Sentencia 2004-00193 de julio 22 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 110010324000200400193 01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actora: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veintidós de julio de dos mil diez.

EXTRACTOS: «1.1.1. El texto del acto administrativo demandado es el siguiente.

“Instrucción administrativa 17

De: Superintendente de Notariado y Registro

Para: señores registradores de instrumentos públicos

Asunto: derechos de registro en la expedición de certificados de tradición solicitados para el ejercicio de la jurisdicción coactiva.

Fecha: junio 13 de 2003

Apreciados registradores de instrumentos públicos:

Esta superintendencia ha conocido acerca de la diversidad de criterios que se han suscitado entre los usuarios del servicio y las oficinas de registro de instrumentos públicos, en relación con la exención o cobro de derechos por concepto de la expedición de certificados de tradición solicitados para el ejercicio de la jurisdicción coactiva.

Para unificar el tema y con el fin de que se presente un servicio eficiente, me permito hacer las siguientes precisiones:

Entre las entidades estatales obligadas al pago por el ejercicio de la función registral, por expresa disposición del Decreto 1428 de 2000, se encuentran: las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y las empresas de servicios públicos.

Del contenido del ordinal a) del artículo 17 del Decreto 1428 de 2000, se infiere claramente, cuáles entidades están exentas y cuáles están sujetas, al pago de derechos.

En el ordinal b) de la normatividad en comento, se hace una enumeración enunciativa de los que, en su condición de exentos de pago, o por medio de sus funcionarios y en ejercicio de las labores encomendadas a su cargo, desarrollan las referidas a la jurisdicción coactiva, entre otros.

En la citada norma no aparecen las empresas de servicios públicos domiciliarios, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, como de aquellas beneficiarias de exención. Por ello no pueden ser incluidas en la categoría de exentos de pago de derechos registrales.

Ahora bien, en el ordinal d) del mismo artículo, se establece como exenta la solicitud de “copias de documentos públicos requeridos por las autoridades o entidades públicas legalmente facultadas para adelantar cobros coactivos”.

Esta norma al ser interpretada de manera sistemática con el conjunto reglado por el decreto de tarifas, es claro que no se refiere a los certificados de tradición ya que ellos, en punto a derechos, tienen una norma especial y completa.

Las solicitudes de expedición de certificados de tradición, efectuadas, por los entes obligados al pago, a la luz del literal a) del artículo 17 del decreto 1428 de 2000, en ejercicio del cobro coactivo que les ha asignado la ley, deberán cancelar los emolumentos establecidos en el mencionado decreto. Es decir, la suma de siete mil pesos moneda corriente ($ 7.000) por cada predio que requieran.

Tampoco podrá el registrador de instrumentos públicos, acceder a la solicitud de “copias simples de los certificados de tradición”, sin generar derecho alguno, pues además de no regularse en norma positiva, la Superintendencia de Notariado y Registro, como situación excepcional, solo lo ha autorizado para las entidades exentas de derechos de registro y con el único propósito de hacer más eficiente y eficaz la prestación del servicio, siguiendo los lineamientos consagrados en la Resolución 5123 de 2000.

Le encarezco el cumplimiento del presente instructivo, teniendo en cuenta que se encamina a proteger el patrimonio del Estado.

Reciban un saludo,

Superintendente de Notariado y Registro

(...)”.

(...).

V. Consideraciones

Corresponde a la Sala determinar si al expedir la Instrucción Administrativa 17 de 2003 (jun. 13), el Superintendente de Notariado y Registro extralimitó el ejercicio de su función de instrucción al excluir a las empresas de servicios públicos domiciliarios de la exención de derechos de registro contenida en el literal d) del artículo 17 del Decreto 1428 de 2000.

Sea lo primero advertir que las instrucciones administrativas expedidas por el Superintendente de Notariado y Registro, en ejercicio de la función contenida en los artículos 2º numeral 2º y 9º numeral 3º del Decreto 2158 de 1992, son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción contencioso administrativa, siempre que (i) contengan una decisión de la autoridad pública capaz de producir efectos jurídicos, en el sentido de crear, modificar o extinguir determinada situación jurídica y (ii) gocen de fuerza vinculante frente al administrado.

