Sentencia 2004-00204 de abril 29 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 110010324000200400204-01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades Nacionales

Actor: Sindicato Nacional de Choferes de Colombia.

Bogotá, D.C., veintinueve de abril de dos mil diez.

Se decide en única instancia la demanda de nulidad contra los artículos 7º, 20, 21, 48, 51, 54, 60 y 62 del Decreto 170 de 5 de febrero de 2001 del Gobierno Nacional, “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros” y los artículos 7º, 19, 20, 28, 31, 34, 44, 46 y 48 del Decreto 172 de 5 de febrero de 2001, proferido por la misma autoridad “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi”.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones.

2.1. Las normas acusadas.

El demandante pretende la nulidad de los artículos 7º, 20, 21, 48, 51, 54, 60 y 62 del Decreto 170 de 5 de febrero de 2001 del Gobierno Nacional, “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros” y los artículos 7º, 19, 20, 28, 31, 34, 44, 46 y 48 del Decreto 172 de 5 de febrero de 2001, proferido por la misma autoridad “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi”.

De acuerdo con el encabezamiento de los decretos mencionados, ellos fueron expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria de las leyes que el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política le confiere al Presidente de la República y su objeto fue la reglamentación del Código de Comercio y de las leyes 105 de 1993, "Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”(3) y 336 de 1996 “Estatuto General de Transporte”(4).

El contenido de cada uno de los artículos demandados se transcribirá al estudiar de fondo los cargos formulados en su contra.

2.2. Excepciones.

El Ministerio de Transporte adujo, a título de excepción, que la demanda no señaló las normas constitucionales y legales que consideró violadas y no explicó con claridad y coherencia el concepto de la violación.

Como lo ha establecido la jurisprudencia de esta corporación, ante la falta de un trámite especial para decidir las excepciones propuestas en la contestación de la demanda que tengan el carácter de previas, ellas deben estudiarse en la sentencia como un impedimento procesal para decidir de fondo.

La que propuso el Ministerio de Transporte corresponde a la de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos legales, específicamente el de señalar las normas legales y el concepto de la violación, y no prosperará porque, como se advierte del resumen de la demanda, esta sí señaló de manera clara y precisa las normas y el concepto que el Ministerio echó de menos.

La falta de claridad, de precisión, e incluso de corrección del concepto de la violación que el demandante le atribuye a la demanda, de ser ciertas, tendrían como consecuencia la falta de prosperidad de los cargos, pero en ningún caso implica la falta de un requisito legal que impida decidir de fondo las pretensiones.

2.2. Estudio de los cargos.

Se observa que el demandante formula cargos contra dos decretos diferentes, el uno referido al transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros;yel otro, al transporte terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi.

No obstante, los dos decretos regulan unas materias comunes, con ligeras diferencias derivadas de la específica modalidad de transporte a que se refieren.

Como la demanda cuestiona normas de uno y otro decreto referidas a un mismo tema, con las mismas razones, los cargos pueden estudiarse y decidirse conjuntamente, como en efecto hará la Sala.

También se estudiarán conjuntamente las acusaciones contra los artículos de un mismo decreto referidos a un mismo tema.

2.2.1. Acusaciones contra los artículos 7º del Decreto 171 de 2001 y 172 de 2001 que definen el concepto de paz y salvo y establecen que ellas deben tenerse en cuenta en la interpretación y aplicación de dichos decretos.

El texto de las normas cuestionadas es el siguiente:

Artículo 7º del Decreto 170 de 2001. Definiciones. Para la interpretación y aplicación del presente decreto, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

(...).

Paz y salvo. Es el documento que expide la empresa al propietario del vehículo en el que consta la inexistencia de obligaciones derivadas exclusivamente del contrato de vinculación.

(...)”.

El demandante solicita la nulidad de esta definición porque considera que crea un documento que garantiza una obligación contractual entre particulares y le permite a una de las partes del contrato —la empresa de transporte—, asumir una posición dominante respecto de la otra —el propietario del vehículo vinculado a dicha empresa—, por lo cual se viola la igualdad de derechos de los contratantes garantizada por los códigos de comercio y civil.

