Sentencia 2004-00186 de septiembre 24 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 110010324000 2004 00186 01

Magistrada Ponente:

Dra. Martha Sofía Sanz Tobón

Acción: Nulidad Simple

Actor: Orlando Herrán Vargas

Bogotá, D.C., veinticuatro de septiembre de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Solicita el actor que se declare la nulidad de algunas disposiciones del Decreto 3366 del 21 de noviembre de 2003, "Por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor y se determinan unos procedimientos", expedido por el Gobierno Nacional - Ministerio de Transporte.

Antes de iniciar el correspondiente análisis, es conveniente distinguir el régimen aplicable en materia de tránsito y el de transporte, toda vez que el primero aplica en todo el territorio nacional y regula la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, agentes de tránsito y vehículos por la vía públicas o privadas abiertas al público; así como las actuaciones y procedimientos de las autoridades de tránsito. El segundo se refiere al traslado de las personas o cosas de un lugar a otro a través de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios y sujeto a una contraprestación económica.

En efecto la Ley 769 de 2002 Código Nacional de Tránsito Terrestre aplica a todos los vehículos tanto de servicio público como particular.

Por su parte las disposiciones de transporte público en Colombia se encuentran consagradas en las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y sus decretos reglamentarios 170 a 175 de 2001, estos últimos consagran las normas para el servicio público de transporte terrestre automotor en sus diferentes modalidades así: Colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros; pasajeros por carretera, individual de pasajeros en taxis, terrestre automotor de carga, terrestre automotor especial y terrestre automotor mixto, respectivamente.

Ahora bien, la norma en la parte acusada dispone:

DECRETO 3366 DE 2003

(Noviembre 21)

"Por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de Transporte Público Terrestre Automotor y se determinan unos procedimientos".

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de sus facultades Constituciones y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, y en desarrollo de las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996,

DECRETA:

TÍTULO II

Régimen de sanciones

(...).

Capítulo III

Sanciones a los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos de transporte público terrestre automotor colectivo de pasajeros y mixto del radio de acción metropolitano, distrital o municipal

ART. 15.Serán sancionados con amonestación escrita, los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos de transporte público colectivo de pasajeros y mixto del radio de acción metropolitano, distrital o municipal, que incurran en las siguientes infracciones:

a) No mantener el vehículo en óptimas condiciones de comodidad y aseo;

b) No aportar oportunamente los documentos necesarios para tramitar los documentos que soportan la operación de los equipos;

c) No hacer el aporte correspondiente al Fondo de Reposición.

ART. 16.Serán sancionados los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos de transporte público colectivo de pasajeros y mixto del radio de acción metropolitano, distrital, o municipal, con multa de uno (1) a tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes, que incurran en las siguientes infracciones:

a) Negarse a prestar el servicio sin causa justificada;

b) No retirar los distintivos de la empresa de la cual se desvincula;

c) Prestar el servicio en un radio de acción diferente al autorizado;

d) No portar la planilla de despacho en las rutas autorizadas;

e) No portar los documentos que soportan la operación de los equipos.

(…).

Capítulo V

Sanciones a los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos de transporte público terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi

ART. 21.Serán sancionados con amonestación escrita, los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos taxi, que incurran en las siguientes infracciones:

a) No mantener el vehículo en óptimas condiciones de comodidad y aseo;

b) No aportar oportunamente los documentos necesarios para tramitar los documentos que soportan la operación de los equipos.

ART. 22. Serán sancionados los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos taxi, con multa de uno (1) y tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes, que incurran en las siguientes infracciones:

a) Negarse a prestar el servicio sin causa justificada;

b) No retirar los distintivos de la empresa de la cual se desvincula;

c) Prestar el servicio de transporte en un radio de acción diferente al autorizado, sin portar la planilla de viaje ocasional;

d) No portar la tarjeta de control;

e) No portar los documentos de transporte que sustentan la operación de los equipos.

