Sentencia 2004-00135 de noviembre 13 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Rad. 080012331000200400135-01

Exp. 34313

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Demandante: Wadeth María Chams Majul

Demandado: Municipio de Soledad, Atlántico

Naturaleza: Acción de reparación directa

Bogotá D. C., trece de noviembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia de la Sala.

La corporación es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en un proceso con vocación de segunda instancia ante el Consejo de Estado, dado que la cuantía de la demanda: $972.864.000, que se pidieron como indemnización por el lucro cesante, supera la exigida para el efecto para el momento de su interposición(3).

2. Procedencia de la acción.

La acción de reparación directa es la procedente para resolver el conflicto planteado, dado que se pretende la indemnización de los perjuicios sufridos por la demandante como consecuencia de la ocupación de un inmueble, asunto para el cual está prevista dicha acción en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

3. Legitimación en la causa.

3.1. La Sala ha hecho claridad sobre la distinción entre la legitimación procesal, la legitimación en la causa y la representación de las entidades públicas, en estos términos:

Las diferencias entre la legitimatio ad processum y la legitimatio ad causam. La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial vinculado con la pretensión, en ese sentido, no constituye un presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso; por el contrario, la legitimación en la causa ha sido entendida como un presupuesto para la sentencia de fondo, en otras palabras, es un requisito para que exista un pronunciamiento de mérito sobre la relación jurídico - sustancial que es materia de juzgamiento. En ese orden de ideas, la ausencia de legitimación en la causa no genera la nulidad del proceso, lo que enerva es la posibilidad de obtener una decisión sobre el asunto.

Ahora bien, según se hable de la legitimación del demandante o del demandado, estamos en presencia de la falta de legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente. La legitimación en la causa por pasiva, en el proceso contencioso administrativo, necesariamente debe entenderse a la luz del concepto de capacidad para ser parte. En otros términos, la falta de legitimación por pasiva solo puede predicarse de las personas que tienen capacidad para ser parte en el proceso, y no de los órganos o de los representantes de estos que acuden al proceso en nombre de la persona jurídica de derecho público. Así, es claro que en los casos en los que se demanda a la Nación, pero esta no estuvo representada por el órgano que profirió el acto o produjo el hecho, sino por otra entidad carente de personería jurídica, no se está en presencia de falta de legitimación en la causa, sino de un problema de representación judicial.

Desde esta perspectiva, por el contrario, estamos ante un problema de falta de legitimación en la causa, cuando se demanda a una persona de derecho público en particular, verbigracia la Nación, y quién debió ser demandado era otra persona, entiéndase un municipio, un departamento u otra entidad pública con personería jurídica(4).

3.2. En relación con el municipio de Soledad, Atlántico, no hay duda alguna sobre su legitimación procesal, su legitimación en la causa y su debida representación en el proceso. En cuanto a esa la entidad a la cual se atribuye la ocupación del inmueble de propiedad de la demandante, con una vía pública que adecuó desde el año 1996.

3.3. No obstante, tratándose de la parte demandante deben hacerse las siguientes consideraciones previas:

3.3.1. La responsabilidad patrimonial del Estado por la ocupación temporal o permanente de inmuebles ha sido reconocida por la ley desde los primeros años del siglo pasado y desarrollada por la jurisprudencia de la corporación como una responsabilidad objetiva. Esa evolución normativa y jurisprudencial ha sido resumida por la Sala(5), así:

[L]a obligación de indemnizar en los casos de ocupación permanente de predios por causa de trabajos públicos (…) [surge] de la misma ley, que ya desde 1918 – Ley 38 había dispuesto la obligación estatal de responder por los daños u ocupaciones temporales de la propiedad inmueble por causa de trabajos públicos sin necesidad de investigar falta o falla de la administración; es decir que se trataba como hoy, de un caso de responsabilidad objetiva, puesto que todo lo que se debe acreditar es el hecho mismo de la ocupación y los daños ocasionados con la misma, para tener derecho a su reparación, tal y como lo ha dicho la Sala(6) (…).

