Sentencia 2004-00131 de marzo 3 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 11001-03-25-000-2004-00131-01(2037-2004)

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Almacenes Generales de Depósito de Café S.A., Almacafé y Federación Nacional de Cafeteros de Colombia

Demandado: Ministerio de la Protección Social

Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D.C., tres de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El asunto se contrae a establecer la legalidad de las resoluciones 352 de 31 de diciembre de 2003, 46 de 13 de febrero de 2004 y 147 de 20 de abril del mismo año, proferidas por el Ministerio de la Protección Social, por medio de la cuales se inscribió la Junta Directiva del Comité Regional de Pereira del Sindicato de Trabajadores de Almacafé y de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, Sintrafec.

En el sub lite se encuentra acreditado que:

— El Sindicato de Trabajadores de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, Sintrafec solicitó al Ministerio de la Protección Social la inscripción de la Junta Directiva del Comité Regional de Pereira, designada para el periodo comprendido entre el 21 de diciembre de 2003 y el 21 de diciembre de 2004 (fl. 1 cdno. 4).

Mediante resolución acusada 352 de 31 de diciembre de 2003, el Ministerio de la Protección Social inscribió dicha Junta Directiva (fls. 11, 79, cdno. ppal. 31 cdno. 4).

— El Representante Legal de los Almacenes Generales de Depósito de Café S.A., quien actuaba, además, como mandatario especial de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación (fls. 48 cdno. 4).

Recurso que fue decidido a través de las resoluciones enjuiciadas 46 de 13 de febrero de 2004 (fls. 16, 83 cdno. ppal. 133 cdno. 4) y 147 de 20 de abril del mismo año (fls. 24, 90 cdno. ppal. 145 cdno. 4).

Antes de abordar la controversia, se estudiarán las excepciones propuestas por el Sindicato de Trabajadores de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, Sintrafec.

— Inepta demanda: Considera esa agremiación sindical que no está claramente definido y desarrollado el restablecimiento del derecho y que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es la competente para debatir lo relacionado con la existencia o inexistencia del fuero sindical.

A la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se le asignó la competencia para juzgar todos los actos administrativos y ejercer el control de legalidad de los mismos, frente a cualquier norma superior, sin importar la materia que regule.

En el sub lite la acción está encaminada a restablecer el orden jurídico que se estima infringido con las resoluciones de inscripción de la Junta Directiva del Comité Regional de Pereira, pretensión que de tener éxito sólo puede estar referida a la nulidad de dicha protocolización.

Por estar claramente enmarcados tanto la contienda como el restablecimiento del derecho en el estudio de legalidad de los actos administrativos de inscripción de la mencionada junta directiva (“declaratoria de inexistencia del Comité Regional de Pereira”) y no en el tema del fuero sindical, el cual es propio de la jurisdicción ordinaria, no es cierto que haya un indebido planteamiento de las pretensiones.

— Insuficiente integración del contradictorio: Señala el aludido Sindicato que como hay clara intención de cuestionar los derechos subjetivos de los miembros directivos del Comité Regional de Pereira (fuero), estos debieron ser vinculados al proceso.

Aclarado en el punto anterior que no se está cuestionando el tema del fuero, no había necesidad de vincular a los directivos del Comité Regional de Pereira que ostentan esta prerrogativa, máxime cuando ellos tienen válidamente representados sus intereses a través de Sintrafec, sindicato que los agrupa y que promovió, en su momento, las acciones pertinentes para obtener la inscripción enjuiciada.

Las demás excepciones propuestas (inconstitucionalidad del artículo 55 de la Ley 50 de 1990 y pacta sunt servanda), por estar relacionadas con el fondo de la controversia, se desarrollarán y definirán con el análisis del problema jurídico.

El problema jurídico consiste en determinar si el Ministerio de la Protección Social podía válidamente inscribir la junta directiva de un comité regional, como el de Pereira, que no tenía el número mínimo de afiliados para conformarse y mantenerse, conforme a lo establecido en el artículo 55 de la Ley 50 de 1990.