(…)

TÍTULO III

Inmovilización de equipos

Capítulo I

Definición y procedimientos

ART. 47.Inmovilización. Consiste en suspender temporalmente la circulación del vehículo por las vías públicas o privadas abiertas al público.

La inmovilización se impondrá como medida preventiva sin perjuicio de las sanciones que por la comisión de la falta se imponga a la empresa de transporte o al propietario del equipo.

La orden de entrega del vehículo se emitirá por la autoridad de transporte competente, previa comprobación directa de haberse subsanado la causa que motivó la inmovilización. La orden de entrega se ejecutará a favor del propietario del vehículo o al infractor, quien acreditará tal calidad con la exhibición de medios de prueba documentales.

Cuando no sea posible subsanar la falta por encontrarse el vehículo retenido, la autoridad de transporte podrá ordenar la entrega al propietario o infractor previa suscripción de un acta en el cual se comprometa a subsanarla en un plazo no mayor a cinco (5) días. Copia del acta se remitirá a la empresa de transporte público a la cual se encuentre afiliado el vehículo.

El incumplimiento del compromiso suscrito por el propietario o infractor, dará lugar a una multa de 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes, a cargo del propietario. La empresa de transporte responderá como deudor solidario de las obligaciones que se contraigan entre ellas las derivadas de la prestación del servicio de grúa y parqueadero.

PAR. En ningún caso, será condición para la entrega del vehículo inmovilizado, el pago de la multa por la infracción que la generó.

Capítulo II

Documentos que soportan la operación de los equipos

ART. 52.De acuerdo con la modalidad de servicio y radio de acción autorizado, los documentos que sustentan la operación de los equipos son:

1. Transporte público colectivo de pasajeros por carretera

1.1. Tarjeta de operación.

1.2. Planilla de viaje ocasional (cuando sea del caso).

1.3. Planilla de despacho.

2.

(…)".

El problema jurídico consiste en dilucidar:

1. Si con la expedición del Decreto 3366 de 2003, artículos 15, 16, 21 y 22 se violan la Ley 336 de 1996 y sus decretos reglamentarios 170 a 175 de 2001 y los fundamentos del contrato de transporte consagrados en el Código de Comercio en su título IV, capítulo 1º; porque, según el actor dentro del contrato de transporte público consagrado en el Código de Comercio, quien figura como transportador es la empresa prestadora del servicio y por lo tanto es a éstas y no a los propietarios, poseedores o tenedores a quienes se les deben imponer las sanciones que señalan las disposiciones demandadas.

En cuanto al artículo 22 del Decreto 3366 de 2003 literal d), que dispone sanción para los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos taxi, por no portar la "tarjeta de control", dilucidar si viola el artículo 34 de la Ley 336 de 1996, pues en relación con la violación del artículo 48 del Decreto 172 de 2001, que alega el actor, esta no se presentaría en la medida en que al ser normas de igual categoría, la posterior deroga o modifica la anterior.

2. Si el artículo 47 del citado decreto que dispone sobre la inmovilización de los vehículos y los casos en los cuales procede, viola el principio non bis in idem porque según el actor se impone doble sanción.

3. Si el artículo 52 numeral 1.3 del decreto ídem al incluir dentro de los documentos que soportan la operación de los equipos la "planilla de despacho", viola la Ley 336 de 1996 porque ésta no dispone que un documento privado sirva de soporte de la operación del vehículo de transporte público.

Ahora bien, las normas que motivaron el acto acusado son la Ley 105 de 1993 por medio de la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y de dictan otras disposiciones y la Ley 336 de 1996 por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte; estas normas rezan en la parte pertinente:

Ley 105 de 1993 

ART. 9ºSujeto de las sanciones. Las autoridades que determinen las disposiciones legales impondrán sanciones por violación a las normas reguladoras del transporte, según las disposiciones especiales que rijan cada modo de transporte.