Además, desborda la potestad reglamentaria porque le otorga competencia a la administración para conocer de los litigios derivados de un contrato mercantil, le reconoce a un documento privado eficacia administrativa para distintos trámites y le confiere a las empresas de transporte competencias administrativas que no están previstas en las leyes reglamentadas.

Estudio y decisión

Los cargos descritos no prosperan porque la parte de las normas que se demandan tiene que ver con la definición de paz y salvo que no atribuye ninguna consecuencia jurídica al mismo.

Por el contrario, si se acude al último inciso del artículo 52 del Decreto 170 de 2001 que establece que “la resolución que ordena la desvinculación del automotor reemplazará el paz y salvo que debe expedir la empresa, sin perjuicio de las acciones civiles y comerciales que se desprendan del contrato de vinculación”, se constata que no puede configurarse el predominio de la empresa transportadora frente a los propietarios de vehículos a que alude el demandante.

Por lo demás, el cargo no debe prosperar porque las definiciones demandadas no pretenden garantizar obligaciones contractuales, no asignan competencias a autoridad alguna para conocer de litigios derivados de contratos mercantiles y no le reconocen a los certificados de paz y salvo el carácter de documentos públicos, argumentos en los que el actor sustenta una presunta extralimitación de la potestad reglamentaria. Simplemente señalan que el paz y salvo es el documento que señala la inexistencia de obligaciones derivadas del contrato de vinculación.

2.2.2. Acusaciones contra los artículos 20 del Decreto 170 de 2001 y 19 del Decreto 172 de 2001.

El artículo 20 del Decreto 170 de 2001 está contenido en el título III que reglamenta lo concerniente a las pólizas de seguros que se deben tomar por mandato de los artículos 994 y 1003 del Código de Comercio para amparar los riesgos de la actividad relacionada con el transporte terrestre colectivo de pasajeros en el ámbito metropolitano, distrital y municipal.

El texto de las normas demandadas es el siguiente:

ART. 20.—Pago de la prima. Cuando el servicio se preste en vehículos que no sean propiedad de la empresa, en el contrato de vinculación deben quedar claramente definidas las condiciones y el procedimiento mediante el cual se efectuará el recaudo de la prima correspondiente, con cargo al propietario del vehículo.

Por su parte, el artículo 19 del Decreto 172 de 2001,  que hace parte del título III, reglamenta la misma materia que la norma anterior, pero referida específicamente al transporte individual de pasajeros en vehículos tipo taxi.

Este artículo tiene dos incisos; el primero de ellos es idéntico al texto transcrito y el demandante lo cuestionó con las mismas razones que al artículo 20 transcrito. El segundo inciso establece que “el valor de la prima por concepto de los seguros constituirá un componente a tener en cuenta en la estructura de costos que sirve de base para la determinación de las tarifas”, pero como el demandante no cuestionó su legalidad la Sala no la enjuiciará.

El actor sustentó sus pretensiones con el argumento de que la norma acusada desborda la potestad reglamentaria porque tanto el Código de Comercio como la Ley 336 de 1996 reglamentados, establecen que el pago de la prima correspondiente a la póliza de seguro que ampare los riesgos de la actividad transportadora corre por cuenta del transportador (que es la empresa de transporte habilitada por el Estado para prestar el servicio), y no de los propietarios de vehículos afiliados a ella.

Para decidir el cargo conviene precisar que el deber de tomar seguros que amparen los riesgos inherentes a la actividad transportadora está previsto en los artículos 994 y 1003 del Código de Comercio, en los siguientes términos:

“ART. 994.—Exigencia de tomar seguro. Artículo subrogado por el artículo 12 del Decreto Extraordinario 1 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:

Cuando el gobierno lo exija, el transportador deberá tomar por cuenta propia o por cuenta del pasajero o del propietario de la carga, un seguro que cubra a las personas y las cosas transportadas contra los riesgos inherentes al transporte.

El transportador no podrá constituirse en asegurador de su propio riesgo o responsabilidad.

El gobierno reglamentará los requisitos, condiciones, amparos y cuantías del seguro previsto en este artículo, el cual será otorgado por entidades aseguradoras, cooperativas de seguros y compañías de seguros, legalmente establecidas.