Los estatutos de los sindicatos suelen incluir entre sus órganos de dirección, además de los propiamente dichos de carácter central, secciones o “seccionales” que constituyen una subdivisión de aquellos y a las que suelen denominar subdirectivas o comités.

Las subdirectivas y comités cumplen, en esencia, las mismas funciones del Sindicato Nacional pero a nivel regional.

El artículo 55 de la Ley 50 de 1990 dispone que todo sindicato podrá prever en sus estatutos la creación de (i) subdirectivas seccionales, en aquellos municipios distintos al de su domicilio principal y en el que tenga un número no inferior a veinticinco (25) miembros; y (ii) comités seccionales en aquellos municipios distintos al del domicilio principal o el domicilio de la subdirectiva y en el que se tenga un número de afiliados no inferior a doce (12) miembros. No podrá haber más de una subdirectiva o comité por municipio.

Los apartes que se subrayan y los que se destacan con letra cursiva fueron declarados exequibles por la Corte Suprema de Justicia y por la Corte Constitucional(2), circunstancia que deja sin fundamento la inconstitucionalidad alegada del artículo 55 de la Ley 50 de 1990.

La Corte Constitucional declaró la exequibilidad del aparte “No podrá haber más de una subdirectiva o comité por municipio”, en los siguientes términos:

“(...) Permitir la creación de subdirectivas y comités seccionales, en aquellos municipios distintos al del domicilio principal del sindicato, e indicar que no podrá haber más de una subdirectiva o comité por municipio, apenas impone unos requisitos mínimos e indispensables para el normal funcionamiento y organización de un sindicato, que permiten ampliar su campo de acción y así garantizar los derechos de asociación y libertad sindical, así como el de participación de quienes lo integran.

Cabe observar, que las normas acusadas acogen una perspectiva descentralizadora en beneficio de la representación de los trabajadores, que tiende ‘a dar una mayor garantía al derecho de asociación y al principio de libertad sindical, y a la modernización de las instituciones del derecho colectivo del trabajo’.

Además, en cuanto a que no pueda existir más de una subdirectiva o comité por municipio, debe señalarse que el derecho de participación democrática en las organizaciones sindicales no puede soportarse en la simple existencia de un gran número de directivas o comités seccionales en un mismo municipio, lo que podría entorpecer su normal funcionamiento, sino en garantizar la real y efectiva participación de todos los trabajadores en las decisiones que los afectan y en la defensa de sus intereses comunes, lo que se logra con la posibilidad de crear una subdirectiva o comité por municipio y en un lugar distinto al del domicilio principal del sindicato” (resaltado fuera del texto).

Por su parte, esta corporación concluyó con relación a las afiliaciones mínimas exigidas para conformar una subdirectiva (25) o un Comité Regional (12), que estas deben provenir de sindicalizados que laboren en el municipio donde se cree o funcione cualquiera de esas subdivisiones:

“Aunque la reforma laboral de 1990 no es innovadora en lo referente a la organización de las seccionales de los sindicatos, sí adopta algunas variantes que conviene precisar:

— Para la creación de una subdirectiva seccional es requisito indispensable que en el municipio respectivo el sindicato tenga un número no inferior a veinticinco (25) afiliados. Por consiguiente, la ley no permite que con el propósito de alcanzar el mínimo requerido, puedan unirse o reunirse afiliados de varios municipios.

Ciertamente para la debida constitución de una subdirectiva seccional es menester que el sindicato tenga no menos de veinticinco (25) miembros en un determinado municipio. Pero la ley ha previsto, para que no haya que acudir a la organización de un sindicato diferente, que una vez constituida la subdirectiva, pueda extender su radio de acción a otro u otros municipios, de manera que esté en condiciones de atender las necesidades e inquietudes de otros trabajadores que residen fuera de su sede y que, por su número, no podrían formar siquiera un comité seccional. Con esta viabilidad jurídica se concentra la fuerza en un solo sindicato, se fortalece el derecho de asociación y se facilita la defensa de los intereses de los trabajadores; y es especialmente aplicable en tratándose de organizaciones sindicales de industria o por rama de actividad económica, formadas por individuos que prestan sus servicios en varias empresas que pueden estar situadas en distintos municipios, como también respecto de sindicatos gremiales, formados por individuos de una misma profesión, oficio o especialidad” (resaltado fuera del texto)(3).

