la una con los otros”, como base del cumplimiento de los indicadores que permiten la admisibilidad, además de que en este caso, la demandante no demostró dónde estaban aportados los otros documentos de su oferta que —según ella— habrían permitido la admisión de su propuesta.

Finalmente advirtieron que la demandante no probó en el proceso que su oferta fuera la mejor(19).

El Ministerio Público rindió concepto en el sentido de no despachar favorablemente las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que a través de los términos de referencia la Administración busca asegurar el cumplimiento de los principios de transparencia y selección objetiva; por lo tanto, las propuestas debieron presentarse dentro del cumplimiento de los mismos y “debe acotarse que la favorabilidad no la constituyen factores diferentes a los establecidos en los términos de referencia.”(20)

4.7. La sentencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, profirió sentencia el cinco (5) de febrero de 2009, mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad de la acción y denegó las pretensiones de la demanda.

El Tribunal a quo apoyó su decisión en las siguientes consideraciones:

“El IDRD propuso la excepción de caducidad de la acción considerando que las demandantes superaron el término de 30 días hábiles siguientes a la notificación del acto de adjudicación para intentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sobre el particular advierte la Sala que el acto de adjudicación de la licitación fue proferido y notificado por estrados el 26 de marzo de 2004 (fls. 1-4, 23 cdno. 2) de donde el término de caducidad de 30 días hábiles siguientes a la notificación del acto fenecía el 14 de mayo de 2004, fecha en que se presentó la demanda (fl. 25 cdno. 1).

Pese a lo anterior, revisado cuidadosamente el expediente encuentra la Sala que el 29 de marzo de 2004 el IDRD y el consorcio adjudicatario celebraron el contrato 19 de 2004 a partir de la Licitación Pública IDRD-001-2004, y por lo tanto, el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del acto de caducidad feneció en esa misma fecha, antes de que se propusiera la acción contenciosa.

Aclara adicionalmente la Sala que el contrato suscrito incluyó entre sus cláusulas la siguiente: Vigésima Segunda, Publicación (…)”.

El 7 de abril de 2004 la coordinación de Grupo de Apoyo a la contratación informó a la tesorera general que el contrato 19 de 2004 había sido legalizado el 1º de abril de 2004, remitiendo el recibo de la publicación (fl. 281, cdno. 3).

(…).

Por lo anterior, debe reiterar la Sala que el término de caducidad para demandar los actos previos a la contratación estatal mediante la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene dos límites temporales, el primero 30 días a partir del conocimiento, publicación o notificación del acto demandado y el segundo, en todo caso, la celebración del contrato, pues una vez suscrito éste la nulidad de los actos previos solo puede alegarse como causal de nulidad absoluta del mismo.(21)

Uno de los magistrados que integró la Sala, aclaró el voto en el sentido de establecer que la naturaleza del acto administrativo previo no se pierde por la firma del contrato; cuestión diferente a la que resulta si se demuestra que el contrato se publicó con anterioridad al término de 30 días y no fue demandado, toda vez que en ese supuesto “se está frente al indebido ejercicio de la acción y no ante la caducidad de la misma.”(22)

4.8. El recurso de apelación.

La parte demandante, impugnó la sentencia de primera instancia el 10 de marzo de 2009 y sustentó su recurso dentro del término procesal previsto para el efecto.

Inicialmente la apelación se declaró desierta, no obstante, en atención al recurso interpuesto, mediante providencia de 26 de marzo de 2010 se declaró la nulidad del acto de notificación de la sentencia y nuevamente se ordenó correr traslado para la sustentación, a lo cual procedió la parte actora. Finalmente, el Consejo de Estado admitió el recurso de apelación debidamente sustentado, el 26 de abril de 2010(23).

En la sustentación respectiva la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia, con fundamento en el siguiente razonamiento: i) primer cargo, el error de derecho en la sentencia de primera instancia al confundir el fenómeno jurídico de la caducidad previsto en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, con la indebida escogencia de la acción, de acuerdo con lo que expuso el magistrado que aclaró el voto. Sin embargo, advirtió que no puede acogerse en segunda instancia la tesis contenida en la aclaración del voto, en virtud del principio de “non reformatio in pejus”; ii) el segundo cargo lo hizo consistir en que la sentencia de primera instancia incurrió en un error de derecho al apoyarse en el artículo 29 de la Constitución Política, teniendo en cuenta que está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva, por manera que el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo no sometió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho al requisito de publicación, comunicación o celebración de un acto en el cual el proponente no hubiera intervenido. Indicó que si esa hubiera sido la intención de la norma, se habría establecido únicamente la acción contractual, teniendo en cuenta la teoría de indivisibilidad de los actos previos con respecto al contrato celebrado.

Las sociedades Vigilancia Acosta Limitada y Vigilancia y Seguridad Limitada -Vise Ltda., obrando como vinculadas por pasiva, presentaron alegato de conclusión en segunda instancia considerando acertada la decisión de primera instancia en el sentido de declarar probada la caducidad de la acción. Adicionalmente, advirtieron que procedía la ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que el contrato adjudicado fue suscrito el 29 de marzo de 2004, antes de expirar el término de 30 días fijado por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 446 de 1998, por manera que —en los términos de la citada norma— la demandante solamente podía invocar la ilegalidad de los actos previos, como fundamento de la nulidad absoluta del contrato.

La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en su oportunidad.

4.9. Otras actuaciones.

La sociedad Vigilantes Marítima Comercial Limitada, informó el cambio de su razón social por la de “Proseguir Vigilancia y Seguridad Privada Ltda.”, de acuerdo con el certificado de la Cámara de Comercio de Bogotá expedido el 25 de abril de 2012.

II. Consideraciones

Para resolver la segunda instancia de la presente litis se abordarán los siguientes temas: 1) competencia del Consejo de Estado; 2) caducidad de la acción respecto del acto administrativo de adjudicación del contrato estatal; 3) pruebas; 4) el caso concreto y 5) costas.

En el caso concreto se desarrollará el siguiente razonamiento: 4.1. Ineptitud de la demanda por falta de pretensiones de nulidad del contrato formalizado y 4.2. Respeto del principio de non reformatio in pejus.

1. Competencia del Consejo de Estado.

1.1. Jurisdicción competente.

El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, vigente para la época en que se presentó la demanda, le asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el objeto de “juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas”(24), por lo cual esta jurisdicción especializada resulta competente para conocer de la presente controversia, teniendo en cuenta que los actos acusados provienen del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, IDRD(25), entidad que tiene el carácter de estatal, para los efectos del artículo 2º de la Ley 80 de 1993(26).

Se agrega aquí que aquellos actos administrativos producidos con ocasión de la actividad contractual con anterioridad a la celebración del contrato, en la etapa de formación de la relación contractual, conocidos como actos previos o precontractuales, constituyen verdaderos actos administrativos pasibles de las acciones previstas en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, en la forma y oportunidad que allí se contempló(27) y, además, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la llamada a dirimir las controversias que se originan en la actividad contractual de las entidades estatales, de acuerdo con los dictados del artículo 75 de la Ley 80 de 1993(28).

1.2. Cuantía.

Precisa la Sala que le asiste competencia para conocer del presente proceso en segunda instancia por razón de la cuantía, toda vez que la pretensión por perjuicios e indemnizaciones se estimó en la suma de $280’000.000, valor que resulta superior al monto equivalente a 500 smlmv ($179’000.000)(29), exigido en la Ley 954 promulgada el 28 de abril de 2005(30), para que un proceso contractual tuviera vocación de doble instancia.

2. Caducidad de la acción respecto del acto administrativo de adjudicación del contrato estatal.

2.1. Antecedentes.

El artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, vigente para las acciones impetradas a partir del 8 de julio de 1998(31) y hasta el 2 de julio de 2012(32), introdujo una modificación acerca de la procedencia y oportunidad para el ejercicio de acciones judiciales contra los actos proferidos con anterioridad a la celebración del contrato estatal, así:

“ART. 87.—(Modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998). De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato.” (resaltado no es del texto).

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-1048 de 2001, declaró la exequibilidad de la disposición legal mencionada y observó acerca de la caducidad de las acciones procedentes contra el acto previo a la celebración del contrato estatal, lo siguiente:

“La Corte estima que la norma ha sido objeto de dos interpretaciones diversas, pero que ninguna de ellas responde a la verdadera intención del legislador: según una la primera, la celebración del contrato extingue anticipadamente el término de caducidad y en consecuencia impide acudir posteriormente a las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho para impugnar los actos previos, con lo cual quedan desprotegidos los intereses de terceros no contratantes, especialmente de quienes participaron en el proceso de licitación; según una segunda, tal celebración no extingue dicho plazo, pues la norma no lo dice expresamente, por lo cual, a pesar de haberse celebrado el contrato, sigue corriendo el término de caducidad; a juicio de la Corte las anteriores interpretaciones no consultan la verdadera intención del legislador, la cual puede extraerse de la lectura armónica de los incisos segundo y tercero de la disposición acusada, interpretación armónica que la demanda, las intervenciones y la vista fiscal han omitido hacer.

En efecto, la segunda interpretación referida es contraria al tenor literal de la disposición, pues es clara la intención legislativa de impedir la interposición de las acciones no contractuales con posterioridad a la celebración del contrato. La expresión,"(u)na vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato", a juicio de la Corte es indicativa de la voluntad del legislador de fijar un límite a la separabilidad de los actos previos, definiendo que a partir de la firma del contrato tales actos se hacen inseparables del mismo.

De su parte, la interpretación del demandante, si bien es acertada en cuanto reconoce que la suscripción del contrato extingue anticipadamente el término de caducidad (como consecuencia de la extinción de las acciones no contractuales), resulta equivocada en cuanto afirma que dicha extinción tiene el alcance de impedir la defensa judicial de los intereses de terceros participantes en la actividad precontractual. La disposición no desprotege estos intereses, pues conforme ella misma lo señala en su tercer inciso, dichos terceros, por tener un interés directo, pueden pedir la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la ilegalidad de los actos previos. No quedan por ende desamparados, pues esta acción satisface sus pretensiones, amén de que dicha nulidad absoluta, por las mismas razones, también puede ser invocada por el Ministerio Público, o aun ser declarada de oficio por el juez administrativo.” (la subraya no es del texto).