Posteriormente a la referida Ley 38, el Código Contencioso Administrativo de 1941 contempló la acción reparatoria por tales daños como una acción especial de responsabilidad directa en los artículos 261 y siguientes, comprendiendo no solo la indemnización derivada de la ocupación permanente o transitoria de un inmueble, sino también los daños ocasionados en este por esos mismos trabajos; sobre la ocupación permanente, el artículo 269 establecía: “si se trata de ocupación de una propiedad inmueble, y se condenare a la administración al pago de lo que valga la parte ocupada, se prevendrá en la sentencia que deberá otorgarse a favor de la administración el correspondiente título traslaticio de dominio”, norma que fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 20 de junio de 1955(7) por considerar que se trataba de un caso de expropiación no contemplado en el artículo 30 de la Constitución; a partir de esta sentencia, la jurisdicción ordinaria siguió conociendo de los casos de ocupación permanente de inmuebles por trabajos públicos hasta la expedición del Código Contencioso Administrativo de 1984, en el cual se volvió a contemplar ese evento quedando una sola acción para todo el contencioso de reparación directa, situación reiterada ademásen la reforma introducida por la Ley 446 de 1998, que extendió la acción a los casos de ocupación temporal o permanente de inmuebles, por cualquier causa(8).

Por lo tanto, la responsabilidad patrimonial por ocupación permanente se configura con la prueba de que una parte o la totalidad de un bien inmueble respecto del cual se detenta el derecho de dominio, fue ocupado permanentemente por la administración o por particulares que actuaron autorizados por ella(9). Por lo tanto, los elementos de este evento de responsabilidad son los siguientes:

(i) Un daño antijurídico, que consiste en la lesión al derecho subjetivo de que es titular el demandante, que comprende, por tanto, no solo los perjuicios derivados de la afectación del derecho de propiedad(10), sino también los perjuicios provenientes de la ocupación jurídica del inmueble, por la limitación al ejercicio de las facultades propias de los derechos reales y del menoscabo del derecho de posesión que se ejerce respecto del predio ocupado(11), y

(ii) La imputación jurídica del daño al ente demandado, que se configura con la prueba de que la ocupación permanente, total o parcial, del bien inmueble de propiedad del demandante, provino de la acción del Estado(12).

Respecto del derecho del sujeto damnificado con la ocupación permanente, el inciso primero del artículo 219 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 56 del Decreto - Ley 2304 de 1989, prevé que en la sentencia que ordene reparar el daño, se deducirá del total de la indemnización la suma que las partes hayan calculado como valorización por el trabajo realizado, “a menos que ya hubiera sido pagada la mencionada contribución”.

Y en cuanto a la situación del Estado respecto del inmueble, dispone el inciso 2º del mismo artículo, en concordancia con el 220 ibídem que, cuando se condene a una entidad pública o a una entidad privada que cumpla funciones públicas, al pago de lo que valga la parte ocupada del inmueble, “la sentencia protocolizada y registrada obrará como título traslaticio de dominio”.

A lo anterior cabe anotar, que la indemnización de los perjuicios materiales causados con ocasión de la ocupación permanente de un inmueble está sometida a los principios de reparación integral del daño y comprende los conceptos de daño emergente, que consiste en el precio de la franja o totalidad, según el caso, del inmueble ocupado(13) y del lucro cesante, que se traduce en aquellos ingresos que el propietario del inmueble ocupado dejó de percibir a consecuencia de la ocupación del mismo(14).

3.3.2. Dado que el primer requisito exigible para que haya lugar a la reparación del daño derivado de la ocupación temporal o permanente de un inmueble es el de establecer quién es la persona que sufrió la lesión al derecho subjetivo, esto es, quien era el titular del derecho de dominio o de los demás derechos reales afectados, al momento de producirse el hecho.

