Sentencia 2004-00198 de abril 6 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Radicación: 11001-03-25-000-2004-00198-01(3819-04)

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Actor: Giselle Castillo Hernández

Demandado: Gobierno Nacional

Bogotá, D.C., seis de abril de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico

Se trata de establecer si el artículo 18 del Decreto 1889 de 3 de agosto de 1994, mediante el cual se reglamentó parcialmente la Ley 100 de 1993, excedió la facultad reglamentaria consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y contraría los artículos 15, 51 y 86 de la ley precitada, porque introdujo una nueva definición de afiliado y unificó este concepto con el de pensionado.

El acto demandado

Es el artículo 18 del Decreto 1889 de 3 de agosto de 1994 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993”. Dice:

“ART. 18.—Auxilio funerario. Para efectos de los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993 y el sistema general de riesgos profesionales, se entiende por afiliado y pensionado la persona en favor de quien se hicieron las cotizaciones que originaron el derecho a la pensión”.

Análisis de la Sala

a) La excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales

Se fundamenta en que lo que se pretende no está expresado con precisión y claridad, toda vez que la petición principal, consiste en declarar la nulidad total del artículo 18 del Decreto 1889 de 1994, contraría la subsidiaria que solicita se declare parcialmente nula la misma norma, suprimiendo la expresión “afiliado y”, con el argumento consistente en que de darse una nulidad parcial, se establecería una condición desigual al quedar vigente lo relacionado con el afiliado o con el pensionado, según el caso.

El excepcionante considera que además de contradictoria, la pretensión principal es inocua, porque no es necesario decretar la nulidad del artículo acusado para resolver los casos que sean cobijados por la misma, pues basta con acudir a criterios de integración y hermenéutica jurídica (L. 100/93, arts. 15, 51, 86), porque no todo conflicto de interpretación normativa debe resolverse anulando las normas.

En relación con el primer argumento que sirve de base a la excepción propuesta, cabe señalar que el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a procesos como el sub lite, por disposición del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, autoriza la acumulación de pretensiones en una misma demanda, siempre y cuando concurran los requisitos establecidos en esa norma procesal, dentro de los cuales el numeral 2º ibídem, establece que las pretensiones no deben excluirse entre sí, salvo que, como ocurre en este caso, se propongan como principales y subsidiarias, lo cual significa que bien pueden acumularse pretensiones contradictorias, pues en caso de que no prospere la principal se procederá a analizar la subsidiaria y en esa medida no existe obstáculo para emitir en el sub lite un pronunciamiento de fondo, porque no se omitió el presupuesto procesal de la demanda en forma, lo cual sí conduciría a una sentencia inhibitoria, que, se repite no se presenta en este caso.

El segundo argumento que soporta el medio exceptivo propuesto, tiene que ver con el asunto de fondo, pues de su estudio dependerá si, como sostiene la parte demandada, la sola interpretación normativa es suficiente para mantener la norma demandada, o si, por el contrario, esta debe excluirse del ordenamiento jurídico, porque aparezcan estructurados los motivos de nulidad señalados por la actora.

No prospera la excepción propuesta.

b) La cosa juzgada

Al contestar la demanda, el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que mediante sentencia de 11 de marzo de 2004, esta corporación estudio el artículo acusado y negó las pretensiones de la demanda y que en consecuencia existe cosa juzgada.

Sobre el punto es necesario señalar que, al referirse a la cosa juzgada, el artículo 175 del Código Contencioso prevé que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes y la que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada, lo cual significa que puede intentarse otra acción sobre supuestos fácticos diferentes a los que se esgrimieron en la primera causa.

Veamos si en el caso que ocupa la atención de la Sala se dan los supuestos señalados en la norma precitada, a efecto de determinar si existe cosa juzgada frente a las acusaciones formuladas en el proceso al que alude la parte accionada(3), si ello fuera así significaría, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, que en relación con los cargos debatidos y definidos existe una decisión consolidada de obligatorio acatamiento para las autoridades y los asociados, que no podría reexaminarse en el sub lite.

La primera de las causas mencionadas decidió una acción de nulidad tendiente a obtener la nulidad del artículo 18 del Decreto 1889 de 1994, que también se impugna en el sub lite; dentro de las normas vulneradas en aquella ocasión, se citaron los artículos 53 y 209 de la Constitución Política; las Leyes 33 de 1973, 44 de 1977 y 15 de 1982 y el Decreto 692 de 1994.