En el mismo sentido y con una precisión adicional acerca de la viabilidad de formular la demanda cuando la celebración del contrato ocurre con posterioridad al vencimiento del término de 30 días mencionado en la norma, observó el Consejo Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, según auto del 13 de diciembre de 2001, expediente 19.777, lo siguiente:

“Dicho de otra manera, podrá pedirse o bien la nulidad del contrato por ilegalidad del acto de adjudicación o la nulidad del acto de adjudicación y como consecuencia la del contrato, sin que pueda en esta hipótesis hablarse de una acumulación indebida de pretensiones y en ambos casos la acción principal será la nulidad del contrato, o sea la de controversias contractuales prevista en el art. 87 citado.

(…) En este orden de ideas, si el contrato adjudicado se suscribe antes del vencimiento de los treinta días señalados para la caducidad de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos, o vencido este término, quien esté legitimado para impugnarlos, sólo podrá hacerlo como fundamento de la nulidad del contrato, es decir, en ejercicio de la acción contractual y dentro del término de caducidad de dos años previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, para las acciones contractuales. Lo cual significa que esa disposición favorece también a aquel proponente o interesado en impugnar cualquiera de los actos previos a la celebración del contrato y que dejó vencer el término de los 30 días fijados por la ley, háyase celebrado o no el contrato. De persistir su interés en impugnarlos podrá hacerlo a través de la acción contractual, a condición de impugnar no sólo los actos sino necesariamente el contrato, que ya para ese momento debe haberse celebrado”. (resaltado no corresponde al texto).

En materia de los actos precontractuales susceptibles de ser demandados en forma separada del contrato estatal, suele citarse como hito importante la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la cual se identificó el imperativo de la acumulación de las pretensiones contra el contrato ya celebrado, con fundamento en el análisis de la modificación realizada por la Ley 446 de 1998. En esa oportunidad la Sección Tercera indicó:

“(…) no obstante, una interpretación armónica de esta norma con la contenida en otras disposiciones, como lo es el actual artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, que dispone, como ya se vio, que una vez celebrado el contrato la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del mismo, permite admitir la procedencia de aducir, como causal de nulidad del contrato, la ilegalidad de los actos precontractuales que le sirvieron de fundamento, pero sin que resulte procedente en tal caso, ni la declaratoria de nulidad de los mismos ni la condena a perjuicio alguno derivado para el demandante de esa ilegalidad, salvo que en la misma demanda se hubiere efectuado la impugnación del acto de manera oportuna, teniendo en cuenta los términos de caducidad para ello”.

(…).

4. En este último caso, si la demanda se presenta por quien pretende obtener la reparación de un daño derivado del acto administrativo previo y lo hace dentro de los 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del mismo, debe tenerse presente que la ley exige o impone una acumulación de pretensiones, esto es las que corresponden a las acciones contractual y las propias de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto en este caso el demandante, al ejercer la acción contractual, deberá solicitar tanto la declaratoria de nulidad del contrato estatal como la declaratoria de nulidad del acto administrativo precontractual, que a su vez le servirá de fundamento a aquella y como consecuencia de tal declaratoria, podrá pedir la indemnización de los perjuicios que tal decisión le haya infligido.”(33) (la negrilla no es del texto).

A partir de la jurisprudencia reseñada se desarrolló una línea acerca de las acciones procedentes contra los actos previos, en la cual se distinguió consistentemente entre las clases de acciones previstas en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, con fundamento en la elaboración de tres hipótesis espacio temporales, según se expondrá a continuación, razonamientos que se reiteran en esta oportunidad, continuando con lo que ha sido expuesto por esta Subsección en reiteradas providencias(34).

2.2. Hipótesis espacio temporales en relación con el ejercicio de la acción procedente contra los actos administrativos previos.

La Sala ha observado que no podría admitirse sin cuestionamiento lógico al respecto, que al consagrar dos términos de caducidad en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo (uno de 30 días y otro de 2 años por aplicación del art. 136 CCA), el legislador hubiere querido dejar en manos de la entidad estatal contratante y de su respectivo contratista u oferente adjudicatario, la posibilidad de privar al proponente ilegalmente vencido de toda opción válida y efectiva para acudir ante la jurisdicción competente en procura de obtener el restablecimiento de sus derechos, por el hecho único de que las partes del contrato estatal procedan a celebrarlo, por ejemplo, en el mismo día de la adjudicación o en un término inmediatamente siguiente a ese momento. La cuestión que se plantea consiste en que la interpretación no puede dar lugar a que se excluya la posibilidad de control judicial, por una suerte de aceleración de la caducidad de la acción contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, razón por la cual sólo puede traer como efecto el imperativo legal frente a ese supuesto, de ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho atacando el contrato celebrado con apoyo en la adjudicación ilegal.

La interpretación contraria del inciso segundo del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo llevaría a que, a voluntad de las partes del contrato, se reduciría sensiblemente el brevísimo término de caducidad de 30 días, en contra de quien no hace parte del mismo, por ejemplo, a tan sólo 1, 3 ó 5 días después de la adjudicación.

Así pues, con el propósito de precisar el sentido lógico y razonable con el cual la jurisprudencia de la Sección Tercera ha reconocido la plenitud de los efectos que se derivan del texto consagrado en el comentado inciso 2º del artículo 87 del CCA —norma aplicable exclusivamente a los procesos judiciales iniciados con posterioridad al 8 de julio de 1998, fecha de la publicación de la Ley 446 de julio 7 de 1998 y anteriores al 2 de julio de 2012, puesto que la presentación de demandas con posterioridad a la última fecha señalada se han de regir por las nuevas disposiciones consagradas en el artículo 164-2-c) de la Ley 1437(35)—, la Sala reitera una vez más la jurisprudencia acerca de las diversas hipótesis que se desprenden de la norma legal en examen, en orden a clarificar la aplicación de los distintos términos de caducidad que en ella se consagraron y aclarar así los efectos que se derivaron de dicha disposición.

• La primera hipótesis se refiere a aquellos casos en los cuales el contrato estatal no se ha celebrado aun para la fecha en que, dentro de los 30 días siguientes a la comunicación, notificación o publicación del correspondiente acto administrativo de adjudicación, se demanda ese acto administrativo previo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, caso en el cual y sin mayor discusión se tiene que el interesado podrá pretender e incluso obtener tanto la declaratoria judicial de nulidad del aludido acto administrativo, como el restablecimiento de sus derechos, cuestión ésta que de ordinario se concreta en el reconocimiento de los perjuicios ocasionados por el acto nulo y la consiguiente condena para repararlos.

• Una segunda hipótesis dice relación con aquellos casos en los cuales hubiere transcurrido el término de 30 días sin que se hubiere celebrado el correspondiente contrato estatal pero igual sin que se hubiere formulado demanda contra el acto administrativo previo dentro de ese mismo término, cuestión que, como resulta apenas natural, da lugar a la configuración de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual priva definitivamente al interesado de la posibilidad de revivir ese plazo y/o de acudir en una nueva oportunidad ante la Jurisdicción en procura de obtener el reconocimiento de los derechos que le habrían sido desconocidos con la expedición del correspondiente acto administrativo.

Así pues, si con posterioridad al vencimiento del aludido plazo de los 30 días se celebra el correspondiente contrato estatal, mal podría considerarse que quien dejó operar la caducidad administrativa para demandar el acto previo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pudiere encontrar entonces en la acción contractual una oportunidad nueva para demandar aquello que no cuestionó judicialmente dentro del plazo que la ley le estableció para ese propósito(36).

En consecuencia, la alternativa que le abre la ley para que el proponente perjudicado pueda demandar la nulidad absoluta del contrato estatal con fundamento en, o como consecuencia de, la ilegalidad de los actos administrativos previos, si bien le permite elevar pretensiones para que dichos actos previos también sean judicialmente declarados nulos, lo cierto es que, firmado el contrato, ya no podrá pretender y menos obtener resarcimientos o indemnizaciones de carácter económico o, lo que es lo mismo, el restablecimiento de sus derechos, si ha dejado transcurrir el término de ley, puesto que en cuanto dicho interesado dejó operar la caducidad en relación con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la oportunidad que tiene en esta nueva etapa para demandar esos mismos actos previos se encuentra limitada, como el propio texto de la ley lo determina, a reclamar la declaratoria de “… ilegalidad de los actos previos solamente como fundamento de [la] nulidad absoluta del contrato”.

• La tercera hipótesis corresponderá a los eventos en los cuales la entidad estatal y el adjudicatario proceden a celebrar el contrato estatal antes de que expire el término de los 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto de adjudicación, según fuere el caso, sin que para esa fecha el proponente vencido hubiere ejercido la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto previo, situación que si bien determina que el interesado ya no podrá ejercer la mencionada acción de nulidad y restablecimiento del derecho en forma independiente, la ley expresamente le dejó abierta la opción para ejercer válidamente la acción contractual, dentro de la cual deberá pretender la nulidad del contrato estatal y la declaratoria de ilegalidad de los actos previos(37), pretensión que —según ya se indicó— incluso servirá de fundamento para que prospere aquella de nulidad del contrato, con la anotación de que en estos casos y siempre que la acción contractual se ejerza dentro del mencionado término de 30 días, el interesado también estará legitimado para solicitar el restablecimiento de los derechos que le fueron desconocidos como resultado de la indebida adjudicación, puesto que resultaría ilógico y contrario a los más elementales conceptos de justicia y de equidad, que se asumiere que dicho interesado no pudiere ya formular pretensiones económicas o resarcitorias dentro de la acción contractual que será la única que en este caso tendrá a su disposición, aunque la ejerza dentro del plazo que inicialmente se le fijó para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuya desaparición sobrevino por razón de la celebración del correspondiente contrato estatal.