3.3.2.1. En este caso, la demandante adujo y demostró que para la fecha de presentación de la demanda era la propietaria del inmueble objeto de este litigio. En efecto, la señora Wadeth María Chams Majul demostró ser propietaria del bien inmueble ubicado en el municipio de Soledad, distinguido con el folio de matrícula inmobiliaria 040-316042 del círculo de registro de Barranquilla (fl. 7, cdno. 1), el cual adquirió por compraventa celebrada el 26 de diciembre de 2001, a la firma Debs Hermanos y Cía. Ltda., según escritura pública 3284 de la Notaría Segunda de Barranquilla, el cual tiene los siguientes linderos y cabida:

El lote Uno–B (1B). Lote de terreno situado en jurisdicción del municipio de Soledad, Atlántico, ubicado en la parte septentrional del lote 1º. Tiene las siguientes medidas: Desde la línea norte del parque Muvdi, doce metros (12 mts.) hacia el sur, con lindero del lote 1º de Debs Hermanos y Cía. A todo lo largo de la calle treinta (30) hacia el lado este, con predio que es o fue de Simán Hermanos, así: punto A al punto G treinta y ocho metros con setenta centímetros (38.70 mts.) del punto G al punto F doscientos nueve metros con veinticinco centímetros (209,25 cms.); del punto O veinticuatro metros con cincuenta y cuatro centímetros (24.50 mts.) (sic). Área total: tres mil ciento sesenta y cinco metros cuadrados (3.165 M2).

Además, se aportó el certificado de libertad y tradición de matrícula inmobiliaria 040-316042 de la oficina de registro de instrumentos públicos de Barranquilla en la cual figura anotado el contrato de compraventa del inmueble a favor de la demandante (fl. 56).

3.3.2.2. También demostró la demandante que el predio de su propiedad fue ocupado por el municipio de Soledad con una vía pública, tal como se verificó en la inspección judicial practicada por el 23 de septiembre de 2004, por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Soledad, Atlántico (fls. 149-153), en el cual se verificó lo siguiente:

Se trata de una franja de terreno que va desde la autopista del aeropuerto hasta la (…) calle 32 de la urbanización Arboleda de este municipio, dicha franja de terreno está convertida actualmente en una vía vehicular y peatonal totalmente destapada, aproximadamente de doce (12) metros de ancho por doscientos sesenta y cuatro (264) metros en línea recta, colindante por el lado norte con el parque Muvdi y por el sur con una estación de gas natural y con el lote 1A que según la escritura 637 del 11 de mayo de 1998 de la Notaría Sexta de Barranquilla, el lote pertenece o fue de Debs Hermanos & Compañía Ltda. Se deja constancia además que en la pared que colinda con el parque Muvdi aparece demarcada esta franja de terreno con el número 37. De igual manera, se deja constancia que por ser una vía vehicular, por esta transitan varias rutas de pasajeros, vehículos de tracción animal, motos, bicicletas, etc. También se deja constancia de que sobre la franja de terreno antes descrita hay cinco postes de alumbrado público de energía. También se encuentran unos mojones indicativos de gas natural de la empresa Promigas, del paso de gas natural.

En esa diligencia, el apoderado de la demandante aportó varios documentos, con los cuales se ratifica el hecho de la ocupación del inmueble objeto de este proceso, con la vía pública. Esos documentos, fueron, entre otros, los siguientes:

Levantamiento topográfico en el que se puede apreciar claramente la extensión del lote de terreno afectado, donde inicia y donde termina, el cual se encuentra hoy en día dentro del plan de ordenamiento territorial de Soledad (POT), señalizado o nomenclado como carrera 37. Me permito aportar certificado del municipio de Soledad, expedida por la Secretaría de Planeación Municipal en la que consta que de acuerdo con los estatutos urbanos vigentes se encuentran una servidumbre de hecho y una vía proyectada identificada como carrera 37, entre la autopista del aeropuerto y la calle 32 (entrada a la urbanización La Arboleda), con la cual se denota claramente el conocimiento por parte del municipio de Soledad acerca de la ocupación indebida de que está siendo objeto un lote de propiedad privada.

