Sentencia 2004-00133 de marzo 18 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 110010324000200400133 01

Consejera Ponente (e):

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Acción: nulidad

Actora: Rubys Niebles Batista

Bogotá, D.C., dieciocho de marzo del dos mil diez.

EXTRACTOS: «III Consideraciones de la Sala

El contenido del acusado Decreto 2251 del 13 de julio del 2004, por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1197 de 2000, modificado por el Decreto 663 de 2004, es el siguiente:

“El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confieren los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de las Leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991,

“DECRETA:

“ART. 14.—Viajeros. Los viajeros procedentes de la zona de régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure, tendrán derecho personal e intransferible a introducir al resto del territorio nacional como equipaje acompañado, artículos nuevos adquiridos a comerciantes inscritos en la administración de aduana competente, conforme lo previsto en el artículo 5º del presente decreto, hasta por un valor equivalente a dos mil dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$ 2.000), con el pago del gravamen único ad valorem previsto en el artículo 24 de la Ley 677 del 2001.

“Dentro de este cupo el viajero podrá traer en cada viaje hasta cuatro (4) electrodomésticos de la misma clase y hasta doce (12) artículos de la misma clase diferente a electrodomésticos.

“La mercancía deberá estar acompañada de la correspondiente factura, que se utilizará para salir de la zona de régimen aduanero especial en un plazo máximo de cinco (5) días contados desde la fecha de su expedición y no podrá ser movilizada en medios de transporte de carga, ni destinada al comercio.

“ART. 2º—Modifícase el artículo 20 del Decreto 1197 de 2000, adicionado por el artículo 2º del Decreto 663 de 2004, el cual quedará así:

“e) Ingresar al resto del territorio nacional mercancías por la modalidad de viajeros sin el cumplimiento de cualquiera de los requisitos establecidos para el régimen especial.

“ART. 3º—El presente decreto comenzará a regir a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.

Sea lo primero precisar que esta sección tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la legalidad del artículo 14 del Decreto 1197 del 2000, con la modificación introducida por el Decreto 663 del 5 de marzo del 2004, cuyo contenido es bastante similar al que ahora se cuestiona que, precisamente, volvió a modificar el artículo 14 enunciado.

Comoquiera que los cargos analizados en la sentencia del 10 de diciembre del 2008(1), son prácticamente idénticos a los que aquí se endilgan, la Sala se remite a las consideraciones allí expuestas para adoptar la decisión correspondiente:

“Observa la Sala que la controversia de este proceso guarda estrecha relación con la temática analizada por esta corporación en sentencia de 15 de agosto de 2002, proferida dentro del expediente 6868 (consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), frente al Decreto 1197 de 2000, modificado parcialmente por el decreto aquí acusado.

“Por esta razón se traen a colación las consideraciones que hizo la Sala en esa oportunidad:

‘El Decreto 1197 de 2000, fue expedido por el Presidente de la República en virtud de las facultades conferidas por los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de las leyes 6ª de 1971, 7º y 9º de 1991 y mediante él se regula la zona de régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure.

‘En el artículo 1º del citado decreto se establece que los beneficios consagrados en el presente decreto se aplicarán exclusivamente a las mercancías que se importen a la zona de régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure en el departamento de La Guajira.

‘El capítulo IV se refiere a la introducción de mercancías al resto del territorio aduanero nacional. El artículo 12, antes trascrito, señala que las mercancías importadas a la zona de régimen aduanero especial, podrán introducirse al resto del territorio aduanero nacional por el sistema de envíos o bajo la modalidad de viajeros. Los envíos son para los comerciantes domiciliados en el resto del país y en cuanto a los viajeros, el artículo 14 dispone:

‘ART. 14.—Los viajeros procedentes de la zona de régimen aduanero especial tendrán derecho personal e intransferible a introducir al resto del territorio aduanero nacional, como equipaje acompañado, artículos nuevos hasta por un valor total equivalente a dos mil quinientos dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$ 2500), con el pago del siguiente gravamen único ad valorem:

‘a) El 12% sobre el valor en aduana de la mercancía incrementado con el valor del gravamen arancelario único cancelado por la introducción de la mercancía a la zona. Este gravamen único ad valorem se aplicará desde el 1º de julio de 2000 hasta el 30 de noviembre de 2001.