ART. 1003.—Responsabilidad del transportador. El transportador responderá de todos los daños que sobrevengan al pasajero desde el momento en que se haga cargo de este. Su responsabilidad comprenderá, además, los daños causados por los vehículos utilizados por él y los que ocurran en los sitios de embarque y desembarque, estacionamiento o espera, o en instalaciones de cualquier índole que utilice el transportador para la ejecución del contrato.

Dicha responsabilidad sólo cesará cuando el viaje haya concluido; y también en cualquiera de los siguientes casos:

1) Cuando los daños ocurran por obra exclusiva de terceras personas;

2) Cuando los daños ocurran por fuerza mayor, pero ésta no podrá alegarse cuando haya mediado culpa imputable al transportador, que en alguna forma sea causa del daño;

3) Cuando los daños ocurran por culpa exclusiva del pasajero, o por lesiones orgánicas o enfermedad anterior del mismo que no hayan sido agravadas a consecuencia de hechos imputables al transportador, y

4) Cuando ocurra la pérdida o avería de cosas que conforme a los reglamentos de la empresa puedan llevarse "a la mano" y no hayan sido confiadas a la custodia del transportador.

Las disposiciones señalan de manera clara e inequívoca que la obligación de tomar la póliza corresponde a las empresas de transporte.

No obstante, es posible que la empresa preste servicios con vehículos que no sean de su propiedad. A esta situación se refiere el artículo 983 del Código de Comercio que establece que si las empresas de servicio público “no prestan el servicio en vehículos de su propiedad, celebrarán con los dueños de estos el respectivo contrato de vinculación, conforme a las normas reglamentarias del transporte” y el artículo 22 de la Ley 336 de 1996, Estatuto General del Transporte, que establece que “...de conformidad con cada modo de transporte, el reglamento determinara la forma de vinculación de los equipos a las empresas”.

Como se observa, los artículos 983 del Código de Comercio y 22 de la Ley 336 de 1996 comentados no reglamentan directamente sino que defieren en el reglamento la regulación de las cargas relacionadas con el contrato de vinculación.

Precisamente el artículo 20 del Decreto 170 de 2001 acusado hace parte del reglamento dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades descritas previamente, para regular, entre otros, temas como el concerniente al aseguramiento de los riesgos relacionados con los vehículos que prestan servicios de transporte en virtud de un contrato de  vinculación y fue dictado en armonía con el artículo 65 de la Ley 336 de 1996 que autoriza al Gobierno Nacional para expedir reglamentos que armonicen las relaciones entre los elementos que intervienen en la contratación y prestación del servicio público de transporte, impedir la competencia desleal y promover la racionalización del mercado de transporte.

No obstante, a juicio de la Sala, los reglamentos mencionados deben tener en cuenta lo dispuesto por los artículos 991 del Código de Comercio y 36 de la Ley 336 de 1996 que se transcriben a continuación:

Artículo 991 del Código de Comercio. Responsabilidad solidaria. Artículo subrogado por el artículo 9º del Decreto Extraordinario 1 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:

Cuando la empresa de servicio público no sea propietaria o arrendataria del vehículo en que se efectúa el transporte, o no tenga a otro título el control efectivo de dicho vehículo, el propietario de éste, la empresa que contrate y la que conduzca, responderán solidariamente del cumplimiento de las obligaciones que surjan del contrato de transporte.

La empresa tiene el control efectivo del vehículo cuando lo administra con facultad de utilizarlo y designar el personal que lo opera, directamente y sin intervención del propietario.

Artículo 36 de la Ley 336 de 1996. Los conductores de los equipos destinados al servicio público de transporte serán contratados directamente por la empresa operadora de transporte, quien para todos los efectos será solidariamente responsable junto con el propietario del equipo(5).

La jornada de trabajo de quienes tengan a su cargo la conducción y operación de los equipos destinados al servicio público de transporte será la establecida en las normas laborales y especiales correspondientes(6).

Las normas anteriores establecen un deber solidaridad entre empresas transportadoras y propietarios de vehículos en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales.