Ahora bien, si en el marco de esta tercera eventualidad se ejerce la correspondiente acción contractual con posterioridad al vencimiento de los mencionados 30 días siguientes a la notificación, comunicación o publicación del acto de adjudicación, según fuere el caso, necesariamente habrá de concluirse de nuevo que en este específico contexto las únicas pretensiones que podrían abrirse paso serán aquellas encaminadas a obtener las correspondientes declaratorias de nulidad del acto administrativo previo de adjudicación y la consiguiente o consecuencial nulidad absoluta del contrato, sin que resulte posible para el Juez de lo Contencioso Administrativo considerar y menos aún estimar las pretensiones económicas resarcitorias del restablecimiento del derecho por la no adjudicación del contrato estatal correspondiente(38).

2.3. Ubicación espacio temporal de la demanda en el caso concreto.

En primer lugar se identifica que aunque en la demanda se invocó el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo referente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los hechos y las pretensiones se situaron en el escenario de la acción prevista en el inciso segundo del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, por tratarse de un acto de adjudicación de un contrato estatal.

Pasando al supuesto concreto, se tiene que la demanda que dio lugar al presente proceso se ubicó en la tercera hipótesis planteada en esta providencia, como se detalla a continuación:

La demanda se presentó el 14 de mayo de 2004, antes del vencimiento del término de 30 días referido en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo y para esa fecha —desde el 1º de abril de 2004— se había perfeccionado el contrato correspondiente.

De acuerdo con las pruebas que obran en el plenario, la demandante no se encontró presente en la audiencia de adjudicación celebrada el 26 de marzo de 2004, según se observa de la planilla de asistentes en la respectiva reunión(39); además, de conformidad con la Resolución 198 de la misma fecha, contentiva de la adjudicación del contrato, el acto respectivo solo fue notificado a la adjudicataria, según diligencia del 31 de marzo de 2004(40). Por otra parte, de conformidad con la Resolución 198 de 26 de marzo de 2004, se dispuso la notificación a los proponentes no favorecidos en los términos del numeral 11 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993(41), sin embargo, en el acervo probatorio no obra el envío de comunicación alguna a dichos proponentes no favorecidos.

De lo anterior se desprende que no ocurrió la notificación por estrados acerca de la adjudicación del contrato, ni por comunicación dirigida a la unión temporal ahora demandante, de manera que la caducidad de la acción respecto del acto administrativo de la adjudicación emitido el 26 de marzo de 2004, en este supuesto fáctico, solo pudo correr a partir de la fecha en que la parte demandada presentó al IDRD su petición de mayo 14 de 2004 en orden a obtener copias auténticas(42), lo cual se desprende de su conducta acerca del conocimiento del acto administrativo de adjudicación que la parte demandante en este caso particular hizo coincidir con la fecha de presentación de la demanda.

Por lo anterior, se concluye que en este proceso no puede predicarse la caducidad de la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

Igualmente, si en gracia de discusión se estimara que el acto de adjudicación se entendió comunicado a la parte ahora demandante, el 1º de abril de 2004 en la fecha en que se acreditó el pago de la publicación del contrato, la demanda en sub lite también se habría impetrado en tiempo, toda vez que el cómputo de 30 días hábiles expiró, en ese supuesto, el 20 de mayo de 2014. Se recuerda que para efectos del inciso segundo del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, se excluyen los días no laborables de conformidad con las previsiones del artículo 70 del Código Civil, subrogado por el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, CRPM,(43) y, por otra parte, se tiene en cuenta la vacancia judicial y los días festivos, en el período que ocupa la atención de la Sala para el cómputo del término de caducidad, esto es los días correspondientes a la Semana Santa y el 1º de mayo de 2004 que correspondieron a días no laborables.

En consecuencia —se reitera— la demanda se presentó oportunamente el 14 de mayo de 2004, en el término de 30 días que estableció el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

Con fundamento en las anteriores consideraciones se impone revocar la sentencia de primera instancia que declaró la caducidad de la acción, en orden a proseguir el análisis de los demás asuntos expuestos por la parte demandante.

3. Las pruebas aportadas al proceso.

Las siguientes pruebas se allegaron en documentos aportados en original o en copia remitida por funcionario competente, en los términos de los artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil aplicables en este proceso por virtud del artículo 168 el Código Contencioso Administrativo, las cuales, en consecuencia, deben ser valoradas:

3.1. Pliego de Condiciones de la Licitación Pública IDRD 1 de 2004 con el objeto de seleccionar el contratista para la prestación del servicio integral de vigilancia y seguridad privada para las sedes administrativas, terrenos y parques administrado por el IDRD.

En el capítulo 2, correspondiente a la presentación de la propuesta, se lee(44):

“La propuesta deberá incluir los documentos que se relacionan a continuación, y la omisión de aquellos necesarios para la comparación de propuestas, impedirá tenerla en cuenta para su evaluación y posterior adjudicación de conformidad con la Ley 80 de 1993, artículo 25, numeral 15, inciso segundo. El instituto se reserva el derecho de solicitar documentos aclaratorios a los solicitados en los presentes términos con el fin de verificar la información suministrada por el proponente.

(…).

2.2.8. Documentos de carácter financiero

Los proponentes deberán adjuntar a las propuestas, so pena de rechazo.

Formato 5. Completamente diligenciado. Con fecha de corte a 31 de diciembre de 2002.

(…).

Balance general con corte a 31 de diciembre de 2002.

Estado de resultados con corte a 31 de diciembre de 2002.

Notas a los estados financieros.

Copia de la declaración de renta para el año fiscal de 2002.

Conciliación contable y fiscal.

(…).

Si se trata de Consorcio o unión temporal, cada uno de los miembros deberá aportar los soportes exigidos para persona natural o jurídica según sea el caso.”

En el Capítulo 3, titulado Requisitos mínimos, se lee(45)

“3. Las propuestas serán rechazadas por las siguientes causales:

(…).

3.3.7. Cuando se compruebe que los documentos presentados por el proponente, la información suministrada por el mismo o la contenida en los documentos y certificados anexos a la propuesta no es exacta o no corresponde a la realidad. “

En el Capítulo 4, titulado Condiciones de evaluación, se lee(46):

“4.1.1. Informe jurídico.

• El informe jurídico no tienen ponderación, se trata de un estudio que se realiza para determinar si la propuesta se ajusta a los requisitos del pliego de condiciones desde el punto de vista jurídico.

(…).

4.1.2. Evaluación financiera.

Este criterio se calificará con fundamento en los factores financieros denominados capital de trabajo, índice de endeudamiento e índice de liquidez, los cuales se evaluarán con base en la información suministrada en el formato 5.

(…).

Adicionalmente, el IDRD establece el procedimiento de evaluación de las propuestas, de acuerdo con lo establecido en el numeral 4 del artículo 4º del Decreto 2170 de 2002, en relación con los contratos de prestación de servicios especializados, teniendo en cuenta los siguientes factores de evaluación:

CriteriosPuntaje
Propuesta técnica500 puntos
Propuesta económica500 puntos
Total1000 puntos”

3.2. Adendo 1 de la Licitación Pública 1 de 2004, de fecha 1º de marzo de 2004 en el cual se modificó la fecha de cierre de la licitación(47).

3.3. Acta del Comité de Contratación del IDRD, celebrado el 3 de marzo de 2004 en la cual consta la definición de modificaciones al pliego de condiciones(48).

3.4. Adendo 2 de la Licitación Pública 1 de 2004, de fecha 3 de marzo de 2004, en el cual se modificaron diversos aspectos del pliego de condiciones, entre otros los referidos a las certificaciones de experiencia(49).

3.5. Acta del Comité de Contratación del IDRD celebrado el 4 de marzo de 2004, en la cual consta la definición de modificación a diversos aspectos del pliego de condiciones(50).

3.6. Adendo 3 de la Licitación Pública 1 de 2004 de 4 de marzo de 2004, mediante el cual se prorrogó la fecha de cierre de la licitación(51).

3.7. Adendo 4 de la Licitación Pública 1 de 2004, de fecha 4 de marzo de 2004, en el cual el IDRD modificó las reglas del pliego de condiciones en materia de certificaciones, los criterios de evaluación técnica, las garantías contractuales y la forma de pago.

3.8. Adendo 5 de la Licitación Pública 1 de 2004, de fecha 4 de marzo de 2004, en el cual el IDRD modificó los criterios en que se dividió el puntaje asignado a la evaluación técnica(52).

3.9. Propuesta presentada por el Consorcio Vigilancia Acosta Ltda., – Vise Ltda., contentiva, entre otros, de los siguientes documentos: carta de presentación de la propuesta; documento constitutivo del consorcio; carta de compromiso requisitos técnicos; certificados de existencia y representación legal; información tributaria formato 4; acta de autorización de la junta de socios; certificación de pago de parafiscales; carta compromiso de suministro de personal y equipos; carta compromiso de cumplimiento de personal; carta compromiso de la propuesta técnica; resumen de los estados financieros a 31 de diciembre de 2002 – formato 5; certificados de contador y revisor fiscal(53), balances a 31 de diciembre de 2002 con notas a los estados financieros(54); declaraciones de renta y complementarios del año 2002 con los anexos de detalle de las conciliaciones entre las cifras contables y fiscales(55); póliza de garantía de seriedad de la propuesta con constancias de pago; licencias de funcionamiento y otras licencias(56); certificaciones de experiencia; propuesta técnica ofrecida por el consorcio(57); certificados de responsabilidad fiscal y documentos relacionados con el registro único de proponentes.