‘b) El 9% sobre el valor en aduana de la mercancía incrementado con el valor del gravamen arancelario único cancelado por la introducción de la mercancía a la zona. Este gravamen único ad valorem se aplicará desde el 1 de diciembre de 2001 hasta el 30 de noviembre de 2002.

‘c) El 6% sobre el valor en aduana de la mercancía incrementado con el valor del gravamen arancelario único cancelado por la introducción de la mercancía a la zona. Este gravamen único ad valorem se aplicará desde el 1 de diciembre de 2002.

‘Los menores de edad tendrán derecho al cincuenta por ciento (50%) del cupo mencionado en este artículo’.

‘Por su parte, el Decreto 2685 de 1999, que modifica la legislación aduanera, fue expedido por el Presidente de la República en virtud de las facultades que le confiere el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución, con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2 de la Ley 7ª de 1991.

‘En este artículo se definen una serie de términos relevantes para el caso en estudio, como por ejemplo los que se destacan a continuación:

‘Equipaje acompañado: es el equipaje que lleva consigo el viajero al momento de su entrada o salida del país’.

‘Viajeros: son personas residentes en el país que salen temporalmente al exterior y regresan al territorio aduanero nacional, así como personas no residentes que llegan al país para una permanencia temporal o definitiva. El concepto de turista queda comprendido en esta definición’.

‘Territorio aduanero: demarcación dentro de la cual se aplica la legislación aduanera; cubre todo el territorio nacional, incluyendo el espacio acuático y aéreo’.

‘En este decreto se establece que la obligación aduanera nace por la introducción de la mercancía de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional. Esta obligación aduanera comprende la presentación de la declaración de importación, el pago de los tributos aduaneros y las sanciones a que haya lugar, así como obtener y conservar los documentos que soportan la operación y presentarlos cuando los requieran la autoridades aduaneras.

‘El artículo 205 del Decreto 2685 de 1999 define así a los viajeros:

‘ART. 205.—Viajeros. La modalidad de importación de viajeros sólo es aplicable a las mercancías que no constituyan expedición comercial y sean introducidas por los viajeros, en los términos previstos en el presente decreto.

‘Para tales efectos, no se consideran expediciones comerciales aquellas mercancías que se introduzcan de manera ocasional y consistan exclusivamente en bienes reservados al uso personal o familiar, o bienes que estén destinados a ser ofrecidos como regalo, sin que por su naturaleza o su cantidad reflejen intención alguna de carácter comercial.

‘El artículo 208, ibídem, señala:

‘ART. 208.—Equipaje con pago de tributo único. Los viajeros que ingresen al país y acrediten una permanencia mínima en el exterior de cinco (5) días calendario, tendrán derecho a traer como equipaje acompañado o no acompañado, sin registro o licencia de importación y con el pago del tributo único de que trata el artículo 209 del presente decreto, hasta tres (3) unidades de cada uno de los siguientes bienes: artículos de uso doméstico sean o no eléctricos, artículos deportivos y artículos propios del arte u oficio del viajero, hasta por un valor total de dos mil quinientos dólares de los Estados Unidos de Norteamérica (US$ 2500) o su equivalente.

(...)’.

‘Es claro que tanto el artículo 14 del Decreto 1197 de 2000, como el 208 del Decreto 2685 se refieren a viajeros que ingresan, en el primer caso, ‘al resto del territorio aduanero nacional’ y, en el segundo caso, ‘al país’, lo cual evidentemente supone un trato diferente para unos y otros, puesto que los primeros se encuentran dentro del territorio nacional, y los segundos han estado fuera de éste.

‘En tratándose de viajeros procedentes de la zona de régimen aduanero especial que introducen al resto del territorio aduanero nacional, como equipaje acompañado, artículos nuevos, pueden hacerlo hasta por un valor equivalente a dos mil quinientos dólares (US$ 2500) de los Estados Unidos de América. Estos artículos ya habían sido importados al territorio nacional, al amparo del régimen aduanero especial, por los comerciantes establecidos en dicha zona, inscritos en la Cámara de Comercio y en la administración de aduanas de la jurisdicción, los cuales quedan en restringida disposición dentro de la zona.