Podrán ser sujetos de sanción:

1. Los operadores del servicio público de transporte y los de los servicios especiales

2. Las personas que conduzcan vehículos

3. Las personas que utilicen la infraestructura del transporte

4. Las personas que violen o faciliten la violación de las normas

5. Las personas propietarias de vehículos o equipos de transporte

6. Las empresas de servicio público.

Las sanciones de que trata el presente artículo consistirán en:

1.Amonestación.

2.Multas.

3.Suspensión de matrículas, licencias, registros o permisos de operación.

4.Suspensión o cancelación de la licencia de funcionamiento de la empresa transportadora.

5.Inmovilización o retención de vehículos".

Ley 336 de 1996 

ART. 4ºEl transporte gozará de la especial protección estatal y estará sometido a las condiciones y beneficios establecidos por las disposiciones reguladoras de la materia, las que se incluirán en el plan nacional de desarrollo, y como servicio público continuará bajo la dirección, regulación y control del Estado, sin perjuicio de que su prestación pueda serle encomendada a los particulares.

ART. 5ºEl carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el Reglamento para cada Modo.

(...).

ART. 6ºPor actividad transportadora se entiende un conjunto organizado de operaciones tendientes a ejecutar el traslado de personas o cosas, separada o conjuntamente, de un lugar a otro, utilizando uno o varios Modos, de conformidad con las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes basadas en los Reglamentos del Gobierno Nacional.

ART. 8ºBajo la suprema dirección y tutela administrativa del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, las autoridades que conforman el sector y el sistema de transporte serán las encargadas de la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro de su jurisdicción y ejercerán sus funciones con base en los criterios de colaboración y armonía propios de su pertenencia al orden estatal.

(…).

ART. 44.De conformidad con lo establecido por el Artículo 9º de la Ley 105 de 1993, y para efectos de determinar los sujetos y las sanciones a imponer, se tendrá en cuenta los criterios que se señalan en las normas siguientes.

ART. 45.La amonestación será escrita y consistirá en la exigencia perentoria al sujeto para que adopte las medidas tendientes a superar la alteración en la prestación del servicio que ha generado su conducta.

ART. 46.Con base en la graduación que se establece en el presente artículo, las multas oscilarán entre 1 y 2000 salarios mínimos mensuales vigentes teniendo en cuenta las implicaciones de la infracción y procederán en los siguientes casos:

a) Cuando el sujeto no le haya dado cumplimiento a la amonestación.

b) En caso de suspensión o alteración parcial del servicio.

c) En caso de que el sujeto no suministre la información que legalmente le haya sido solicitada y que no repose en los archivos de la entidad solicitante.

d) En los casos de incremento o disminución de las tarifas o de prestación de servicios no autorizados, o cuando se compruebe que el equipo excede los límites permitidos sobre dimensiones, peso o carga, eventos en los cuales se impondrá el máximo de la multa permitida.

e) En todos los demás casos de conductas que no tengan asignada una sanción específica y constituyan violación a las normas del transporte.

(…)".

Del contenido de la disposición legal contenida en el artículo 9º de la Ley 105 de 1993 transcrita, se infiere con meridiana claridad que fue el legislador quien determinó que los propietarios, tenedores o poseedores de vehículos de transporte público pueden ser sujetos pasivos de las sanciones por infracción a normas de transporte.

Entonces, quienes infrinjan las disposiciones consagradas en el estatuto de transporte ¾Ley 336 de 1996¾ están sujetos a las sanciones y al procedimiento previstos en sus artículos 44 a 52, que fijan las multas y los parámetros para su aplicación en relación con cada modo de transporte, los casos en que proceden las sanciones de amonestación, suspensión o cancelación de licencias, registros, habilitaciones o permisos de operación a empresas de transporte y la inmovilización o retención de los equipos destinados al transporte.