3.10. Propuesta presentada por la Unión Temporal denominada Guardianes Compañía Líder Ltda., Marítima Comercial Ltda., contentiva, entre otros, de los siguientes documentos: carta de presentación de la propuesta de 8 de marzo de 2004; documento constitucional de la unión temporal; certificados de existencia y representación legal; formulario sobre régimen tributario formato 4; autorización del órgano social competente; certificación de pago de parafiscales; carta compromiso de suministro de personal y equipos; carta compromiso de cumplimiento de personal; carta compromiso de la propuesta técnica; información financiera - formato 5; tarjeta profesional y certificados de contador y revisor fiscal y balances y estados de resultado con corte a 31 de diciembre de 2002 con notas a los estados financieros(58).

En el anexo correspondiente a las declaraciones de renta y complementarios se encontró aportado: i) la declaración de renta y complementarios del año 2002, correspondiente a Guardianes Compañía Líder de Seguridad Ltda., y ii) la declaración de renta y complementarios del año gravable 2001, correspondiente a la sociedad Vigilantes Marítima Comercial Ltda., en la cual se observa declaración con saldo a favor y sello del Banco de Bogotá - recibido sin pago - de fecha 9 de abril de 2002(59).

En el anexo de conciliación contable y fiscal aparece: i) un folio contentivo de cifras de detalle de las conciliaciones a dos columnas, valores contables y fiscales - declaración de renta del año 2002, sin firmas, en membrete de la sociedad Guardianes Compañía Líder de Seguridad Limitada y ii) en el folio siguiente se encuentra un cuadro de valores con membrete totalmente ilegible, sin título ni identificación del ente contable al que corresponde, en el encabezado solo se puede leer “A 31 de diciembre de 2002”; el cuadro inicia con la fila “Conciliación del Patrimonio”. Al final del cuadro se observa una anotación sobre la cifra de “acreedores por contra”, luego de la cual aparecen las firmas de Efraín Pretelt Román representante legal y Nubia Marrugo Navarro, contadora, las cuales corresponden a las mismas personas que suscribieron los estados financieros de la sociedad Vigilantes Marítima Comercial Limitada, anexos en la misma propuesta(60).

Se encuentran igualmente en la propuesta; las licencias de funcionamiento expedidas por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, resoluciones 1968 de 16 de agosto de 2002, y 1257 de junio 5 de 2003 y otras licencias(61) y la propuesta económica – formato 3(62).

3.11. Propuesta presentada por la sociedad American Vig Ltda., con fecha 8 de marzo de 2004, con sus anexos(63)

3.12. Propuesta presentada por la sociedad Cobaseg Limitada, con carta de presentación de 1º de marzo de 2004 y sus anexos(64).

3.13. Acta de cierre del proceso y apertura de propuestas de fecha 8 de marzo de 2004(65).

3.14. Comunicación de marzo 9 de 2004, suscrita por el señor Carlos Eduardo López Osejo, representante legal de la Unión Temporal Guardianes Compañía Líder Ltda.,- Marítima Comercial Ltda., en la cual remitió copia de las resoluciones número 1526 de 1979 y 1153 de 17 de febrero de 1993, expedidas por el Ministerio de Defensa Nacional correspondientes a la renovación de las licencia de funcionamiento de la empresa Vigilantes Marítima Comercial Ltda., y de la empresa Guardianes Compañía Líder de Seguridad Ltda., respectivamente(66).

3.15. Evaluación jurídica de la Licitación Pública 1, elaborada con fecha marzo 11 de 2004, en la cual se relacionó la propuesta presentada por Unión Temporal Guardianes Compañía Líder Ltda.,– Marítima Comercial Ltda., con la siguiente documentación:

“(…).

Fotocopia de la declaración de renta de 2002.

Conciliación contable y fiscal”(67)

En esa evaluación jurídica se lee:

“Conclusión:

Todos los proponentes cumplen con los requisitos mínimos y documentos exigidos en el pliego de condiciones.”(68)

3.16. Comunicación de 11 de marzo de 2004, radicada a las 10.48, mediante la cual el IDRD solicitó a la “UT Guardianes Ltda., – Vimarco Ltda.,” para efectos de evaluar la propuesta financieramente, “enviar en forma personal, antes de las 12 del día de hoy, copia legible de la declaración de renta que obra al folio 078 de su propuesta la cual es muy ilegible y vía fax llegaría igual.”(69)

3.17. Comunicación de 11 de marzo de 2004, radicada a las 12.35, mediante la cual el representante de la unión temporal remitió “las correspondientes fotocopias de las declaraciones de renta del año 2002 de las empresas que conforman la Unión Temporal”.(70) Anexo se encuentran: i) documento con anotaciones a mano, sin firma, en el cual se lee. “adjunto se encuentran la conciliación de cifras contables y fiscales del año 2002, en los cuales se puede evidenciar claramente que la información de la declaración de renta se puede inferir de dicho documento (…).”(71); ii) declaración de renta de la sociedad Vigilantes Marítima Comercial Ltda. para el año gravable de 2002, con sello de recibido sin pago de fecha 7 de abril de 2003(72) y iii) documento titulado: Vigilantes Marítima Comercial Ltda., “conciliación de cifras contables y fiscales año 2002”, incluye cifras de conciliación del activo, conciliación del pasivo, conciliación del patrimonio, conciliación de la renta, firmado por Efraín Pretelt Román representante legal y Nubia Marrugo Navarro contadora(73); y iv) la Resolución 913 de 1987 del Ministerio de Defensa Nacional, por la cual se renovó la licencia de funcionamiento a varias empresas de vigilancia privada(74).

3.18. Memorando de 11 de marzo de 2004, suscrito por el subdirector administrativo, técnico y financiero de IDRD en el cual envió la evaluación financiera de la Licitación Pública 001 de 2004, con los formatos debidamente diligenciados para cada proponente y los informes en cuadros consolidados (75)

En el formato de evaluación financiera UT Guardianes Compañía Líder Ltda., – Marítima Comercial Ltda., se lee

“Conciliación contable fiscal [espacio para análisis de las diferencias de las columnas tituladas “renta” y “conciliación contable y fiscal”]

No presenta declaración de renta por el año gravable 2002.

(…).

Calificación financieraNo admisible

Observaciones

Se solicitó copia legible de la declaración de renta de la firma Vigilantes Marítima Comercial (fl. 78), fijando como plazo máximo 11 de marzo de 2004 a las 12 meridiano, el proponente hace entrega a las 12:35 pm, en la mencionada entrega además de las solicitudes anexó copias de otras declaraciones que no son tenidas en cuenta para ningún efecto.

Vigilantes Marítima Comercial Limitada, presenta copia de la declaración de renta y patrimonio por el año gravable de 2001, la cual no corresponde a lo solicitado en el pliego de condiciones siendo causal de rechazo conforme a lo estipulado en el numeral 2.2.8.”

En el cuadro correspondiente al consolidado de evaluación económica se asignó el siguiente puntaje: Americana de Vigilancia Ltda., – American Vig: 500 puntos; Cobaseg Ltda: 481,97; Consorcio Vigilancia Acosta Ltda – Vise Ltda: 475,52 y Unión Temporal Guardianes Compañía Líder Ltda., Marítima Comercial Ltda: “No admisible por aspectos financieros”.

En el cuadro consolidado de evaluación general se asignó el siguiente puntaje: Americana de Vigilancia Ltda – American Vig: 1000 puntos; Consorcio Vigilancia Acosta Ltda.,– Vise Ltda: 975. 52; Cobaseg Ltda: 881,97 y Unión Temporal Guardianes Compañía Líder Ltda., – Marítima Comercial Ltda: “No admisible por aspectos financieros”.

3.19. Acta del comité de contratación del IDRD de fecha marzo 12 de 2004 en la cual se hizo constar:

“En cuanto a la evaluación financiera, manifiesta el doctor Mario Orjuela, que el proponente ‘U.T. Guardianes Ltda – Vimarco Ltda’, presentó con su propuesta copia de la declaración de renta ilegible (fl. 78), razón por la cual solicitó al grupo de apoyo a la contratación se le oficiara solicitándole dicho documento ‘legible’, pero el proponente además de lo solicitado, aprovechó la oportunidad para enviar documentos que no habían sido requeridos por la entidad.

Este proponente fue rechazado financieramente porque la declaración de renta que presentó (fl. 78) fue la de 2001 y no la de 2002, como se había solicitado en el pliego de condiciones”(76).

3.20. Planilla de traslado de evaluaciones de 15 a 19 de marzo de 2004, suscrita por los representantes de los cuatro proponentes(77).

3.21. Comunicación de marzo 19 de 2004, suscrita por el apoderado de la unión temporal ahora demandante, mediante la cual presentó objeciones al informe de evaluación de 11 de marzo de 2004(78) y anexó el poder otorgado por el señor Carlos Eduardo López Osejo actuando como representante legal de la citada unión temporal(79).

3.22. Comunicación de marzo 19 de 2004, mediante la cual la sociedad American Vig. Ltda., presentó observaciones al informe de propuestas(80).

3.23. Comunicación de marzo 19 de 2004, mediante la cual el consorcio Vigilancia Acosta Ltda., -Vise Ltda., presentó observaciones a la evaluación de la licitación(81).

3.24. Comunicación de marzo 19 de 2004, mediante la cual la sociedad Cobasec Limitada presentó observaciones al informe de pre evaluación de todas las propuestas(82).

3.25. Memorando de marzo 19 de 2004, suscrito por la coordinación del grupo de apoyo a la contratación de IDRD, mediante el cual convocó al comité de contratación a celebrarse el 24 de marzo de 2004, con anexos de las cartas de citación y el cuadro resumen de las distintas observaciones a todas las propuestas.

3.26. Comunicación de marzo 24 de 2004, mediante la cual el consorcio Vigilancia Acosta Ltda., -Vise Ltda., respondió las impugnaciones hechas a su propuesta(83).

3.27. Comunicación de marzo 24 de 2004, mediante la cual la sociedad Cobasec Ltda., presentó al IDRD su respuesta a las observaciones presentadas por los demás proponentes(84).

3.28. Comunicación de marzo 26 de 2004, dirigida a los proponentes dentro de la licitación 1 de 2004, mediante la cual EL IDRD dio respuesta a las distintas observaciones formuladas por los proponentes(85).