El juzgado comisionado pidió, además, al Instituto Geográfico Agustín Codazzi informe sobre la situación catastral del predio, entidad que dio cumplimiento a esa solicitud, según memorando 1009 (fls. 147-148), en los siguientes términos:

Realizada la inspección ocular, el día martes 16 de noviembre de 2004 se constató la existencia física de una vía vehicular sin pavimentar, la cual parte de la autopista hasta la calle 32 de la urbanización La Arboleda, utilizada por vehículos de varias clases para su tránsito (...).

Es de notar que la entrada a la sección del predio (...) donde funciona la empresa Cootrab es por la vía mencionada. Es decir, la vía de hecho existe y es transitada por taxis, colectivos de la empresa Cootrab y buses que sirven la ruta de la urbanización La Arboleda y otros vehículos en una forma regular, no solamente en forma ocasional (…).

La vía proyectada y denominada en el plan de ordenamiento territorial del municipio de Soledad como carrera 37 es un espacio que en la actualidad se encuentra utilizado como una vía pública vehicular, servidumbre de hecho, pero de propiedad privada, inscrito en el catastro urbano del municipio de Soledad (…).

Adicionalmente en esa diligencia, la parte demandante aportó la certificación expedida por el jefe de transporte público del Instituto Municipal de Tránsito y Transporte de Soledad, Atlántico, según la cual por la carrera 37, entre la calle 30 (autopista al aeropuerto) y la calle 32 de ese municipio circulaban las rutas 1 y 2, prestadas por la Cooperativa de Transportadores de Barranquilla – Cootraba, y la ruta Arboleda - Centro, prestada por la Cooperativa de Transportadores de Soledad Cootrasol (fl. 104).

Con la demanda se presentó avalúo comercial del inmueble, realizado a solicitud del demandante el 28 de enero de 2003 (fls. 27- 40), en $474.750(15), en el cual el perito, al referirse a la destinación del inmueble, su ubicación y acceso y observaciones, manifestó:

En la actualidad se encuentra prestando el servicio de vía como servidumbre de hecho vehicular y peatonal, empalmándose con la prolongación de la carrera 37 de la urbanización Arboleda, en jurisdicción del municipio de Soledad, Atlántico.

(…)

El lote al cual pertenece este inmueble materia del presente avalúo comercial y de uso como servidumbre de hecho se encuentra localizado al suroccidente del distrito de Barranquilla y al noroccidente del municipio de Soledad, en el sector conocido como La Arboleda, el acceso principal para llegar al lote es la autopista que conduce al aeropuerto Ernesto Cortisso o calle 30.

(…)

El área afectada en su totalidad por la servidumbre, de hecho se determinó mediante visita técnica y de inspección ocular (…).

Durante el proceso se practicó dictamen pericial al inmueble, a fin de que el perito determinara el valor de la servidumbre impuesta por el municipio de Soledad al predio de la demandante, teniendo en cuenta el tráfico peatonal, vehicular, el tipo de vehículos, si eran de transporte público, beneficios, socios económicos del sector y otros aspectos (fls. 75-85). En su dictamen, el perito señaló:

[E]xiste materialmente una vía de acceso que corresponde a un tramo de la carrera 37, la cual está atravesando en toda su extensión desde la autopista al aeropuerto hasta la calle 32, límites con la urbanización La Arboleda, un predio de propiedad privada que se encuentra identificado con la matrícula inmobiliaria 040-0316042 y fundamentada en la escritura pública 637 de fecha 11 de mayo de 1989 (…).

Se puede apreciar que la obra pública de acceso se inició con la construcción de una servidumbre, la cual se encuentra en obra negra y sin pavimentar y está proyectada como una vía según el plan de ordenamiento territorial del municipio de Soledad.

(…)

Es beneficiada la comunidad de la urbanización La Arboleda de Soledad, ya que su entrada y salida por la autopista al aeropuerto la realizan por el predio, convirtiendo este en su vía peatonal y vehicular de uso cotidiano, acortando distancias y tiempo.

Existe otra entrada y salida por la autopista al aeropuerto, pero es un arroyo de gran caudal que deja incomunicada a la urbanización La Arboleda, de ahí el gran beneficio del uso de este predio.