Por lo anterior no le asiste razón al actor cuando afirma que las sanciones sólo pueden ser impuestas a las empresas transportadoras, pues se repite, fue el mismo legislador el que determinó que además de éstas, también son sujetos de sanción los propietarios, poseedores y tenedores de los vehículos de transporte público, lo cual es apenas natural teniendo en cuenta que estos contribuyen o hacen parte de la actividad transportadora, servicio público en el cual debe primar el interés general, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios y por lo tanto es razonable que quien tiene contacto directo con el vehículo y los propietarios o poseedores sean responsables de las conductas que les corresponden de acuerdo a su posición dentro de la prestación del servicio público de transporte.

El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga al transporte público, implica la prelación del interés general sobre el particular, esencialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que se dispongan para cada modo de transporte.

Sin embargo, teniendo en cuenta el principio constitucional que indica que los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política y las leyes, el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política que dispone que el debido proceso se debe aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, que toda persona se presume inocente y que el Gobierno Nacional ejerce la potestad reglamentaria para la debida ejecución de las leyes, pero que no puede excederla, encuentra la Sala que las conductas por las cuales se sanciona a los propietarios, poseedores, tenedores y los conductores relacionadas en las disposiciones acusadas por el actor, esto es en los artículos 15, 16, 21 y 22, no están soportadas o tipificadas en la ley.

Sobre el particular la Sala prohíja el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 16 de octubre de 2002, radicación 1.454, M.P. Susana Montes de Echeverri, que en la parte pertinente dice:

"De conformidad con el capítulo noveno de la Ley 336 de 1996, (...) Las autoridades administrativas de transporte,… en ejercicio de la función de control y vigilancia que la Constitución y la ley les atribuye ¾como función presidencial podrán¾ como facultad derivada, imponer a quienes violen las normas a las que deben estar sujetos, según la naturaleza y la gravedad de la falta, las sanciones tipificadas por la ley, cuando se realicen o verifiquen los supuestos fácticos previstos por el legislador para su procedencia, supuestos que determinan y limitan la competencia de las autoridades administrativas de control y vigilancia".

La solidaridad entre la empresa de servicio público de transporte, el propietario del vehículo y el conductor, que contempla el artículo 991 del Código de Comercio, hace relación a las obligaciones que nacen del contrato de transporte o del contrato laboral que son privados y ley para las partes que se rigen en por la autonomía de la voluntad privada, por supuesto, sin perjuicio del acatamiento que se debe tener respecto de las normas de orden público.

En esa medida el acto está viciado de nulidad, lo que impone acceder a las pretensiones de la demanda, pues ciertamente el Gobierno al expedir la norma censurada excedió la potestad reglamentaria, por lo que la Sala declarará la nulidad de los artículos 15, 16, 21 y 22 del Decreto 3366 de 2003, porque como ya se dijo, si bien la ley ha señalado los sujetos que en materia de transporte público son sancionables y las sanciones que se pueden imponer, no ha tipificado o descrito la conducta que es sancionable respecto de los propietarios, poseedores o tenedores de vehículos de transporte público terrestre automotor colectivo de pasajeros y mixto del radio de acción metropolitano, distrital o municipal, ni de pasajeros en vehículo taxi.

2. En cuanto al artículo 47 del Decreto 3366 de 2003 que establece que la inmovilización consiste en suspender temporalmente la circulación de un vehículo por las vías públicas o privadas abiertas al público y que se impondrá sin perjuicio de las sanciones que por la comisión de la falta se impongan, se tiene que esta medida preventiva está contemplada en la Ley 105 de 1993 artículo 9º numeral 5º.

Como bien lo señala la entidad demandada cuando se impone además de la sanción, la inmovilización del vehículo no se está violando el debido proceso pues son dos situaciones distintas sobre lo cual la Corte Constitucional ha dicho que la imposición de diversas sanciones respecto de la misma conducta, no implica de por sí una violación al principio non bis in idem de tal manera que si una persona con una sola conducta quebranta varios bienes jurídicos, mal podría aducir a su favor el citado principio.