La anterior precisión, encuentra mayor fundamento en las siguientes apreciaciones(4):

1) La función natural de una directiva sindical es la de dirigir la actividad sindical propia de la organización, que se contrae a defender los intereses de sus asociados, celebrar convenios colectivos, velar por su cumplimiento, propugnar por un clima de entendimiento en sus relaciones con el empleador y otras no menos importantes, como promover el mejoramiento y defensa de las condiciones de trabajo, propulsar el acercamiento de patronos y trabajadores sobre las bases de justicia, de mutuo respeto y de subordinación a la ley, asesorar a sus asociados en la defensa de los derechos emanados del contrato y representarlos ante los patronos, gestiones todas que por razones de simple lógica, tratándose de un sindicato de empresa, deben ejercerse por los sindicalizados miembros que laboren en la dependencia sede donde funciona la seccional, pues es allí en donde se realiza la actividad laboral de los asociados.

De manera que aunque algunas funciones mutuales del sindicato bien pueden ejercerse en cualquier sitio, la actividad sindical propiamente dicha se ejerce en los lugares de trabajo, lo que impone la existencia del mínimo de sindicalizados en la seccional sede en donde se pretende constituir la subdirectiva.

2) De otra parte, como es sabido, la legislación colombiana concede fuero sindical tanto a los miembros de la junta directiva como a los de las subdirectivas y comités seccionales (sin exceder de determinado número en cada caso) y también que este privilegio está concebido para proteger la actividad sindical, luego no tendría justificación la extensión del fuero a subdirectivas y comités que no tengan posibilidad de ejercer a plenitud la actividad sindical en su respectiva sede.

Del recuento efectuado hasta el momento se puede señalar, para el caso particular, que la conformación válida de un comité regional exige: (i) que en los estatutos de la respectiva organización este prevista esta posibilidad; (ii) que la subdivisión tenga su sede en un municipio distinto a aquel en el cual el sindicato tiene su domicilio principal; (iii) que en el municipio respectivo el sindicato tenga un número no inferior a doce (12) afiliados. Afiliaciones que deben provenir de sindicalizados que laboren en la sede donde se cree o funcione ese órgano de representación territorial; y (iv) que no exista más de un comité por cada municipio.

En el sub lite, de los requisitos que se reseñaron, el único que está en discusión, es el relacionado con el número de afiliados.

De las certificaciones obrantes a folios 7 y 8 del cuaderno principal, se observa que el Comité Regional de Pereira cuenta con los siguientes afiliados:

— Empleados de Almacenes Generales de Depósito de Café S.A. afiliados a Sintrafec:

Nombre
Sede de Trabajo
Bermúdez José Adonai
Pereira
Buitrago Murillo José Narces
Armenia
Castrillón Castaño José Danover
Pereira
García Betancourt Marleny
Armenia
Nivia Hans
Armenia
Osorio Osorio Héctor
Pereira
Ospina Ildefonso
Pereira
Patiño Velásquez José Jesús
Armenia
Restrepo Marín Farley Antonio
Pereira
Sánchez Luis Aníbal
Pereira

— Empleados de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia afiliados a Sintrafec:

Nombre
Sede de Trabajo
Alzate Ocampo Francisco Javier
Pereira
Echavarría Ríos Julián Emilio
Chinchiná
Grajales Osorio María Noelva
Municipio de San José (Caldas)
Largo Taba Vidal de Jesús
Pereira
Trejos Quebrada Fabio de Jesús
Pereira

Esta relación permite establecer que el Comité Regional de Pereira no cuenta con las doce (12) afiliaciones mínimas exigidas en el artículo 55 de la Ley 50 de 1990, pues los sindicalizados con sede laboral en esa ciudad son solo nueve (9).

Al no contar el Comité Regional de Pereira con las afiliaciones exigidas para su funcionamiento válido, es claro que las resoluciones que inscribieron su junta directiva están viciadas de nulidad.