Adicionalmente, se citó, como en el sub judice, el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, cuyo concepto de violación se hizo consistir en que, al expedir el decreto acusado, se violaron derechos fundamentales de los pensionados y los sustitutos. El cargo se resolvió en los siguientes términos:

“Es imposible que al titular de la pensión se le hubiera violado derecho alguno, si lo que se discute en esta acción es el presunto derecho al auxilio funerario por la muerte de un pensionado por sobrevivencia, que según el demandante fue excluido mediante la norma acusada.

“Y en relación con los pensionados por sobrevivencia, el derecho alegado surge como consecuencia de su fallecimiento, luego a él no se le pudo tampoco violar derecho constitucional fundamental alguno.

“Además, la norma constitucional no gobierna de ninguna manera el derecho al auxilio funerario aquí debatido.

La acusación tampoco puede prosperar”.

A diferencia de lo aducido en la causa que se comenta, vale decir violación del artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, por violación de derechos fundamentales de los pensionado y los sustitutos, en la presente, tal como quedó reseñado, los cargos que se dirigen contra la norma acusada si bien tienen que ver con el exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria consagrada en la norma Superior citada, también atañen con la oposición que la accionante encuentra entre las normas en que debía fundarse (L. 100/93, arts. 15, 51 y 86), porque, en su sentir, introdujo una nueva definición de afiliado y unificó los conceptos de afiliado y pensionado.

Se tiene entonces, que en la sentencia citada por el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, esta Sala negó la nulidad del artículo 18 del Decreto 1889 de 1994 y en esa medida si bien se produjo cosa juzgada erga omnes, lo fue en relación con la causa petendi que allí se juzgó, que, como quedó demostrado, es diferente a la que se expuso en el sub lite; en consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, no se configura la cosa juzgada, en los términos planteados por la parte demandada.

c) En fondo del asunto

El artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, con fundamento en el cual se dictó el Decreto 1889 de 1994, que contiene la disposición demandada en el sub lite, consagra la potestad reglamentaria, que se define como la facultad de la cual está investido el jefe del ejecutivo para expedir los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes; así entonces, al ejercer la competencia referida, el ejecutivo no puede limitarse a reproducir los mismos textos legales, sino a trazar los derroteros necesarios a efecto de que la administración y sus distintos órganos cumplan los mandatos del legislador; el ejercicio de la facultad referida no es ilimitado, en la medida en que el jefe del ejecutivo debe sujetase a las previsiones de la constitución y al contenido de la ley que reglamenta, vale decir, la norma reglamentaria no puede exceder la ley que reglamenta en orden a extender, restringir o modificar sus términos y alcances y sobre esta base se analizará la norma impugnada, tomando en cuenta que, como quedó señalado, el decreto que la contiene fue expedido en uso de las facultades consagradas en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, con el fin de reglamentar la Ley 100 de 1993.

En relación con el punto, la Corte Constitucional manifestó:

La potestad reglamentaria es “... la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley para encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real”. Tal facultad se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley.

“…

“Toda facultad de regulación que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso. Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con la firma del presidente y el ministro o director de departamento administrativo del ramo.

“…

“Tal como se ha establecido en esta providencia, las competencias de regulación previstas en las disposiciones objetadas hacen parte de la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Tal potestad, como atribución constitucional del Presidente de la República, puede ejercerse por éste en cualquier tiempo, sin que sea posible que por ley se introduzca en esta materia limitación temporal alguna. Ello no quiere decir, sin embargo, que el legislador no pueda, para lograr la efectividad de una ley, disponer que el gobierno deba reglamentarla dentro de un tiempo determinado. Tal mandato del legislador no impide que el Presidente expida la reglamentación antes del término previsto, ni lo inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo. Tampoco implica que expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el legislador el Presidente pierda competencia para expedir nuevos reglamentos o para modificar, adicionar o derogar sus propios reglamentos. La única consecuencia normativa del término establecido por el legislador es la de imponerle al Presidente de la República el deber de reglamentar la ley dentro de dicho plazo(4).

Por su parte y en relación con el mismo tema la Sección Segunda señaló:

“…

Al margen de lo anterior, debe decirse que la potestad reglamentaria es instrumental. Su ejercicio tiene como finalidad agregar los procedimientos, órdenes o circunstancias que permitan la cumplida ejecución de las leyes, con el fin de dar vida práctica a la ley, pero si ésta en sí misma contiene todos los pormenores necesarios para su ejecución, no nace para el ejecutivo el imperativo del reglamento. Por lo anterior, no siempre la falta de reglamentación impide el desarrollo o práctica de un mandato legal(5) (subrayas y resaltado fuera del texto).  