Al respecto, esta Sala en proveído de 19 de marzo de 2009(4), sostuvo lo siguiente:

“Las instrucciones o circulares administrativas, son actos jurídicos de la administración en sentido lato, susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativa, dependiendo básicamente de su contenido. En efecto, esta corporación ha señalado en reiteradas oportunidades, que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando contengan una decisión emanada de una autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y de producir efectos vinculantes frente a los administrados, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas, o las decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, no serán susceptibles de demanda”.

Bajo ese entendido, comoquiera que la instrucción demandada contiene una disposición particular acerca de la forma como debe interpretarse el artículo 17 del Decreto 1428 de 2000, la cual afecta directamente los intereses de las empresas de servicios públicos domiciliarios, de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta, quienes en su condición de usuarias del registro de instrumentos públicos están sujetas a las disposiciones que sobre el mismo adopte la Superintendencia de Notariado y Registro; por consiguiente, la instrucción administrativa demandada constituye un acto administrativo cuya legalidad puede controvertirse por la vía contencioso administrativa.

Resuelto ese punto, la Sala considera pertinente, a efectos de contextualizar el fallo, citar en su totalidad el artículo 17 del Decreto 1428 de 2000, resaltando los literales a), b) y d) como aquellos que sirvieron de fundamento al Superintendente para la expedición del acto administrativo acusado:

“Decreto 1428 de 2000

(Julio 26)

Por el cual se fijan los derechos por concepto de la función registral y se dictan otras disposiciones.

ART. 17.—Actuaciones exentas. La actuación registral no causará derecho alguno en los siguientes casos:

a) Cuando las solicitudes de certificación, de inscripción de documentos o su cancelación en que intervengan exclusivamente las entidades estatales, a excepción de las empresas de servicios públicos domiciliarios, las empresas industriales y comerciales del Estado, y las sociedades de economía mixta las cuales asumirán el pago de los derechos de registro.

PAR.—En los actos de inscripción, certificación o cancelación de documentos en que intervengan las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios, los derechos registrales a su cargo se liquidarán con base en el porcentaje de participación de estas, el que se acreditará para tales efectos con el documento legal pertinente. Los particulares, personas naturales o jurídicas que contraten con estas empresas asumirán el pago por el excedente;

b) Cuando las solicitudes de certificación, de inscripción de documentos o su cancelación, así como la expedición de copias de los instrumentos que reposan en el archivo de la oficina de registro, provengan de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, los tribunales, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, las superintendencias, la Dirección Nacional de Estupefacientes, los jueces penales, la policía judicial, los defensores de familia, los juzgados de familia en asuntos relacionados con menores, el personero municipal, los funcionarios de ejecuciones fiscales, o cualquier otro organismo que ejerza funciones similares, originadas en desarrollo de investigaciones que les corresponda adelantar, de intervención y toma de posesión de bienes, o que se requieran para aportar a procesos en que actúen en calidad de demandados o demandantes, independientemente de que afecten o beneficien a un particular, persona natural o jurídica;

c) Cuando los organismos y entidades de que trata el parágrafo de este artículo requieran certificados o copias de documentos o instrumentos públicos que reposen en los archivos de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, siempre que en dichos instrumentos la entidad solicitante figure como titular de un derecho real;

d) Cuando las copias de documentos públicos sean requeridos por las autoridades o entidades públicas facultadas legalmente para adelantar cobros coactivos;

e) Cuando se trate de actos o contratos de gobiernos extranjeros que tengan por finalidad adquirir o enajenar bienes inmuebles en nuestro país para servir de sede a las misiones diplomáticas, a condición de que exista reciprocidad del gobierno extranjero en esta materia con nuestro país, para lo cual se protocolizará con la escritura respectiva, la certificación que expida para el efecto la autoridad competente.