Ahora bien, las circunstancias de que el Comité Regional de Pereira estuviera reconocido desde la convención colectiva de 1965 y que los estatutos del Sintrafec prevean la conformación de estas subdivisiones, en condiciones diferentes a la previstas en el artículo 55 de la Ley 50 de 1990, no consolidan, por la presunción de legalidad que pueden amparar a esas actuaciones, derechos adquiridos.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido clara en expresar que no obstante el carácter fundamental de la libertad sindical y del derecho de asociación sindical, estos no ostentan un carácter absoluto, por cuanto la misma Carta Fundamental en su artículo 39, condiciona el ejercicio de dicha autonomía a que su estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujeten al orden legal y a los principios democráticos(5).

Por su parte, esta corporación ha sido reiterativa al indicar que todos los estatutos de las organizaciones sindicales, contrarias al artículo 55 de la Ley 50 de 1990, deben adaptarse a esta y a sus reglamentos, pues las normas laborales por ser de orden público, producen efecto general e inmediato de acuerdo con los artículos 14 y 16 del Código Sustantivo del Trabajo(6).

Por ser de orden público, las normas laborales producen efecto general inmediato, tal como se deduce de los preceptos contenidos en los artículos 14 y 16 del Código Sustantivo del Trabajo. De ahí que, al entrar a regir el artículo 55 de la Ley 50 de 1990, relativo a subdirectivas y comités sindicales, las disposiciones de los estatutos de organizaciones de trabajadores contrarias a dicha norma, han debido adaptarse a la nueva reglamentación; y que solamente pueda efectuarse la inscripción de los representantes de subdirectivas seccionales sindicales, en el registro correspondiente, cuando se cumplan los requisitos previstos en la Ley 50 de 1990 y sus reglamentos” (aparte del concepto de 6 de junio de 1995 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 694 - resaltado fuera del texto).

Del literal a) del artículo 46 de la Ley 50 de 1990, se infiere que los estatutos de las asociaciones sindicales en todo momento deben estar sujetos a la ley y por tanto el ministerio antes de inscribir cualquier junta sindical, debe confrontar si las disposiciones estatutarias que sirven de fundamento, respetan o no las limitaciones contenidas en el artículo 55 de la Ley 50 de 1990.

El Ministerio de la Protección Social fundó la decisión de inscripción controvertida, en la siguiente motivación:

“Como puede verse la organización sindical desde hace varios años (Sintrafec - Comité Regional Pereira - 1965), ha sido reconocida por la empresa en la convención colectiva de trabajo, cláusula que a la fecha no ha sido renunciada.

Para la fecha que surge a la vida jurídica la organización sindical, existía como norma reguladora la Resolución 4 de 1952 que establecía en el artículo 25 que el sindicato podría crear subdirectivas seccionales siempre y cuando reúnan ciertos requisitos.

Como con anterioridad a la Ley 50 de 1990 no existía regulación específica sobre la constitución y funcionamiento de las subdirectivas seccionales de las organizaciones sindicales, excepto la resolución anteriormente mencionada, algunos sindicatos establecieron en sus estatutos o en sus reformas estatutarias, las subdirectivas seccionales departamentales, reuniendo afiliados de varios municipios, y obteniendo con fundamento en la normativa contemporánea a tales circunstancias, el reconocimiento y aprobación del Ministerio de Trabajo a través de un acto administrativo susceptible de los recursos legales.

Analizando los requisitos aportados se establece que el comité regional, se encuentra amparado por la resolución aprobatoria de los estatutos sindicales, pronunciamiento que goza de la presunción de legalidad mientras no se haya producido su derogatoria, circunstancia no demostrada en las diligencias” (fls. 21, 22 cdno. ppal - apartes de la Res. 147/2004, abr. 20 - precisión entre paréntesis y resaltado fuera del texto).

Para la Sala, no era dable fundar la viabilidad de la inscripción de la junta directiva únicamente en la preexistencia del Comité Regional de Pereira (Convención Colectiva de 1965) y en la posibilidad que ofrecían los estatutos de Sintrafec de conformar esa subdivisión con afiliados de distintos municipios o lugares aledaños(7), en razón a que como se mencionó anteriormente y en virtud del artículo 39, inciso 2º de la Constitución Política los sindicatos y las organizaciones gremiales se encuentran sujetos al orden legal y a los principios democráticos.