Pero además sobre el carácter sancionatorio de esta medida preventiva la Sala reitera lo expresado mediante sentencia del 9 de julio de 1998, expediente 3940; M.P. Libardo Rodríguez Rodríguez, en el sentido de que la inmovilización no tiene esta calidad:

"La Sala considera que ni la utilización de cepos en las llantas de los vehículos, ni la inmovilización de los mismos, así como el retiro de los automotores con grúa a un parqueadero autorizado por la secretaría de tránsito y transporte o a patios de la entidad, constituyen tipo de sanción alguna, sino que se trata de simples medidas policivas de carácter transitorio, que no sólo guardan entre sí una estrecha relación de causalidad, sino que están contempladas expresa o tácitamente en el Decreto 1344 de 1970 como consecuencia de la infracción de sus disposiciones. En efecto, el artículo 230 del indicado ordenamiento señala que la inmovilización consiste en suspender el tránsito de un vehículo por las vías públicas o privadas abiertas al público, para ser conducido a patios oficiales, talleres o parqueaderos por infringir las normas de tránsito, "(…) hasta cuando se subsane o cese la causa que le dio origen, a menos que se subsane en el sitio donde se detectó la infracción". Para la Sala es claro que si dicha norma faculta a las autoridades de tránsito para inmovilizar un vehículo por infracción a las normas de tránsito, la utilización de bloqueadores denominados cepos, es un simple medio o mecanismo para efectivizar la medida y en manera alguna una sanción, pues, ésta será impuesta como consecuencia de la infracción cometida(…)".

Inmovilización de vehículos - retiro con grúa / multas - infracción de señales de tránsito / servicio de cepo y grúa para vehículos - Naturaleza

Como se observa de la simple lectura del artículo 231 del Decreto 1344 de 1970, el retiro con grúa de los vehículos y su conducción a patios oficiales o parqueaderos, es una medida que puede adoptarse en los casos que en ella se indican, y sin que tenga el carácter sancionatorio que le atribuye la parte actora, pues ella está dada por la infracción de que se trate que, para el caso controvertido, consiste en la multa prevista en el artículo 179-6 del Código Nacional de Tránsito Terrestre Automotor (...)".

En este caso no se viola el principio non bis in idem, porque no se trata de una doble sanción por el mismo hecho, sino, se repite, de una medida preventiva.

Sin embargo la Sala declarará la nulidad del inciso 5º del artículo 47 del decreto demandado, que impone una multa a cargo del propietario, porque las sanciones deben estar establecidas en la ley, como ya se dijo.

3. En relación con la pretensión del actor de excluir de los documentos que soportan la operación de los equipos de transporte público colectivo de pasajeros por carretera, la "planilla de despacho", que se conoce como el documento mediante el cual una empresa autoriza y habilita a un automotor o vehículo de su propiedad o afiliado, para que preste el servicio, las rutas y áreas que le corresponden y sus horarios, considera la Sala que si bien es cierto este documento garantiza que el transportador desarrolle su actividad de transporte público de pasajeros por carretera bajo los lineamientos que la empresa a la cual está vinculado el vehículo fije dentro de la autorización que a esta se le haya otorgado, no es un documento que las autoridades puedan exigir porque es un requisito que no fue creado por la ley, luego tampoco se puede sancionar al transportador que no lo porte; en este sentido la disposición en comento excedió la potestad reglamentaria y por lo tanto se declarará su nulidad.

Por lo anterior la Sala considera que la planilla de operación que expide la empresa transportadora, es un documento indispensable para la operación de los vehículos de transporte público colectivo de pasajeros por carretera que consagra la disposición demandada, por lo cual resulta lógico que la autoridad al ejercer su facultad de control y vigilancia de este servicio público, no permita que se ejerciten actividades sin este requisito, lo cual es razón suficiente para que no prospere la pretensión del actor.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de los artículos 15, 16 y 21 y 22 de los capítulos III y V del título II del Decreto 3366 de 2003 y del inciso 5º del artículo 47 de la misma disposición, en el entendido de que las sanciones deben estar establecidas en la ley.

DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».