Son beneficiadas por estas vías las empresas de transporte de buses y busetas que en su ruta ya tienen establecido su recorrido pasando por el lote Uno B (1B) (…).

Son beneficiadas las empresas SAO, la bomba GNC, Espumados del Atlántico, Nevada de buses de Cootrab, por ser esta la vía de mayor acceso y salida peatonal y vehicular de todos y cada uno de los interesados de los servicios que prestan dichas empresas. En el caso de la Nevada de buses de Cootrab, sus busetas hacen sus salidas y entradas circulando por el predio mencionado.

Son beneficiadas las empresas proveedoras, las tiendas y negocios comerciales que se encuentran en los límites, de las diferentes actividades que desarrollan por la utilización de esta vía por el paso de los camiones, camionetas y demás medios de transporte, llevándoles los diferentes productos para su comercialización.

El perito calculó en $1.609.349.472 el lucro cesante derivado del “derecho de servidumbre dejado de percibir por la propietaria del lote Uno B (1B), a partir de enero de 1996, fecha en la que el municipio de Soledad inició la construcción de una vía de acceso a la urbanización La Arboleda en el predio mencionado y no ha recibido ninguna clase de compensación económica”.

Como se advierte, el material probatorio que obra en el expediente es más que suficiente para acreditar que el terreno que la señora Wadeth María Chams Majul adquirió de la firma Debs Hermanos y Cía. Ltda., en el municipio de Soledad, Atlántico, el 26 de diciembre de 2001, mediante escritura pública 3.284 de la Notaría Segunda de Barranquilla, fue ocupado por una vía pública de acceso al barrio La Arboleda de ese municipio; que la vía estaba sin pavimentar y que el municipio la incluyó como uno de los proyectos de infraestructura en el plan de ordenamiento territorial.

3.3.2.3. Ahora, lo determinante para efectos de establecer la legitimación en la causa de la demandante es establecer si fue ella quien sufrió la lesión al derecho subjetivo, es decir, si la ocupación del predio se produjo antes o después de que la demandante lo hubiera adquirido.

Se afirma en la demanda y se probó en el proceso que la ocupación del terreno con la obra se produjo desde 1996. Así lo aseguraron los testigos, incluido el mismo apoderado general de la demandante, en la diligencia de inspección judicial.

En efecto, en esa diligencia se recibió el testimonio del señor Alonso Peña Durango (fls. 149-150), quien manifestó:

Me consta que para el año 1996 el lote pertenecía a Debs Hermanos y Cía, empresa para la cual yo estaba vinculado laboralmente, en el cargo de contador y dentro de mis funciones estaba la de estar pendiente de vigilar el terreno para evitar una anormalidad, una invasión, y en esa fecha yo me dirigía hacia mi casa al medio día, desde el bus miré para acá y vi unos hombres trabajando, eso fue como a principios del 96, la fecha no la recuerdo, me bajé del bus y yo les pregunté a las personas que se encontraban haciendo el trabajo y ellos me dijeron que por orden del municipio, acto seguido procedí a informarle al señor Chams de lo que estaba sucediendo en el terreno (…) He tenido información de que el municipio ha ordenado la pavimentación de la vía, también me consta que en las diferentes administraciones se han hecho propuestas a los propietarios de los terrenos en el sentido de indemnizarlos y hasta la fecha no se ha concretado nada (…) Alfredo Chams Majul en la actualidad era el representante legal de la firma Debs Hermanos y Cía.