3.29. Acta de la audiencia de respuestas a las observaciones, evaluaciones y adjudicación de fecha 26 de marzo de 2004, con los siguientes anexos: planilla de asistencia de los funcionarios del comité de contratación(86); planilla de orden de intervención de los proponentes, en la cual se lee: “UT Guardianes – Marítima Comercial - No se presentó nadie”(87); planilla de orden de elegibilidad y consolidado de evaluación(88).

En la planilla de orden de elegibilidad(89), se lee:

Proponentes elegibles

  Puntaje técnicoPuntaje económicoPuntaje total
3.Consorcio Vigilancia Acosta Ltda – Vise Ltda500,00500,001.000,00

Proponentes no elegibles

   
1.CobasecNo admisible por aspectos jurídicos
2.Americana de Vigilancia American VigNo admisible por aspectos económicos
4Unión Temporal Gardianes Compañía Líder Ltda – Marítrima Comercial Ltda;No admisible por aspectos financieros

En el cuadro consolidado de evaluación económica, se lee

   
1.CobasecNo admisible por aspectos jurídicos
2.Americana De Vigilancia American VigNo admisible por aspectos económicos
3.Consorcio Vigilancia Acosta Ltda – Vise LtdaPrecio de oferta: 4.853’710.735
Puntaje : 500 Puntos
4Unión Temporal Gardianes Compañía Líder Ltda – Marítima Comercial Ltda;No admisible por aspectos financieros

Del cuadro consolidado de evaluación técnica se extracta lo siguiente(90):

 ProponentePuntaje
1.Cobasec400
2.Americana de Vigilancia American Vig490
3.Consorcio Vigilancia Acosta Ltda – Vise Ltda500
4Unión Temporal Gardianes Compañía Líder Ltda – Marítima Comercial Ltda439

3.30. Planilla de asistencia a la audiencia de adjudicación de 26 de marzo de 2004, en la cual no aparece asistencia de parte de la Unión Temporal Guardianes Compañía Líder Ltda., – Marítima Comercial Ltda., ni de las sociedades que la integran(91).

3.31. Resolución 198 de fecha 26 de marzo de 2004, por medio de la cual se adjudicó la Licitación Pública 1 de 2004, a favor del Consorcio Vigilancia Acosta Ltda. – Vigilancia y Seguridad Ltda “Vise Ltda”, por un valor de Cuatro mil ochocientos cincuenta y cuatro millones setecientos diez mil setecientos treinta y cinco pesos (m/l) ($4.854’710.735).

3.32. Contrato de prestación de servicio integral de vigilancia y seguridad 19 de 2004, celebrado entre el Instituto para la Recreación y el Deporte y el Consorcio Vigilancia Acosta Ltda., – Vise Ltda., suscrito por las partes el 29 de marzo de 2004(92).

3.33. Comunicación de abril 2 de 2004 mediante la cual el consorcio Vigilancia Acosta Ltda., – Vise Ltda., presentó al IDRD los soportes de legalización del contrato 19 de 2004, incluyendo las pólizas de seguro y la constancia de pago de los derechos de publicación.

3.34. Memorando emitido por e la coordinación del grupo de apoyo a la contratación dirigido a la tesorera general de IDRD, en el cual informó que el contrato 19 de 2004 fue legalizado el 1º de abril de 2004 y adjuntó copia del contrato, pólizas aprobadas y recibo de pago de publicación(93).

3.35. Acta de iniciación del contrato número 019 de 2004, suscrita el 5 de abril de 2004(94).

3.36. Memorandos y comunicaciones referidos a la ejecución del contrato número 019 de 2004(95).

3.37. Comunicación suscrita por el señor Carlos Eduardo López Osejo, recibida por el IDRD el 14 de mayo de 2014, en la cual solicitó en ejercicio del derecho de petición, entre otros documentos, copia auténtica del acta de adjudicación, la resolución de adjudicación y el acto de notificación dentro de la Licitación Pública IDRD No. 001 de 2004.

3.38 Comunicación contentiva de la respuesta (sin fecha), suscrita por la coordinadora del grupo de apoyo a la contratación del IDRD, en la cual atendió la solicitud del señor Carlos Eduardo López Osejo, contenida en el “derecho de petición IDRD de mayo 14 de 2004”, entregó algunos documentos y respecto de la copia auténtica solicitó el pago de las fotocopias correspondientes.

3.39. Otras pruebas.

3.39.1. Testimonio.

El 10 de agosto de 2005 rindió testimonio el señor Carlos Eduardo López Osejo, quien manifestó haber sido el representante legal de la unión temporal ahora demandante, para la fecha en que se presentó a la Licitación Pública 1 de 2004 convocada por el IDRD. Explicó que en uno de los folios de la propuesta se aportó “equivocadamente la declaración de renta del año 2001, cuando en el pliego se establecía que era la del 2002, pero dentro de la misma propuesta en otros folios como en los estados financieros, era fácilmente verificable tanto la solidez financiera de la compañía vigilantes marítima comercial como la información que se pretendía extraer de la declaración de renta omitida.”(96). Narró los hechos relacionados con el requerimiento del IDRD, la presentación de la declaración del año gravable de 2002, el rechazo de la propuesta y su desacuerdo con ello.

3.39.2. Dictamen.

La perito designada y posesionada para rendir el dictamen que se decretó como prueba, rindió informe radicado el 28 de junio de 2005, acerca del margen de rentabilidad proyectado en el contrato IDRD 001 – 2004 (daño emergente), y la liquidación de intereses (lucro cesante)(97). No se presentó objeción al dictamen.

4. El caso concreto.

4.1. Ineptitud de la demanda por falta de las pretensiones de nulidad del contrato.

La Sala observa que en este caso la demanda presentada fue inepta, por vulneración del requisito previsto en el supuesto regulado en la parte final del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo(98), en concordancia con el artículo 138 ibídem, acerca de la obligación de individualizar las pretensiones, teniendo en cuenta que la parte actora omitió demandar la nulidad del contrato de prestación de servicios de vigilancia distinguido con el número 019 de 2004, con fundamento en la pretendida nulidad del acto de adjudicación, según se explica a continuación:

Con anterioridad a la admisión de la demanda, el IDRD allegó al expediente, -en respuesta al oficio del Tribunal a quo librado en atención a lo expuesto por la parte demandante- la totalidad de los antecedentes del procedimiento de contratación, dentro de los cuales aportó: el contrato de prestación de servicios de vigilancia, celebrado entre el IDRD y el Consorcio Vigilancia Acosta Ltda., – Vigilancia y Seguridad Limitada – Vise Ltda., distinguido con el número 019, firmado el 29 de marzo de 2004 y constancia de que el contrato había sido legalizado el 1º de abril de 2004, con la prueba de pago de los derechos de publicación y pólizas de cumplimiento aportadas.

La firma del contrato número 19 de 2004, debió ser conocida por la demandante, por razón de lo que se dispuso en las reglas de contratación contenidas en el pliego de condiciones, acerca del plazo para su formalización y también, en atención a la publicidad del contrato, como se observó en la sentencia de primera instancia.

Además, por razón de la información allegada al proceso, la demandante debió confirmar que el contrato había sido formalizado y que en consecuencia se le impuso el conocimiento respectivo por el efecto propio de la publicidad, circunstancia que —a diferencia de lo que argumentó al presentar la apelación— no le era ajena, si se tiene en cuenta su participación en el procedimiento de contratación bajo las reglas del pliego de condiciones, en el cual se dispuso que el contrato se debía firmar al día siguiente hábil a la notificación de la adjudicación(99).

De acuerdo con lo anterior, se encuentra acreditado que arribó al conocimiento de la demandante, con total certeza, la formalización del contrato adjudicado y por lo tanto, se desechan los argumentos de la parte actora acerca de que la sentencia de primera instancia le impuso una responsabilidad objetiva por no haber participado en el contrato, toda vez que la unión temporal -ahora demandante- era un oferente vencido con pleno conocimiento de las reglas de formalización del contrato, contenidas en el pliego de condiciones, con carácter vinculante para todos los proponentes.

Esta circunstancia es de la mayor importancia, toda vez que la firma del contrato 19 de 2004 situó la litis bajo el imperativo de demandar la nulidad del contrato adjudicado con fundamento en la ilegalidad del acto de adjudicación, siguiendo las voces del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

La Sala acude a la anterior precisión teniendo en cuenta que esta corporación ha declarado en varias providencias la ineptidud de la demanda en el supuesto de la pretensión orientada exclusivamente contra el acto previo de adjudicación cuando se ha formalizado el contrato estatal, con fundamento en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 446 de 1998, norma aplicable en el presente proceso.

En efecto, la ineptitud de la demanda se configura ante la falta de integración de la pretensión de nulidad del contrato celebrado, siempre que en el litigio se haya probado que el contrato respectivo se celebró antes de la presentación de la demanda y que esa circunstancia fue conocida o debió conocerse por la parte demandante, supuesto que se predica en este litigio, toda vez que el contrato se firmó el 29 de marzo de 2004, se publicó el 1º de abril de 2004 y la demanda se presentó el 14 de mayo de 2004.

Así las cosas, el plenario permite establecer la falta de una demanda en forma, por ausencia de la integración de la pretensión de nulidad del contrato número 019 de 2004, puesto que —como se observó— se encontró acreditada su celebración para la fecha en que se presentó la demanda y en consecuencia, se impuso la carga del demandante de traer al debate las pretensiones de la nulidad del contrato, para apoyar correctamente la pretendida indemnización de perjuicios por la supuesta ilegalidad y por lo tanto, ante esa falla en la conducta de la demandante, se configuró la ineptitud de la demanda.

La exigencia contenida en la parte final del inciso segundo del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo no se puede pasar por alto, toda vez que la demandante conoció que el contrato había sido adjudicado y que, además, le fue puesto de presente en el proceso judicial, con prueba fehaciente de los antecedentes del acto impugnado, requeridos a instancia suya y aportados al expediente aun antes de que se admitiera la demanda. Se agrega a ello que en este caso la demandante tuvo, también, la oportunidad para adicionar el respectivo libelo, por la vía a la reforma de la demanda, la cual dejó de utilizar para integrar en debida forma la causa petendi(100).