De conformidad con el artículo 10 de la Ley 100 de 1993, el objeto del sistema general de pensiones es garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinen en dicho precepto.

Los artículos 51 y 86 ibídem se refieren a la última de las contingencias referidas, que junto con el artículo 15 de la misma normatividad, constituyen las normas que en sentir de la accionante, fueron infringidas por el artículo 18 del Decreto 1889 de 3 de agosto de 1994, demandado en el sub lite, en cuanto en ellas debió fundarse.

La primera de las normas citadas fue modificada por el artículo 3º de la Ley 797 de 2003, vigente para cuando se presentó la demanda el 12 de octubre de 2004 (fl. 8 vto.) y cuyo texto reza:

“ART. 15.—Afiliados. Serán afiliados al sistema general de pensiones:

“1. En forma obligatoria:

“Todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, salvo las excepciones previstas en esta ley. Así mismo, los grupos de población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean elegibles para ser beneficiarios de subsidios a través del fondo de solidaridad pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales.

“2. En forma voluntaria:

“Los trabajadores independientes y en general todas las personas naturales residentes en el país y los colombianos domiciliados en el exterior, que no tengan la calidad de afiliados obligatorios y que no se encuentren expresamente excluidos por la presente ley.

“Los extranjeros que en virtud de un contrato de trabajo permanezcan en el país y no estén cubiertos por algún régimen de su país de origen o de cualquier otro.

“PAR.—Las personas a que se refiere el numeral segundo del presente artículo podrán afiliarse al régimen por intermedio de sus agremiaciones o asociaciones, de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto se expida dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de esta ley.

“…

“ART. 51.—Auxilio funerario. La persona que compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado, tendrá derecho a percibir un auxilio funerario equivalente al último salario base de cotización, o al valor correspondiente a la última mesada pensional recibida, según sea el caso, sin que este auxilio pueda ser inferior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a diez (10) veces dicho salario.

“Cuando los gastos funerarios por disposición legal o reglamentaria deban estar cubiertos por una póliza de seguros, el Instituto de Seguros Sociales, cajas, fondos o entidades del sector público podrán repetir contra la entidad aseguradora que lo haya amparado, por las sumas que se paguen por este concepto.

“…

“ART. 86.—Auxilio funerario. La persona que compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado, tendrá derecho a percibir un auxilio funerario equivalente al último salario base de cotización, o al valor correspondiente a la última mesada pensional recibida, según sea el caso, sin que pueda ser inferior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a diez (10) veces dicho salario.

“El auxilio deberá ser cubierto por la respectiva administradora o aseguradora, según corresponda.

“Las administradoras podrán repetir contra la entidad que haya otorgado el seguro de sobrevivientes respectivo, en el cual se incluirá el cubrimiento de este auxilio.

La misma acción tendrán las compañías de seguros que hayan pagado el auxilio de que trata el presente artículo y cuyo pago no les corresponda por estar amparado este evento por otra póliza diferente”.

Por su parte, la norma demandada, artículo 18 del Decreto 1889 de 1994, al referirse al auxilio funerario dispuso que para efectos de las dos últimas normas transcritas (L. 100/93, arts. 51 y 86) y el sistema general de riesgos profesionales, “… se entiende por afiliado y pensionado la persona a favor de quien se hicieron las cotizaciones que originaron el derecho a la pensión”.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993, transcritos, tanto el afiliado como el pensionado tienen derecho al auxilio funerario; el artículo 15 ibídem determina que los primeros (afiliados), pueden ser obligatorios o voluntarios, según se trate v. gr. de personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos, salvo las excepciones previstas en la ley y los grupos de población elegibles para ser beneficiarios de subsidios, a través del Fondo de Solidaridad Pensional; a la categoría de los voluntarios pertenecen los trabajadores independientes y las personas naturales residentes en el país: los colombianos domiciliados en el exterior que no tengan la calidad de afiliados obligatorios y que no se encuentren expresamente excluidos por la Ley 100 de 1993.

Una sencilla definición de pensionado es toda persona que está disfrutando de un retiro remunerado por haber culminado su vida laboral y según prevé el artículo 13, literal c), de la Ley 100 de 1993, los afiliados tienen derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones y de las pensiones de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, conforme a lo dispuesto en dicha ley.

Tal como prevén las normas legales transcritas, quien sufrague los gastos del entierro de un afiliado o de un pensionado, tiene derecho a que se le reconozca un auxilio funerario en suma equivalente al último salario base de la cotización, o al valor correspondiente a la última mesada pensional, que en orden correspondería al afiliado y al pensionado, con la precisión adicional de que tal auxilio no puede ser inferior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes ni superior a diez (10) veces el mismo.