De allí que considere la Sala que la responsabilidad de tomar las pólizas que cubran los riesgos inherentes a la actividad transportadora corresponde a las empresas de transporte por mandato de los artículos 994 y 1003 del Código de Comercio, pero la obligación contractual de cubrir las primas correspondientes debe ser asumida solidariamente entre la empresa transportadora y los propietarios de vehículos que han celebrado con ella contratos de vinculación, por mandato de los artículos 991 del Código de Comercio y 36 de la Ley 336 de 1996.

Como las normas demandadas desconocen el deber de solidaridad previsto en las últimas disposiciones examinadas, se declarará la nulidad del artículo 20 del Decreto 170 de 2001.

2.2.3.  Acusaciones contra los artículos 54 del Decreto 170 de 2001 y 34 del Decreto 172 de 2001.

El artículo 54 del Decreto 170 de 2001 establece lo siguiente:

ART. 54.—Cambio de empresa. La empresa a la cual se vinculará el vehículo debe acreditar ante la autoridad de transporte competente los requisitos establecidos en el artículo 59 del presente decreto, adicionando el paz y salvo de la empresa de la cual se desvincula o el pronunciamiento de la autoridad administrativa o judicial competente.

La autoridad competente verificará la existencia de disponibilidad de la capacidad transportadora de la empresa a la cual se pretende vincular el vehículo y expedirá la respectiva tarjeta de operación.

El artículo 34 del Decreto 172 de 2001 es del siguiente tenor literal:

ART. 34.—Cambio de empresa. La empresa a la cual se vinculará el vehículo deberá acreditar ante la autoridad de transporte competente los requisitos establecidos en el artículo 43 del presente decreto, adicionando el paz y salvo de la empresa de la cual se desvincula o el pronunciamiento de la autoridad administrativa o judicial competente.

PAR.—El cambio de empresa solamente procederá entre vehículos que pertenezcan a un mismo municipio.

a) A juicio del demandante el acto mediante el cual se registra el cambio de empresa depende únicamente de la voluntad de los interesados expresada de acuerdo con el artículo 1502 del Código de Comercio, que establece las condiciones en que dos personas pueden obligarse válidamente, pues se trata de un acto de naturaleza privada. De allí que este artículo resulta violado cuando la administración condiciona ese registro a la expedición de paz y salvo por parte de una tercera persona y al pronunciamiento de la administración a quien solo compete el registro del acto.

El cargo enunciado no tiene vocación de prosperidad porque parte del supuesto equivocado de que la conducta de quienes participan en la prestación de servicios de transporte se rige exclusivamente por su voluntad y no puede ser regulada por el Estado.

Desconoce el actor que de acuerdo con el artículo 334 de la Constitución Política el Estado tiene a su cargo la dirección general de la economía y la intervención en los servicios públicos y privados para racionalizar la economía, entre otros fines, y que varias leyes, entre ellas las reglamentadas por los actos acusados, habilitan al Estado para intervenir y regular la actividad transportadora.

En efecto, el artículo 3º de la Ley 105 de 1993 señala que la operación del transporte público “es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad”, y que “para la constitución de empresas o de formas asociativas de transporte no se podrán exigir otros requisitos que los establecidos en las normas legales y en los reglamentos respectivos... Las autoridades sólo podrán aplicar las restricciones a la iniciativa privada establecidas en la ley, que tiendan a evitar la competencia desleal, el abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado, para garantizar la eficiencia del sistema y el principio de seguridad”.

Por otra parte, el argumento según el cual el cambio de empresa de un vehículo queda sujeto a la voluntad de la empresa a la que estaba vinculado previamente porque ésta podría negar la expedición del paz y salvo, carece de fundamento porque, como se señaló anteriormente, el inciso final del artículo 52 del Decreto 170 de 2001 dispone que “la resolución que ordena la desvinculación del automotor reemplazará al paz y salvo que debe expedir la empresa”.