‘El Decreto 1197 prevé las condiciones y requisitos para la introducción de mercancías provenientes de la zona al resto del país, diferenciando los trámites según se trate de comerciantes o simplemente de viajeros y, en este último caso, establece una limitante en cuanto al cupo fijándolo en US$ 2.500, pero en ningún momento se refiere a las cantidades máximas que pueden traerse por artículo, como sí lo hace el Decreto 2685 de 1999 al referirse a los viajeros procedentes del exterior.

‘El Decreto 1197 de 2000 es una norma especial que consagra una serie de beneficios aplicables a las mercancías que se importen a la zona de régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure y, además, es posterior al Decreto 2685 de 1999 que consagra disposiciones generales sobre legislación aduanera, referentes, entre otros, a los viajeros que provienen del exterior y que introducen artículos al país. Por lo tanto, las disposiciones del Decreto 1197 de 2000 son de aplicación preferente cuando se trata de Viajeros que proceden de esta Zona y que traen como equipaje acompañado artículos nuevos para introducirlos al resto del país’.

“De otra parte, el Decreto acusado se expidió con fundamento, entre otras disposiciones, en las leyes 6ª de 1971 y 7ª de 1991; y conforme lo advierte el señor agente del Ministerio Público en este proceso, la Corte Constitucional en Sentencia C-312 de 1997 precisó el alcance de las facultades del Ejecutivo en relación con el desarrollo de las leyes marco o cuadro, en el sentido de enfatizar que en el caso de estas leyes, su objetivo es permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios acelerados que en la sociedad moderna experimentan diversas materias; que implican un nuevo tipo de relación entre el Legislativo y el Ejecutivo en donde el Congreso se limita a fijar pautas generales, directrices que deben guiar la ordenación de una materia, dejándole al Ejecutivo una amplia facultad para precisar y completar la regulación.

“Lo anterior pone de manifiesto que el decreto acusado no está reglamentando la Ley 677 de 2001, sino desarrollando las leyes marco 6ª de 1971 y 7ª de 1991, labor esta en la que, se repite, se le ha otorgado una amplia competencia al Ejecutivo, de tal manera que sus regulaciones no contrarían las normas a que se refiere la demanda.

“Cabe resaltar, frente a la violación del artículo 158 del CCA, que el concepto que fue objeto de anulación en la precitada sentencia de 15 de agosto de 2002, proferida dentro del expediente 6868, no tiene la misma jerarquía del decreto acusado ni fue expedido por la misma autoridad; amén de que precisamente la declaratoria de nulidad obedeció a la falta de competencia de la autoridad que lo expidió pues las regulaciones en él contenidas son del resorte del ejecutivo, mediante decreto, como se hizo en este caso”.

Las anteriores consideraciones las prohíja la Sala en esta oportunidad, ya que como quedó claro en la sentencia del 15 de agosto del 2002, mediante la cual se anuló el Concepto DIAN 170 del 11 de septiembre de 2000, denominado “concepto general de introducción de mercancías al resto del territorio aduanero nacional desde la zona de régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure”, debe distinguirse el concepto de “comerciantes” del de “viajeros”, último de los cuales es el regulado por la norma acusada, razón por la cual es apenas lógico que al “viajero” no se le permita comercial la mercancía adquirida, pues ello no es de su esencia, como si lo es del comerciante.

Además, no es cierto que la norma acusada haya disminuido el monto fijado en el artículo 24 de la Ley 677 del 2001, pues nótese que éste dispone que“los viajeros procedentes de la zona de régimen aduanero especial de Maicao, Uribia y Manaure, tendrán derecho personal e intransferible a introducir al resto del territorio aduanero nacional, como equipaje acompañado, artículos nuevos por el valor que fije el Gobierno Nacional, con el pago del siguiente gravamen único ad valorem: ...”, lo cual se traduce en que aún en el evento de que se aceptara que el Decreto 1197 de 2000 reglamenta la Ley 677 del 2001, por este aspecto no la excedería.

Al no haber sido desvirtuada la legalidad de la disposición demandada, se impone denegar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSElas pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Sección Primera, expediente 200400118, actor, Francisco José Soto Berardinelli, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.