En efecto, conocido el contrato y su publicación en este proceso, la demandante se limitó a controvertir las excepciones presentadas e hizo caso omiso del efecto que el acto demandado tuvo por virtud de la formalización del contrato estatal, de manera que ante una realidad fehaciente desconoció que la ventana de tiempo para demandar en forma separada el referido acto precontractual, bajo la normativa entonces vigente, había fenecido.

En el supuesto procesal de la formalización del contrato estatal, la parte actora no podía pretender un pronunciamiento judicial sobre el acto de adjudicación en forma aislada, sin relación con el contrato celebrado a su amparo, toda vez que de acuerdo con el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo —en concordancia con la parte final del segundo inciso del artículo 87 ibídem— se imponía traer al debate “individualizada con toda precisión”, la pretensión de nulidad(101) del contrato estatal, máxime cuando la nulidad del contrato no era declarable de oficio, toda vez que debía proponerse contra el IDRD y el contratista adjudicatario con fundamento en la nulidad de la adjudicación, de lo cual se advierte que este último también tenía derecho a ser llamado a discutir la validez de su contrato, en orden a permitir un fallo fundado sobre ese aspecto.

Igualmente se observa que la nulidad impetrada no estaba apoyada en la violación expresa de la prohibición constitucional o legal que eventualmente habría permitido una declaratoria de oficio, se encontraba en su lugar, bajo el supuesto del numeral 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993(102), esto es la ilegalidad del acto de adjudicación por la alegada violación de un aspecto específico del pliego de condiciones que a juicio de la demandante fue irregularmente aplicada en el procedimiento respectivo, por la entidad contratante a favor de la proponente adjudicataria.

Desde la óptica de los requisitos de la responsabilidad del Estado, tampoco procede la demanda independiente para obtener la nulidad del acto adjudicación habiéndose celebrado el contrato en orden a derivar solamente de ella el perjuicio, dejando de lado y por fuera del proceso el pronunciamiento acerca de la nulidad del contrato, por la siguiente razón: en dicho supuesto fáctico los perjuicios derivan de la conducta de la entidad contratante consistente en celebrar con otro proponente el contrato, la cual debe ser demostrada como causa del daño originado al proponente que presentó la mejor oferta y que fue ilegalmente despojado de su derecho a celebrar el referido contrato. Bajo esa perspectiva se comprende bien que no procede condenar al pago de un perjuicio derivado de una conducta —en este caso un acto contractual— que no fue ventilada en la litis y sobre la cual el contratista no fue vinculado para la específica defensa de ese tópico, ni el operador judicial fue llamado a decidir, por cuanto de proferir una condena acerca de la nulidad del contrato no demandado y de la responsabilidad derivada de su celebración, se violaría el principio constitucional del debido proceso.

En este punto, la Sala considera pertinente reiterar la jurisprudencia adoptada acerca de los presupuestos de la demanda en el evento de la firma del contrato estatal dentro del plazo de 30 días fijado en la ley, así:

“Empero, como podrá observarse, la Sección Tercera no hizo referencia ni dilucidó lo atinente a si una vez celebrado el contrato y de este se pida su nulidad absoluta con fundamento en que el acto de adjudicación es ilegal, sea ineludible incluir dentro de las pretensiones, además de la atinente a la nulidad absoluta, la declaratoria de nulidad del acto administrativo que lo adjudicó, lo cual se justifica por no ser esto allí el thema decidendum, cuestión aquella que es la que constituye ahora el centro del debate en el asunto que aquí se revisa por la vía de la apelación.

(…).

Pues bien, todos estos precedentes coinciden al señalar de manera irrefragable que una vez celebrado el contrato la ilegalidad de los actos previos sólo puede cuestionarse mediante la acción contractual pretendiendo no sólo la nulidad del contrato sino también la nulidad de los actos administrativos cuestionados y en cuya ilicitud se fundamenta la invalidez del contrato.

Y este entendimiento es el que permite darle una cabal y armónica comprensión al numeral 4º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993 cuando dispone que los contratos del estado son absolutamente nulos, entre otros casos, cuando "se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten.".

(…).

En efecto, resulta siendo irracional sostener que cuando se demanda la nulidad absoluta del contrato con fundamento en que los actos previos son ilegales no es necesario solicitar la nulidad de estos, pues tal aseveración equivale a afirmar que en ese caso la nulidad del contrato se genera sin causa alguna, lo cual desde luego repugna a la lógica toda vez que mientras no se declare la nulidad de los actos administrativos estos se presumen válidos y siguen justificando la celebración, la existencia y la validez del contrato.

Con otras palabras, si la invalidez del contrato estatal es la consecuencia de la ilicitud de esos actos administrativos, hay que declarar la ilegalidad de estos para poder decretar la nulidad absoluta de aquel y por supuesto que para que aquello ocurra, tal declaratoria de ilicitud debe haber sido pretendida en la demanda ya que ese extremo no puede ser objeto de(103) un pronunciamiento oficioso como sí lo podría ser la nulidad absoluta del contrato.” (La negrilla no es del texto).

Igualmente se sigue la línea jurisprudencial expuesta por esta Subsección [A], en un caso similar, en el cual se evidenció la firma del contrato estatal, se analizó la conducta procesal del demandante y se declaró la ineptitud de la demanda con fundamento en la circunstancia de no haber enfilado las pretensiones a la nulidad del contrato que se encontraba en conocimiento de la parte actora:

“ii) El antedicho planteamiento implicó que la parte demandante pretendió separar de la litis un efecto inescindible del acto de adjudicación demandado, el cual debía conocer y de hecho conoció y aportó al proceso con su reforma a la demanda, conducta procesal que no le resultaba legalmente viable toda vez que el acto previo a la celebración del contrato ya había dado lugar al perfeccionamiento del contrato para la fecha en que presentó la demanda y, por lo tanto, si el actor pretendía la nulidad del acto de adjudicación, era de suyo necesario traer al proceso la pretensión de nulidad del contrato adjudicado y celebrado, lo cual confirma que no le estaba permitido al demandante sustraer del petitum de la demanda la nulidad del contrato estatal, cuestión que obliga a concluir que la conducta procesal que asumió resultó contraria a lo dispuesto en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo puesto que el acto administrativo de adjudicación cuya nulidad demandó no podía persistir como acto legal para unos efectos —los del contrato adjudicado— e ilegal para otros efectos —los relativos a la adjudicación—, teniendo en cuenta la unidad del procedimiento de licitación que culminó con el acto de adjudicación y la consiguiente celebración del contrato, en cuanto que el acto administrativo de adjudicación constituye la causa unívoca de la celebración del contrato.

iii) Por lo tanto, de acuerdo con la acción contractual prevista en el inciso segundo del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, la carga procesal del demandante tratándose de la nulidad de los actos previos incluye la de incorporar en la demanda la pretensión de nulidad del contrato cuando se conoce que el mismo se ha celebrado, sin que le sea dable al actor escindir el acto previo de adjudicación de su efecto más importante, cual es el de la celebración del contrato.(104) (La negrilla no es del texto).

En conclusión, con apoyo en las consideraciones expuestas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar declarará la ineptitud de la demanda.

4.2. Respeto del principio de non reformatio in pejus.

En atención a lo enunciado por la parte apelante, se demuestra a continuación que la sentencia mediante la cual se declara la ineptitud de la demanda, respeta el principio de la non reformatio in pejus.

El principio constitucional de la non reformatio in pejus, se encuentra consagrado en el artículo 31 de la Constitución Política y ha sido desarrollado en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil (hoy en el artículo 328 del Código General del Proceso(105)). En términos generales consiste en que el juez de segunda instancia no puede desmejorar la condición jurídica del apelante único.

Tal como ha observado la Corte Constitucional, la prohibición de fallar en mayor perjuicio del apelante único “impide que el Juez de segundo grado extienda su poder de decisión a aquellos aspectos de la sentencia apelada que no han sido materia de la alzada por la otra y las otras partes dentro del proceso y que de entrar a modificarse, darían lugar a unas consecuencias jurídicas más graves para el apelante de las que ya de por sí ocasiona la sentencia objeto del recurso(106). (La negrilla no es del texto).

Nótese que en el presente caso el sentido de la sentencia de primera instancia fue totalmente desfavorable a las pretensiones de la demandante, como lo será el de segunda instancia, aunque por razones jurídicas diferentes. Se advierte con claridad la ausencia de conflicto frente a las reglas de non reformatio in pejus: en efecto, la sentencia de segunda instancia no impondrá condena a cargo de la demandante, no agravará las resultas del proceso, ni la someterá a una consecuencia jurídica más lesiva de la que la que se derivó de la decisión de primera instancia(107).

Por otra parte, al encontrar que no procedió la caducidad de la acción decretada en primera instancia, le correspondió a la Sala pasar a estudiar los otros aspectos de la demanda con fundamento en las pruebas obrantes en el expediente, con el propósito de definir la viabilidad de entrar al fallo de fondo, todo ello en protección de la regla de congruencia de la sentencia(108).

Igualmente se pone de presente la aplicación del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil en torno a la competencia del Juez Superior, con base en lo siguiente: i) los fundamentos del recurso de apelación, se constituyeron por la supuesta falta de apreciación de las pretensiones con relación al artículo 87 del Código Contencioso Administrativo y por invocación de la violación al principio del debido proceso. Por tal motivo, el campo de análisis del a quem, comprende precisamente los argumentos que el recurso expuso, de donde la decisión fundada en la interpretación de los referidos presupuestos jurídicos, se encuentra en el mismo ámbito delimitado por la apelación, ii) ahondando en el recurso concreto, observa la Sala que estimó pertinente entrar a referirse a la ineptitud de la demanda, toda vez que el supuesto acogido se desprendió del análisis de la excepción de caducidad materia de la apelación, dentro del cual se corrigió la apreciación del Tribunal a quo, empero saltó a la vista un asunto íntimamente ligado a la oportunidad en el ejercicio de la acción, toda vez que se evidenció allí mismo una falla en el alcance y la debida individualización de las pretensiones de la demanda, frente la interpretación del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo que se encontró en el centro del debate propuesto por la alzada.