Sin embargo, cuando los particulares contraten con gobiernos extranjeros, en los términos previstos en el presente literal, o con alguna de las entidades estatales a que se refiere el parágrafo de este artículo, aquellos pagarán los derechos de registro sobre el cincuenta por ciento (50%) de la tarifa normal vigente;

f) Cuando se trate de la inscripción de actos o contratos referidos a resguardos o reservas indígenas.

PAR.—Para los efectos del presente decreto son entidades estatales, entre otras:

La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, los distritos capital y especiales, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas, las asociaciones de municipios, los municipios, los establecimientos públicos, el Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, la Dirección Nacional de Estupefacientes y las unidades administrativas especiales y en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos”.

Dicho lo anterior, la Sala pasará al estudio de los cargos propuestos por el demandante. Al respecto, cabe anotar que pese a que el actor presentó los cargos de falsa motivación, indebida interpretación de la ley y falta de competencia, los mismos pueden estudiarse en forma conjunta como un único cargo: la extralimitación de facultades otorgadas al Superintendente de Notariado y Registro.

En efecto, el demandante considera que de conformidad con el literal d) del artículo 17 del Decreto 1428 de 2000, las empresas de servicios públicos domiciliarios no están obligadas a pagar derechos de registro cuando soliciten copias de documentos públicos para el ejercicio de la función de cobro coactivo, asignada por el artículo 130 de la Ley 142 de 1994. Así, no es cierto que el acto hubiera sido expedido con fundamento en el artículo 17 del Decreto 1428 de 2000, puesto que desconoce en forma manifiesta uno de sus literales.

El artículo 130 de la Ley 142 de 1994 (modif. por el art. 18 de la L. 689/2001) establece en su inciso 3º que “las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos” pueden “ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos”.

Así pues, las empresas de servicios públicos domiciliarios constituidas como empresas industriales del Estado (de conformidad con la L. 142/94, art. 17)(5), se encuentran facultadas para adelantar cobros coactivos, de donde se sigue que la EAAB al estar conformada como una empresa industrial y comercial del Distrito Capital(6) goza de jurisdicción coactiva, a efectos de hacer exigibles las deudas que se deriven de la prestación del servicio de agua y alcantarillado.

Al respecto, la Superintendencia de Notariado y Registro alegó que la facultad de adelantar cobros coactivos no otorga a la EAAB ni a las demás empresas de servicios públicos naturaleza de entidad pública o de autoridad, por cuanto la prestación del servicio constituye un acto de gestión que se rige por el derecho privado y, bajo tal perspectiva, es claro que no se encuentra exenta del pago de derechos de registro.

La Sala no comparte dicha argumentación, pues si bien es cierto que en principio la prestación de servicios públicos no implica el desarrollo de una función pública, cuandoquiera que dicha prestación haga necesario el ejercicio de potestades inherentes al Estado puede considerarse que en lo tocante a dicha potestad existe el desarrollo de una función pública. Así lo dijo esta Sala en providencia de 11 de diciembre de 2006:

La jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como de esta corporación, han precisado que la actividad de prestación de servicios públicos no implica en sí misma el ejercicio de funciones públicas “solamente en caso que la prestación haga necesario el ejercicio por parte de ese particular de potestades inherentes al Estado, como por ejemplo, señalamiento de conductas, ejercicio de coerción, expedición de actos unilaterales, podrá considerarse que este cumple en lo que se refiere a dichas potestades una función pública.

Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que constituyen funciones públicas las siguientes actividades que desarrollan las empresas de servicios públicos: “ la posibilidad de pactar cláusulas exorbitantes en los contratos de prestación de servicios públicos y de hacer efectivos los poderes que ellas implican (L. 142/94, art. 31). El derecho de las empresas al uso del espacio público, a la ocupación temporal de inmuebles, a la constitución de servidumbre y a la enajenación forzosa de bienes a favor del servicio (L. 142/94, art. 33). La decisión de las entidades frente a peticiones, quejas, reclamos y recursos de los usuarios de los servicios (L. 142/94, arts. 63, 152,153, 154 y 159). La imposición de sanciones (L. 142/94, arts. 81,142,147)(7).