Orden legal que en el presente caso se encuentra regido por la Ley 50 de 1990, normativa de efecto general e inmediato, que permite la conformación de comités regionales con un número mínimo de doce (12) afiliados. Afiliaciones que, conforme a la reiterada jurisprudencia, deben provenir de sindicalizados que laboren en la sede donde se cree o funcione la subdivisión.

Es necesario precisar que como el acuerdo de voluntades plasmado en la convención colectiva de 1965, con relación al reconocimiento del Comité Regional de Pereira, no puede primar sobre la ley (L. 50/90, art. 55), no hay vulneración del principio pacta sunt servanda(8).

El Ministerio de la Protección Social al no haber confrontado si las disposiciones estatutarias que le sirvieron de fundamento, en cuanto al número y a las características de afiliaciones exigidas, estaban dentro de los límites contenidos en el artículo 55 de la Ley 50 de 1990, otorgó, a través de las resoluciones enjuiciadas, una inscripción de junta directiva sin haber lugar a ello.

Por no estar conformes con el ordenamiento jurídico los actos administrativos de inscripción de la junta directiva, en razón a que el Comité Regional de Pereira contaba con sólo nueve (9) de las doce (12) afiliaciones mínimas exigidas, se habrá de declarar su nulidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sub sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuestas por el Sindicato de Trabajadores de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, Sintrafec.

DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 352 de 31 de diciembre de 2003, 46 de 13 de febrero de 2004 y 147 de 20 de abril del mismo año, proferidas por el Ministerio de la Protección Social, por medio de la cuales se inscribió la Junta Directiva del Comité Regional de Pereira.

RECONÓCESE a la abogada Gally Paola Henríquez López como apoderada del Ministerio de la Protección Social, para los efectos y términos del poder que obra a folio 208 del expediente.

Cópiese, notifíquese, archívese el expediente y cúmplase.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha».

(2) Apartes subrayados declarados exequibles por la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia 115 de 26 de septiembre de 1991, M.P. Jaime Sanín G. Apartes en letra cursiva declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-043 de 1º de febrero de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(3) Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 6 de junio de 1995, radicación 694, actor: Ministerio de Trabajo, M.P. Javier Henao Hidrón.

(4) Sentencia de 7 de mayo de 1998, expediente 15627, actor: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, M.P. Dolly Pedraza de Arenas.

(5) Sentencia C-797 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(6) Sentencias de 23 de septiembre de 2010, expedientes acumulados 005-2001, 004-2001, 006-2001 y 009-2001, actores: Bavaria S.A y Malterías de Colombia, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero; de 17 de septiembre de 2004, expediente (0276-01), actor: Almacenes Generales de Depósito de Café S.A. y otro, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; de 7 de mayo de 1998, expediente 15627, actor: Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, M.P. Dolly Pedraza de Arenas; Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 6 de junio de 1995, radicación 694, actor: Ministerio de Trabajo, M.P. Javier Henao Hidrón.

(7) Los estatutos de Sintrafec, aprobados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (hoy Ministerio de la Protección Social), a través de las resoluciones 939 de 18 de abril de 1975; 413 de 13 de febrero de 1989; 2237 de 23 de septiembre de 1999 y 62 de 6 de abril de 2001, en el artículo 3, consagran que el “sindicato tendrá seccionales en aquellos lugares donde se localicen veinticinco (25) o más trabajadores sindicalizados de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, sus filiales, subsidiarias, conexas o complementarias. Podrá crear tales seccionales agrupando el personal sindicalizado que labore en distintos municipios o lugares aledaños, cuando tales trabajadores así lo manifiesten y sean en cantidad por lo menos igual a la anteriormente citada” (resaltado fuera del texto).

(8) Locución latina que se traduce como “lo pactado obliga”, que expresa que toda convención debe ser fielmente cumplida por las partes de acuerdo con lo pactado. Constituye un principio básico del derecho civil (específicamente relacionado con los contratos) y del derecho internacional.