Por su parte, el señor Alfredo Chams Majul (fls. 151-153), fue claro al señalar lo siguiente:

Como gerente de Debs Hermanos y Cía., a principios de 1996, el señor Alonso Peña me informó que había abierto una vía en el terreno ubicado al lado del parque Muvdi, este era un terreno enmontado y cercado con alambre de púa, con un área de 28.000 metros cuadrados, en reunión con el señor Reymundo Barrios, alcalde del municipio de Soledad, me manifestó en forma clara que esta vía que el municipio había abierto era indispensable para el municipio de Soledad, y que de ninguna manera aceptarían el cierre de la vía, que posteriormente, el municipio de Soledad se proponía un acuerdo en la forma que me iban a indemnizar, eso fue manifestado verbalmente por el alcalde Barrios. En la administración del alcalde Alfredo Arraut, el secretario de gobierno el 3 de enero de 2003, el señor Waldis Ruiz Manga me convocó a una reunión en el despacho del alcalde para darme una indemnización definitiva a la indemnización de la calle que el municipio abrió, hoy carrera 37, entre la vía del aeropuerto y la calle 32, en esa reunión me solicitaron un avalúo del terreno y de la servidumbre. En enero 28 de 2003 le envié al municipio de Soledad el avalúo por ellos solicitado, en vista de la situación creada sin consentimiento mío, se deslindó el área de terreno de 3.165 metros cuadrados, identificada con la matrícula inmobiliaria 040-316042 del lote total de 28.000 metros(16) y en la actualidad es el lote 1B y pertenece a la señora Wadeth María Chams Majul, hoy ocupado por una servidumbre o vía de acceso, la cual, según manifestación del municipio, está en proceso de pavimentación.

3.3.2.4. En consecuencia, dado que para el momento en que la señora Chams Majul adquirió el inmueble este se hallaba ya ocupado con la obra, considera la Sala que la misma no está legitimada en la causa para demandar la reparación de los perjuicios, como bien lo señaló la procuradora 15 judicial ante el tribunal del Atlántico, en tanto no fue ella, sino los propietarios del inmueble al momento de la ocupación, quienes eventualmente sufrieron los daños señalados en la demanda.

El hecho de que la vía careciera de obras de infraestructura, o no hubiera sido pavimentada y ni siquiera incluida en el plan de ordenamiento territorial antes de que esta la adquiriera, en nada varía la situación, porque para que se produzca la ocupación permanente de un inmueble con una obra pública lo que debe verificarse es el hecho material de la ocupación y no el adelantamiento de los procedimientos legales para la construcción de la obra pública.

En ese orden de ideas, hay lugar a revocar la sentencia proferida por el a quo, por carencia de legitimación de la demandante para reclamar la reparación de los perjuicios causados con la ocupación del predio, que ella adquirió ya materialmente afectado con la obra pública.

3.4. Pero, aunque la demandante hubiera sufrido el daño que se señala en la demanda, lo cierto es que la demanda fue presentada por fuera del término señalado en la ley para reclamar de manera oportuna el daño.

3.4.1. En efecto, en el presente asunto se pretende la reparación de los daños causados a la demandante como consecuencia de la ocupación de un terreno de su propiedad, con la construcción de una obra pública. Por lo tanto, la demanda se debió presentar dentro de los dos años previstos en el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, tal como fue modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

3.4.2. En relación con el término con que cuenta el afectado para interponer la demanda de reparación directa, la Sala Plena de la Sección, en sentencia de unificación, adoptó el siguiente criterio:

“En los eventos en que la ocupación ocurre con ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia, el término de caducidad para ejercicio de la acción de reparación directa no puede quedar suspendido permanentemente, razón por la cual el mismo debe calcularse desde que la obra ha finalizado, o desde que el actor conoció la finalización de la obra sin haberla podido conocer en un momento anterior”(17).

3.4.3. Es cierto que dicho término se suspende en los eventos en los que, antes de manera voluntaria y hoy como requisito de procedibilidad, se adelante el trámite de la conciliación prejudicial y hasta por tres meses. Así lo ha reiterado la Sala al fijar los alcances de las normas que de manera sucesiva en el tiempo han regulado la etapa previa de conciliación:

Sea lo primero señalar que el marco legal bajo el cual se adelanta el trámite de la conciliación prejudicial, así como la presentación de la demanda, lo es la Ley 640 de 2001, que en relación con la suspensión del término para demandar con ocasión del adelantamiento del trámite de conciliación prejudicial, dispuso en el artículo 21:

“La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”.