Entonces, dado que el ejercicio de la jurisdicción coactiva corresponde al privilegio que tiene la administración de llevar a cabo el cobro de acreencias públicas sin necesidad de acudir ante los jueces para la ejecución de la deuda, constituye el ejercicio de una potestad estatal por parte de quien adelanta ese tipo de procesos y, por consiguiente, cuando una empresa de servicios públicos como la EAAB adelanta cobros coactivos, lleva a cabo una función pública y actúa como autoridad frente al usuario.

Ahora bien, dentro del acto acusado, la demandada expuso que en el ordinal b) del artículo 17 del Decreto 1428 de 2000, se hacía una “(...) enumeración enunciativa de los que, en su condición de exentos de pago, o por medio de sus funcionarios y en ejercicio de las labores encomendadas a su cargo, desarrollan las referidas a la jurisdicción coactiva, entre otros”.

Al leer detenidamente el literal b) mencionado, la Sala observa que no es cierto que en él se enuncien las entidades que, estando exentas de pago, ejercen jurisdicción coactiva, pues dicho literal se refiere a las solicitudes de certificación que eleven las entidades allí anotadas, en desarrollo de investigaciones que les corresponda adelantar, de intervención y toma de posesión de bienes, o que se requieran para aportar a procesos en que actúen en calidad de demandados o demandantes, mas no menciona aquellas solicitudes que se presenten en ejercicio de la jurisdicción coactiva, puesto que tal supuesto fáctico está contemplado en el literal d) del mismo artículo.

De acuerdo con el literal d) del artículo 17 del Decreto 1428 de 2000, “cuando las copias de documentos públicos sean requeridas por las autoridades o entidades públicas facultadas legalmente para adelantar cobros coactivos” no habrá lugar al cobro de derechos de registro. A juicio de la Sala, el supuesto fáctico referido en el literal d) es diferente del previsto en el literal a) del mismo artículo, que establece que “(...) las empresas de servicios públicos domiciliarios, las empresas industriales y comerciales del Estado, y las sociedades de economía mixta asumirán el pago de los derechos de registro”.

En efecto, mientras el literal a) refiere la regla general según la cual empresas de servicios públicos están obligadas al pago de los derechos de registro, el literal b) contempla el supuesto excepcional bajo el que tales entidades están exentas del mismo si requieren documentos públicos para el ejercicio exclusivo de la jurisdicción coactiva.

Así, la Sala no comparte lo dicho por la superintendencia en cuanto a que una interpretación sistemática del artículo 17 del Decreto 1428 de 2000 permite inferir que dentro de los documentos públicos referidos en el literal d) no están incluidos los certificados de tradición por estar regulados en una norma especial y completa, puesto que cada uno de los literales del citado artículo contempla un evento diferente e independiente de exención de derechos y, por ende, si el literal d) no distingue entre los certificados de tradición y los demás documentos públicos que reposan en las oficinas de registro instrumentos públicos, no le era dable al superintendente realizar tal diferenciación respecto del supuesto fáctico allí contenido.

Por consiguiente y comoquiera que los certificados de tradición son documentos públicos a la luz del artículo 251 del Código de Procedimiento Civil, el Superintendente de Notariado y Registro rebasó lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 1428 de 2000, al prohibir la expedición exenta de cobro a favor de las empresas de servicios públicos que los solicitaran para el ejercicio de la jurisdicción coactiva, habida cuenta de que una instrucción en tal sentido es manifiestamente contraria al literal d) del citado artículo.

En ese orden de ideas, es claro que la actuación registral no causará derecho alguno cuando las copias de documentos públicos sean requeridas por las autoridades o entidades públicas facultadas legalmente para adelantar cobros coactivos y, en ese entendido, las empresas de servicios públicos domiciliarios (constituidas como empresas sociales e industriales del Estado) están exentas del pago de derechos de registro, únicamente en dicho evento.