Igualmente resulta útil tener en cuenta que el principio de non reformatio in pejus admite excepciones, según lo ha expresado la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el precedente de unificación jurisprudencial que se cita a continuación:

“Ahora bien, en relación con la mencionada regla general, según la cual aquellos temas no propuestos en el recurso de alzada estarían llamados a excluirse del conocimiento del juez ad quem, conviene precisar que dicha regla general no es absoluta, puesto que la misma debe entenderse y admitirse junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo, i) de las normas o los principios previstos en la Constitución Política; ii) de los compromisos vinculantes asumidos por el Estado a través de la celebración y consiguiente ratificación de Tratados Internacionales relacionados con la protección de los Derechos Humanos y la vigencia del Derecho Internacional Humanitario, o iii) de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada.

En efecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado en múltiples decisiones ha determinado la operancia del fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción ejercida, así como también ha encontrado acreditada la existencia de la falta de legitimación en la causa —por activa o por pasiva— e incluso la ineptitud sustantiva de la demanda, casos en los cuales ha denegado las pretensiones de la demanda o se ha inhibido de fallar, según el caso, con independencia de si tales presupuestos o aspectos hubieren sido, o no, advertidos por el juez de primera instancia o por alguno de los sujetos procesales, incluido, claro está, aquel que hubiere impugnado la providencia del juez a quo.”(109)

Finalmente, es pertinente advertir que las excepciones de fondo deben ser reconocidas de oficio por el Juez en la sentencia, con fundamento en el artículo 96 del Código de Procedimiento Civil(110), en concordancia con el artículo 306 del Código de Procedimiento Civil(111), aplicable a este proceso por virtud del artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, de manera que aunque la parte apelante invoca que se debe pasar por alto la ineptitud de la demanda observada por ella misma al citar la aclaración del voto de uno de los magistrados de la Sala, se impone advertir que en caso de pronunciarse en forma aislada sobre el acto de adjudicación del contrato que ya no era separable del mismo, esta Corporación fallaría por fuera del alcance determinado para la respectiva acción por virtud del inciso segundo del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, además de que vulneraría las reglas del debido proceso, en caso de desconocer las pruebas obrantes en el plenario acerca del supuesto de hecho en que se encontraba la parte demandante.

5. Costas.

Habida cuenta que el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 aplicable en el presente proceso indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el cinco (5) de febrero de dos mil nueve (2009) y en su lugar se dispone:

DECLARAR la INEPTITUD DE LA DEMANDA e Inhibirse para emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la litis.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Hernán Andrade Rincón—Carlos Alberto Zambrano Barrera.

1 La demandante acreditó cuatro poderes, uno otorgado por cada representante legal en nombre de la respectiva sociedad y dos otorgados por el representante en nombre de la unión temporal (fls. 1 a 4, cdno. 1). El documento constitutivo de la unión temporal obra en los folios 83 a 85, cuaderno 9.

2 En el texto de esta sentencia se denominará, también: IDRD.

3 Artículo 25, Ley 80 de 1993.
“15. Las autoridades no exigirán sellos, autenticaciones, documentos originales o autenticados, reconocimientos de firmas, traducciones oficiales, ni cualquier otra clase de formalidades o exigencias rituales, salvo cuando en forma perentoria y expresa lo exijan leyes especiales.
La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de propuestas, no servirá de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. (inc. 2º derogado por el art. 32 de la L. 1150/2007).

4 Artículo 28º, Ley 80 de 1993.

De la Interpretación de las Reglas Contractuales. “En la interpretación de las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de selección y escogencia de contratistas y en la de la cláusula y estipulaciones de los contratos, se tendrá en consideración los fines y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos.

5 “Artículo 29º, Ley 80 de 1993.- (Artículo derogado por el art. 32, de la Ley 1150 de 2007.)
Del deber de selección objetiva. La selección de contratistas será objetiva.
Es objetiva la selección en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.
Ofrecimiento más favorable es aquel que, teniendo en cuenta los factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo, precio y la ponderación precisa, detallada y concreta de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o términos de referencia o en el análisis previo a la suscripción del contrato, si se trata de contratación directa, resulta ser más ventajoso para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos, sólo alguno de ellos, el más bajo precio o el plazo ofrecido. Si el plazo ofrecido es menor al previsto en los pliegos de condiciones o términos de referencia, no será objeto de evaluación.
El administrador efectuará las comparaciones del caso mediante el cotejo de los diferentes ofrecimientos recibidos, la consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello.
En caso de comparación de propuestas nacionales y extranjeras, se incluirán los costos necesarios para la entrega del producto terminado en el lugar de su utilización”.

6 Supresión de trámites en la Administración Pública.

7 Folio 28, cdno. 1.

8 Folio 30, cdno. 1

9 Folios 203 a 225, cuaderno 3.

10 Folio 30, cdno. 1.

11 Folio 39, cdno. 1.

12 Folios 185 a 187 cdno. 1.

13 Folio 193, cdno. 1.

14 Folios 92 a 106, cdno. 1.

15 Folios 63 a 84, cdno. 1.

16 Folios 176 a 183, cdno. 1.

17 Citó el concepto de 17 de abril de 1996, emanado de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con ponencia de Roberto Suárez Franco.

18 En sentencia de 3 de diciembre de 2007, el Consejo de Estado – Sección Tercera-. anuló la disposición referida, al desatar la acción de nulidad en contra el Decreto 2170 de 2002. En su oportunidad consideró:
“En conclusión, el artículo 4 acusado es contrario al artículo 29 de la Ley 80 de 1993, y su parágrafo vulnera el numeral 15 del artículo 25 ibídem, pues no podía el Gobierno Nacional establecer modificaciones a la forma de evaluación de las propuestas en ejercicio de la potestad reglamentaria, toda vez que la Constitución Política reservó al legislador definir "la manera como se efectuará la evaluación de las propuestas" (C.P. art. 273), como tampoco podía prever una regla diferente en el principio de economía, razones por las cuales es procedente acceder a la nulidad solicitada por violación a las disposiciones citadas por los demandantes”.

19 Folios 232 a 243, cdno. 1.

20 Folios 245 a 250, cdno. 1.

21 La sentencia del Tribunal a quo, citó la providencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 7 de septiembre de 2000, C.P. Ricardo Hoyos Duque, expediente 12.856.

22 Folios 267 a 269, cuaderno principal.

23 Folio 334, cuaderno principal.

24 El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1107 de 2006, definió el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con base en el criterio objetivo de la actividad de las entidades públicas, en los siguientes términos:
“ART. 1º—El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

“ART. 82.—Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley”.

25 Creado mediante el Acuerdo 4 de 1978, emanado del Concejo del Distrito Especial de Bogotá, como “establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente”.

26 Según el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:
“Para los solos efectos de esta ley:
“1. Se denominan entidades estatales:
“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles”. (la negrilla no es del texto, se destaca para distinguir la condición jurídica de la entidad demandada).

27 ART. 87.—De las controversias contractuales. (…) Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación”.

28 “ART. 75.—Del juez competente, Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativo”.

29 De acuerdo con el salario mínimo mensual legal vigente del año 2004 ($358.000), toda vez que la demanda se presentó el 14 de mayo de 2004 y el recurso de apelación se interpuso el 10 de marzo de 2009, en vigencia de la Ley 954 de 2005 (fl. 271, cdno. ppal.).

30 Diario Oficial 45.983

31 Fecha de publicación de la Ley 446 de 1998, en cuyo artículo 164 se dispuso.
“En los procesos iniciados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren empezado a correr, los incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principio a surtirse la notificación”.

32 Fecha en la cual empezó a regir el nuevo Código Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011, el cual no aplica a las actuaciones administrativas, demandas y procesos en curso, de acuerdo con su artículo 308.

33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. (E): Mauricio Fajardo Gómez, sentencia de 4 de febrero de 2010, radicación número: 25000-23-26-000-1994-09827-01(16540), actor: Sociedad Saiz y Cía. Ltda., demandado: Empresa Distrital de Servicios Públicos EDIS.

34 Se citan, entre otras, las siguientes sentencias expedidas en relación con los actos precontractuales, bajo el mismo análisis del artículo 87 CCA. 1. Sentencia de 13 de agosto de 2014, radicación 250002326000200401200 01 expediente 35965 actor. Selcomp Ingeniería Ltda,, demandado: Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Educación Distrital – Distrito Capital; 2 Sentencia de 12 de febrero de 2014, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 250002326000200137701, expediente 32721, actor Integrantes Unión temporal Bogotá Móvil, demandado Fondo de Educación y Seguridad Vial Fondatt, acción contractual. 3. Sentencia de 12 de febrero de 2014, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación: 250002326000200102922, expediente 31753, actor Insetel Ltda., demandado: Municipio de Purificación, acción: nulidad y restablecimiento del derecho; 4. Sentencia de enero 29 de 2014, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 250002326000 2001 02053 01, expediente 30250, actor Consorcio FAB, demandado Fondo Rotatorio de la Fuerza Aérea, acción contractual; 5. Sentencia de noviembre 13 de 2013, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 25000232600020010292201, expediente 28479, actor: Unión Temporal de Servicios Eléctricos, demandado: Fondo de Educación y Seguridad Vial Fondatt; 6. sentencia de noviembre 13 de 2013, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, radicación 2500023260019990219701, expediente 25646, actor Ciarquelet Ltda., demandado Distrito Capital Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital y otro.

C-1048 de 2001.