En otras palabras al intentarse la conciliación prejudicial, el término para intentar la acción se suspendía hasta tanto se lograra la conciliación o hasta cuando vencía el término de tres meses, contado desde que se presentó la solicitud, lo que ocurriera primero, momento a partir del cual, seguirá corriendo el tiempo que hacía falta para formular oportunamente la demanda.

En esa normativa se estableció la conciliación extrajudicial como un trámite opcional y previo a las demandas con pretensiones de reparación directa o contractuales (…).

(…)

Recuerda la Sala que la conciliación prejudicial prevista en esa ley no llegó a adquirir la categoría de requisito de procedibilidad, porque el Ministerio de Justicia y del Derecho (hoy Ministerio de Justicia), no expidió la certificación sobre la suficiencia del número de funcionarios conciliadores, que determinaba la entrada en vigencia de dicho requisito. Es decir, que en esa época era opcional y no obligatorio adelantar el trámite de conciliación extrajudicial.

Fue en la vigencia de la Ley 1285 del 2009 y su Decreto Reglamentario 1716 del 2009, cuando la conciliación como requisito de procedibilidad, comenzó a regir.

El Decreto 1716 de 2009, en el artículo 3°, establece los mismos eventos señalados en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 que suspenden el término para demandar por virtud de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial. Además añade que en caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente, disposición que en igual sentido contiene el artículo 35 de la Ley 640 de 2001.

En efecto con la Ley 1285 de 2009 que modificó la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la conciliación se erigió como un requisito de procedibilidad para cuando se intenta, entre otras,la acción contractual, situación que da lugar a la suspensión del término para demandar, mientras se adelantan los trámites de la conciliación, con el propósito de no afectar el derecho fundamental de acceso a la justicia, de quien para presentar una demanda se ve abocado al adelantamiento del trámite previo de la conciliación, con la legítima expectativa de que se pueda prescindir del trámite del proceso, y no bajo la amenaza de que se consolide la caducidad y pueda ser afectado su derecho a acudir a la jurisdicción a formular unas pretensiones sobre las que espera un pronunciamiento definitivo.

El recuento normativo que antecede permite concluir que en vigencia de la Ley 640 de 2001 la conciliación prejudicial no era requisito de procedibilidad y en consecuencia si ella se intentaba la suspensión del término para demandar era hasta cuando se expidieron las constancias de artículo 2º o hasta el vencimiento del plazo de 3 meses contados desde la presentación de la solicitud lo que ocurriera primero, mientras que en vigencia de la Ley 1285 de 2009 y su Decreto Reglamentario 1716 del mismo año, además de los puntos anteriores, en caso de que se logre acuerdo y este sea improbado, la suspensión del término para demandar irá hasta la ejecutoria del auto en que se adopta decisión en tal sentido(18).

En este caso, la solicitud de conciliación prejudicial fue presentada por la parte actora el 15 de agosto de 2003 ante la Procuraduría Judicial 14 de Barranquilla, según consta en la solicitud remitida al alcalde de Soledad, por el poderdante (fl. 25). La audiencia se celebró el 16 de octubre del mismo año y en ella se declaró fallida la etapa conciliatoria por inasistencia de la entidad convocada (fl. 26). Lo cual significa que el término para presentar la demanda se suspendió por 61 días.

Sin embargo, dicho término empezó a correr desde que se ocupó el terreno, que según la demanda y los testimonios recibidos en la diligencia de inspección judicial lo fue desde 1996. A lo sumo, podría considerarse que existía certeza de esa ocupación para el 11 de mayo de 1998, fecha en la cual se celebró la escritura pública de división del inmueble de propiedad de la firma Debs Hermanos y Cía. Ltda., con el fin de separar del terreno de mayor extensión, el que se hallaba ocupado con la obra pública, tal como lo afirma en su testimonio el señor Alfredo Chams Majul.