El hecho de que no exista la posibilidad de expedir copias de tales certificados por encontrarse en archivos magnéticos y por tratarse de una situación no contemplada en normas positivas, no implica que desaparezca la prerrogativa contemplada a favor de las empresas de servicios públicos, por cuanto de acuerdo con la Instrucción Administrativa 17 de 2003, es posible que la Superintendencia de Notariado y Registro como situación excepcional las autorice para las entidades exentas de derechos de registro como en efecto lo están las empresas de servicios públicos y las demás entidades que adelanten cobros coactivos.

Lo anterior, basta para concluir que la Instrucción Administrativa 17 de 2003 (jun. 13) es nula en tanto, con su expedición, la Superintendencia extralimitó lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 1428 de 2000 (jun. 26), en el sentido de prohibir la exención de derechos de registro por la expedición de certificados de tradición solicitados por las Empresas de Servicios Públicos en ejercicio de la jurisdicción coactiva, pese a que tal evento está previsto en dicha norma como de aquellas actuaciones que no genera tales derechos.

Dicho lo anterior, habrá de declararse la nulidad de la instrucción administrativa 17 de 2003 (jun. 13), por medio de la cual el Superintendente de Notariado y Registro instruye a los registradores de instrumentos públicos sobre la expedición de certificados de tradición solicitados para el ejercicio de la jurisdicción coactiva.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de la Instrucción Administrativa 17 de 13 de junio de 2003, sobre “derechos de registro en la expedición de certificados de tradición” expedida por el Superintendente de Notariado y Registro, en cuanto a la interpretación que excluye a las empresas de servicios públicos domiciliarios del pago de derechos de registro, exención que, con fundamento en el literal d) del artículo 17 del Decreto 1428 de 2000, les es aplicable cuandoquiera que requieran copias de documentos públicos para el ejercicio de la jurisdicción coactiva.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la sala en su sesión del 22 de julio de 2010».

(4) M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Expediente 11001-03-25-000-2005-00285-00. Actor: Elizabeth Regina Cortés Orjuela.

(5) ART. 17.—Naturaleza. Las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta ley.

PAR. 1º—Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del estado.

Mientras la ley a la que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política no disponga otra cosa, sus presupuestos serán aprobados por las correspondientes juntas directivas. En todo caso, el régimen aplicable a las entidades descentralizadas de cualquier nivel territorial que presten servicios públicos, en todo lo que no disponga directamente la Constitución, será el previsto en esta ley. La Superintendencia de Servicios Públicos podrá exigir modificaciones en los estatutos de las entidades descentralizadas que presten servicios públicos y no hayan sido aprobados por el Congreso, si no se ajustan a lo dispuesto en esta ley.

PAR. 2º—Las empresas oficiales de servicios públicos deberán, al finalizar el ejercicio fiscal, constituir reservas para rehabilitación, expansión y reposición de los sistemas.

(6) Decreto 1421 de 1993 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá” (...) Artículo 164. “Naturaleza de las empresas de servicios públicos.

Cuando el Distrito preste directamente los servicios públicos domiciliarios y de teléfonos, lo hará a través de entidades que tengan el carácter de empresas industriales y comerciales del Estado. Igualmente, con autorización del Concejo Distrital, podrá hacerlo a través de sociedades entre entidades públicas o sociedades de economía mixta, las cuales podrán tener la naturaleza de anónimas (...)”.

Acuerdo 01 de 2002 (28 de enero) “Por el cual se reforman los estatutos de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá - ESP” (...) Artículo 2º—Naturaleza jurídica. La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá - ESP, es una empresa industrial y comercial del Distrito Capital, prestadora de servicios públicos domiciliarios, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

(7) M.P. Martha Sofía Sanz Tobón. Expediente 76001-23-31-000-2001-02199-01. Actor: Luis Orinson Arias Bonilla.