Así entonces, los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993 crearon la prestación económica denominada auxilio funerario, que se reconoce a quien cubre los gastos de exequias generados por el fallecimiento de los afiliados y pensionados; tal prerrogativa beneficia a quienes pertenecen tanto al régimen de prima media con prestación definida (art. 51), como al régimen de ahorro individual con solidaridad (art. 86).

Por su parte, en una misma línea de concordancia, la norma acusada reitera y precisa quiénes son destinatarios de la prestación aludida, toda vez que menciona las dos categorías señaladas en la ley precitada, vale decir, afiliados y pensionados y si bien es cierto esa disposición también prevé que el pensionado es la persona a favor de quien se hicieron las cotizaciones que dieron lugar a la pensión, ello no implica ni puede interpretarse como una exclusión del otro beneficiario es decir del afiliado, ni que el auxilio funerario solo tiene como causa las cotizaciones de quien se encuentre pensionado, pues una interpretación en tal sentido sería desconocer los términos de las disposiciones que la propia norma demandada menciona, estos son los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993, los cuales disponen que el auxilio funerario se reconoce en equivalente al último salario base de la cotización o al valor correspondiente a la última mesada pensional, según se trate de afiliado o de pensionado y no puede el referido auxilio ser inferior a cinco (5) salario mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a diez (10) veces dicho salario.

En este punto cabe señalar que le asiste la razón a la apoderada de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuando manifiesta:

“…

“Lo que sí hizo el decreto reglamentario fue aclarar que para los dos eventos en que procede el pago del auxilio funerario, esto es para el caso de los afiliados y de los pensionados, se entiende por uno y por otro la persona a favor de quien se hicieron las cotizaciones que originaron el derecho a la pensión. Y lo hizo para efectos de aclarar que no procede el auxilio funerario por muerte de un familiar o beneficiario de un afiliado o pensionado, sino solamente por éste último.

“Ello es así, tanto que cuando se produce una sustitución pensional, a favor por ejemplo del cónyuge supérstite de un pensionado, y después de un tiempo ese cónyuge muere, no se reconoce auxilio funerario por la muerte del cónyuge supérstite, como quiera que cuando murió el causante de la pensión inicial se reconoció el pago del auxilio funerario y porque las cotizaciones que dan derecho al reconocimiento de la prestación las efectuó el causante inicial de la pensión y no su cónyuge supérstite. Es en este punto en donde la norma acusada hace su énfasis.

“…” (subrayas y resaltado fuera del texto).

Las razones brevemente expuestas son suficientes para que la Sala concluya que no se evidencia oposición alguna entre las normas demandas y citadas en el libelo introductorio y por tal razón mantendrá la vigencia del acto acusado y en consecuencia denegará las pretensiones de la demanda.

La pretensión subsidiaria también será denegada porque anular, como pretende la accionante, la expresión “afiliado y” contenida en el artículo 18 del Decreto 1889 de 3 de agosto de 1994, implicaría que tan solo los pensionados tendrían derecho a percibir el auxilio funerario, lo cual contraría las normas que consagran tal prestación tanto para afiliados como para pensionados.

De conformidad con lo expuesto, es del caso concluir que la norma reglamentaria (D. 1889/94, art. 18) no excedió la normatividad legal que reglamentó (L. 100/93, arts. 51 y 86), porque no introdujo modificación alguna a los conceptos y alcances de lo que debe entenderse por pensionado y afiliado al sistema general de pensiones y porque no excluyó la última categoría de beneficiarios del derecho de auxilio funerario y en esa medida también cabe concluir que, al expedir la norma demandada, el Gobierno Nacional no excedió el ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, razón suficiente para mantener la norma demandada tal como habrá de decidirse.

Empero advierte la Sala que esta decisión no implica negar los derechos de los pensionados anteriores al sistema general que hayan obtenido la pensión en razón de sus servicios, es decir que el sentido de la norma fuera restringir que el beneficiario que recibe la pensión en sustitución sea también sujeto del derecho del auxilio funerario.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Deniéganse las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.

La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Cúmplase.»

(3) Sección Segunda. Sentencia de 11 de marzo de 2004. Radicación 11001-03-25-000-2001-0234-01(3341-01). Actor: José Domínguez López. Consejero Ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda.

(4) Sentencia C-805/01 de 1º de agosto de 2001, Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil.

(5) Sección Segunda. Sentencia de 14 de mayo de 2009. Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. Radicación: 11001-03-25-000-2006-00090-00(1478-06). Actor: Jorge Mario Benítez Pinedo y otro.