Por lo tanto, aun descontando los 61 días del trámite de la diligencia de conciliación prejudicial habría lugar a concluir que la demanda presentada el 29 de enero de 2001 fue extemporánea. En consecuencia, se revocará la sentencia recurrida y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia proferida por Tribunal Administrativo del Atlántico, el 27 de septiembre de 2006 y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

2. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase

Magistrado: Ramiro Pazos Guerrero, presidente—Stella Conto Díaz Del Castillo—Danilo Rojas Betancourth.

3 En este caso, la demanda se presentó el 29 de enero de 2004 y la apelación el 28 de mayo de 2007. Por lo tanto, la cuantía se determina por la mayor de las pretensiones, que lo fue de $972.864.000, que superan los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes para la fecha de presentación de la demanda, porque el salario mínimo para el año 2004 era de $358.000 y, por lo tanto, 500 salarios mínimos legales mensuales equivalían a $179.000.000. 

4 Sentencia de unificación de la Sección Tercera, de 25 de septiembre de 2013, Expediente 20.420, C.P. Enrique Gil Botero. 

5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 14 de abril de 2011, Expediente 19.640, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 

6 Sentencia del 10 de mayo de 2001, Expediente 11.783. 

7 Consejo Superior de Judicatura, 20 de junio de 1955, G.J. LXXX, pág. 259. 

8 Sentencia de 12 de febrero de 2004, Expediente 15179. 

9 En este sentido, la Sala, en sentencia de 28 de junio de 1994, Expediente 6806, señaló: “Esta acción denominada de ocupación de hecho por trabajos públicos (...) puede utilizarse en el caso en que, no obstante no ser la entidad de derecho público la que materialmente ocupa el predio, los efectos de su conducta irregular o las consecuencias de su falla son similares por cuanto el particular resulta, por dicha falla, privado del derecho de dominio que ejerce sobre su bien”. 

10 Ver, por ejemplo, sentencias de 28 de junio de 1994, Expediente 6806 y de 25 de junio de 1992, Expediente 6947. 

11 Al respecto cabe tener en cuenta la sentencia del 13 de febrero de 1992, Expediente 6643, en la cual se reconoció indemnización porque al propietario de un inmueble se le limitó el ejercicio de su derecho de dominio y posesión sobre sus predios por causa de la declaración de parque natural, con lo cual se le impidió vender, gravar o explotar económicamente su bien. De igual manera, en sentencia proferida el 25 de junio de 1992, en el proceso 6974, se reconoció indemnización por la limitación por parte del Inderena a los derechos de propiedad y posesión de los demandantes sobre un predio, al prohibir la explotación agropecuaria del mismo sin reconocer suma alguna de dinero como compensación por los perjuicios sufridos. 

12 Al respecto ver sentencia de 10 de mayo de 2001, Expediente 11.783. 

13 En este sentido se pronunció la Sala en sentencia de 3 de abril de 1997, Expediente 9718. 

14 Con relación a la cuantificación de dichos perjuicios cabe tener en cuenta la siguiente precisión jurisprudencial: “En el evento de la ocupación de inmuebles por trabajos públicos, si se solicita el pago del daño emergente al momento de producirse la ocupación debidamente indexado, la indemnización es compensatoria y comporta legalmente la transferencia de la propiedad ocupada a la entidad condenada, luego el único lucro cesante susceptible de reconocerse será la rentabilidad del dinero.No es posible entonces solicitar al mismo tiempo que la compensación indemnizatoria (daño emergente) y su rentabilidad (lucro cesante), el pago de lo que el terreno hubiere dejado de producir” (sentencia de 3 de abril de 1997, Expediente 9718). 

15 El perito nombrado en el proceso determinó que el avalúo comercial del inmueble, para la fecha del avalúo (8 de octubre de 2004), en $205.725.000 (fls. 111-122).  

16 El inmueble de mayor extensión fue dividido mediante escritura pública 637 de 11 de mayo de 1998, de la Notaría Sexta de Barranquilla (fls. 91-100).  

17 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 9 de febrero de 2011, Expediente 38.271, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 

18 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 24 de mayo de 2012, Expediente 41.169, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.