35 La norma citada estableció el plazo de 4 meses para la caducidad del medio de control de nulidad contra los actos previos y desapareció de la normativa el término especial de 30 días.
Con base en lo anterior, se terminó la discusión acerca de la naturaleza de la acción —hoy medio de control— contra los actos previos, además de que se afianzó la precedencia de la declaración de nulidad, en relación con el medio de control contractual. Lo anterior, se interpreta sin perjuicio de la posibilidad actual de acumular en el medio de control de nulidad, pretensiones de nulidad con las de otro orden, debidamente individualizadas, en los términos del artículo 165 del CPCA.
Sobre el particular se cita el siguiente auto:
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 10 de diciembre de 2014, radicación: 25000233600020140044601, número Interno: 52079, actor: Consorcio Social 2013, demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, referencia: apelación auto controversias contractuales Ley 1437.

“Así pues, ahora es irrelevante la celebración del contrato para demandar los actos previos, a lo cual hay que agregar que, en atención al inciso segundo del artículo 141 del CPACA, no es posible pretender la nulidad de un acto proferido antes de la celebración del contrato, a través del medio de control de controversias contractuales, como anteriormente se hacía cuando el contrato se celebraba y se invocaba como fundamento de nulidad absoluta del contrato, sino únicamente a través de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso.
(…).
Quiere decir lo anterior que, contrario a lo que disponía el Código Contencioso Administrativo, según el cual una vez celebrado el contrato era posible solicitar su nulidad fundamentado en la ilegalidad de los actos previos a través de la acción contractual, solo se podrá pretender la declaratoria de nulidad del contrato cuando hayan sido declarados nulos los actos administrativos en que se fundamente, es decir, que la nulidad del acto o actos en que se fundamente el contrato debe haberse declarado previamente para que se pueda solicitar la nulidad del contrato y no, como antes se permitía, la nulidad del acto como causal de nulidad del contrato”.

36 Se acude aquí tanto a la interpretación gramatical como sistemática del texto del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo modificado por la Ley 446 de 1998, de conformidad con las reglas de interpretación de los artículos 27 y 30 del Código Civil, para lo cual se emplea una técnica de hermenéutica jurídica conocida como la reducción al absurdo, puesto que evidentemente si la interpretación fuera la contraria, se llegaría a la consecuencia de que el término de 30 días fijado en la norma no tendría ningún alcance y que su vencimiento no conllevaría ningún efecto -puesto que estaría subsumido en el término general de 2 años- con lo cual se llegaría al absurdo de una disposición legal sin sentido u objeto, cuestión que resultaría contraria al principio de interpretación normativa, reiteradamente aplicado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, del efecto útil de la norma.

37 De acuerdo con la Sentencia C-712 de 2005 se advirtió que la posibilidad de demandar en forma separada los actos precontractuales cesaba a partir de la celebración del contrato respectivo, interpretación en la cual se siguió la jurisprudencia del Consejo de Estado contenida en auto de 13 de diciembre de 2001, expediente 19.777 que se ha respetado en diversos pronunciamientos de la Sección Tercera de esta corporación.

38 Esta conclusión se apoya también con un argumento a contrario sensu, que se utiliza para cuidarse de no extender la consecuencia de la norma a casos no previstos en ella, como sería la de permitir a la acción que se incoa después de vencido el término de 30 días un alcance distinto del establecido explícitamente en la parte final del párrafo segundo del artículo 87, cual es el de obtener la nulidad del contrato celebrado; en este sentido, el argumento que soporta la hipótesis consiste en señalar que la norma dispone que antes del vencimiento del término de los 30 días sí no se ha celebrado el contrato, procede demandar el acto en forma separada con el objeto de obtener su nulidad o la nulidad y el restablecimiento del derecho y en sentido contrario una vez vencido el término mencionado sólo procede la impugnación conjunta de ambos actos y con el objeto exclusivo de la declaratoria de nulidad del contrato, lo cual excluye el restablecimiento del derecho no impetrado oportunamente.

39 Folios 186, reunión de respuesta a observaciones de marzo 26 de 2004, 9 a.m. y planilla de asistentes a la audiencia de adjudicación de marzo 26 de 2004, folio 220, cuaderno 5.

40 Folio 224, cuaderno 3.

41 Ley 80 de 1993, artículo 30, numeral 11. (Numeral derogado por el art. 32 de la L. 1150/2007)

“11. El acto de adjudicación se hará mediante resolución motivada que se notificará personalmente al proponente favorecido en la forma y términos establecidos para los actos administrativos y, en el evento de no haberse realizado en audiencia pública, se comunicará a los no favorecidos dentro de los cinco (5) días calendario siguientes”.

42 Oficio de respuesta obra al folio 79, cuaderno 3.

43 ART. 62, Ley 4 de 1913. “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.

44 Folios 123 a 125, cdno. 1.

45 Folio 132, cdno. 1.

46 Folios 146 y 147, cdno. 1.

47 Folio 227, cdno. 11.

48 Folios 166 a 185, cdno. 11.

49 Folios 150 a 165, Cuaderno 11.

50 Folios 142 a 147, cdno. 11.

51 Folio 149, cdno. 11.

52 Folios 133 a 135, cdno. 11.

53 Folios 226 a 277, cuaderno 3.

54 Folios 1 a 44, cuaderno 4.

55 Folios 45 a 66 cuaderno 4.

56 Folios 75 a 230, cuaderno 4 y folios 1 a 19, cuaderno 5.

57 Folios 110 a 127, cuaderno 5.

58 Folios 122 a 151, cuaderno 9.

59 Folio 154, cuaderno 9. Algunos valores en la columna de liquidación no son totalmente legibles.

60 Folio 157 cuaderno 9.

61 Folios 165 a 198, cuaderno 9.

62 Folio 69 a 63, cdno. 11.

63 Folios 1 a 196, cuaderno 7 y folios 1 a 160, cuaderno 8.

64 Folios 161 a 248, cuaderno 8 y folios 1 a 65, cuaderno 9.

65 Folio 128, cdno. 11.

66 Folio 98, cuaderno 6.

67 Folio 57, cuaderno 2.

68 Folio 61, cuaderno 2.

69 Folio 24, cuaderno 2.

70 Folio 25, cuaderno 2,

71 Folio 21, cuaderno 2.

72 Folio 23, cuaderno 2.

73 Folio 22 cuaderno 2. Este documento es diferente del que se anexó con la propuesta, que obra al folio 57, cuaderno 9.

74 Folios 21 a 29, cuaderno 2.

75 Folios 129 a 178, cuaderno 6.

76 Folio 126, cdno. 11.

77 Folio 128, cuaderno 6.

78 Folios 14 a 20, cdno. 1.

79 Folio 30, cuaderno 6.

80 Folios 1 a 10, cuaderno 6.

81 Folios 11 a 22, cuaderno 6.

82 Folios 23 a 62, cuaderno 6.

83 Folios 235 a 243, cuaderno 5.

84 Folios 231 a 234, cuaderno 5.

85 Folios 196 a 219, cuaderno 5.

86 Folios 170 a 185, cuaderno 5.

87 Folio 187, cuaderno 5-

88 Folios 188 a 195, cuaderno 5.

89 Folio 76, cuaderno 2.

90 Folio 191, cuaderno 5.

91 Folio 220, cuaderno 5.

92 Folios 203 a 218, cdno. 1.

93 Folio 182, cuaderno 3.

94 Folios 11 a 13, cuaderno 3.

95 Folios 80 a 156, cuaderno 3.

96 Folios 2 a 5, cdno. 13.

97 Folios 1 a 19, cdno. 14.

98 “Una vez celebrado éste [el contrato] la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato”.

99 Folio 153, cdno. 1.

100 ART. 89 CPC. Reforma de la demanda. “Después de notificado a todos los demandados el auto admisorio de la demanda, ésta podrá reformarse por una vez, conforme a las siguientes reglas:
1. En los procesos de conocimiento, antes de resolver sobre las excepciones previas que no requieran práctica de pruebas, o antes de la notificación del auto que las decrete. (…)”.

101 Artículo 138 CCA. “Cuando se demande la nulidad del acto se debe individualizar con toda precisión”.

102 Artículo 44, Ley 80 de 1993. “Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando:
(…)
4. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten”.

103 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de febrero 15 de 2012, Consejero Ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación: 66001-23-31-000-1999-0551-01 (19.880), actor: Industrias McLaren Ltda., demandado: Municipio de Pereira, proceso: acción contractual, asunto: recurso de apelación.

104 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia de noviembre 13 de 2013, radicación 25000232600020010292201, expediente: 28.479, demandante. Unión Temporal Servicios Eléctricos, demandado: Fondo de Educación y Seguridad Vial -Fondatt-, acción contractual.

105 “Artículo 328 CPG. Competencia del Superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”.

106 C-055 de 1993.

107 Artículo 357 CPC. Competencia del superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. (…).

108 “Artículo 305 CPC. Congruencias. “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último.
En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio”.

109 Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Sala Plena, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, sentencia de 9 de febrero de 2012, radicación 500012331000199706093 01 (21.060), actor: Reinaldo Idárraga Valencia y otros, demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército, referencia: sentencia de unificación jurisprudencial.

110 Artículo 96 CPC. Pronunciamiento sobre excepciones de mérito. Las excepciones de mérito serán decididas en la sentencia, salvo norma en contrario.

111 Artículo 306. CPC. Resolución sobre excepciones. “Cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción, deberá reconocerla oficiosamente, en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda.
Si el juez encuentra probada una excepción que conduzca a rechazar todas las pretensiones de la demanda, podrá abstenerse de examinar las restantes. En este caso, si el superior considera infundada aquella excepción resolverá sobre las otras, aunque quien la alegó no haya apelado de la sentencia.
Cuando se proponga la excepción de nulidad o la de simulación del acto o contrato del cual se pretende derivar la relación debatida en el proceso, el juez se pronunciará expresamente en la sentencia sobre tales figuras, siempre que en el proceso sean parte quienes lo fueron en dicho acto o contrato; en caso contrario, se limitará a declarar si es o no fundada la excepción”.