Las normas citadas bastan para concluir que el servicio público de transporte y las relaciones entre las personas que participan en su prestación sí puede ser reglamentado por el Gobierno Nacional, de acuerdo con la ley, y que dichas relaciones no están sometidas exclusivamente a la autonomía de la voluntad de los particulares como pretende el actor. En consecuencia, el cargo en estudio no prospera.

b) El actor aseveró que la norma acusada viola el artículo 83 de la Constitución Política que establece el deber de las autoridades públicas de presumir la buena fe de los particulares. No obstante, omitió explicar las razones por las cuales considera que los decretos demandados presumen la mala fe de los particulares, razón suficiente para negarle prosperidad al cargo.

c) Tampoco prosperará la acusación según la cual las normas demandadas violan el artículo 84 ibídem que prohíbe a la administración exigir licencias, permisos o requisitos adicionales a los previstos en las normas que reglamenten de manera general un derecho o una actividad, porque establece requisitos para que los propietarios de vehículos puedan cambiarse de una empresa de transporte a otra.

La razón de ello es que ninguna de las normas legales en que se fundan los actos acusados reglamenta de modo general y completo el ejercicio de la actividad transportadora. Prueba de ello es que dicha reglamentación está contenida en distintas normas legales, entre ellas el Código de Comercio y las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, las cuales no agotaron en absoluto la materia tratada; por el contrario, habilitaron expresamente al Gobierno Nacional para que se ocupara de reglamentar distintos aspectos de ella, como quedó demostrado al estudiar los cargos anteriores.

d) Finalmente, señaló el actor que las normas acusadas violaron el artículo 22 de la Ley 336 de 1996, cuyo texto es el siguiente:

ART. 22.—Toda empresa del servicio público de transporte contará con la capacidad transportadora autorizada para atender la prestación de los servicios otorgados. De conformidad con cada modo de transporte, el reglamento determinará la forma de vinculación de los equipos a las empresas, señalando el porcentaje de su propiedad y las formas alternas de cumplir y acreditar el mismo.

Para sustentar esta acusación afirmó que la norma transcrita autoriza al gobierno para reglamentar la forma de vinculación de los equipos a las empresas de transporte pero no para reglamentar las relaciones entre transportadores y propietarios de vehículos mediante decreto.

El cargo no prospera porque la reglamentación de la forma de vinculación de los vehículos a las empresas de transporte impone necesariamente el referirse al comportamiento de las empresas y de los propietarios de los vehículos vinculados sin cuyo concierto es imposible vinculación alguna. Por ello, al regular dichas conductas en los decretos acusados el Gobierno Nacional hizo uso de las facultades que le confirió el artículo 22 de la Ley 336 de 1996.

El hecho de que el Gobierno Nacional hubiera expedido decretos para reglamentar la forma de vinculación de los vehículos a las empresas de transporte no entraña irregularidad alguna puesto que para expedirlos se amparó en la potestad reglamentaria, de acuerdo con el artículo 189-11, se ejerce mediante decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.

Por lo expuesto, el cargo no prospera.

2.2.4. Acusaciones contra los artículos 59 del Decreto 170 de 2001 y 43 del Decreto 172 de 2001.

Los textos de los artículos mencionados son los siguientes:

Artículo 59 del Decreto 170 de 2001. Requisitos para su obtención o renovación. Para obtener o renovar la tarjeta de operación, la empresa acreditará ante la autoridad de transporte competente los siguientes documentos:

1. Solicitud suscrita por el representante legal, adjuntando la relación de los vehículos, discriminándolos por clase y por nivel de servicio, indicando los datos establecidos en el numeral 2º del artículo anterior, para cada uno de ellos, como el número de las tarjetas de operación anterior. En caso de renovación, duplicado por pérdida, o cambio de empresa deberá indicar el número de la tarjeta de operación anterior.

2. Certificación suscrita por el representante legal de la empresa sobre la existencia de los contratos de vinculación vigentes de los vehículos.

3. Fotocopia de la licencia de tránsito de los vehículos.

4. Fotocopia de las pólizas vigentes del seguro obligatorio de accidentes de tránsito, SOAT, de cada uno de los vehículos.

5. Constancias de la revisión técnico-mecánica vigente, a excepción de los vehículos último modelo.

6. Certificación expedida por la compañía de seguros en la que conste que el vehículo está amparado en las pólizas de responsabilidad civil contractual y extracontractual de la nueva empresa.

7. Duplicado al carbón de la consignación a favor de la autoridad de transporte competente por pago de los derechos que se causen, debidamente registrado por la entidad recaudadora.

PAR.—En caso de duplicado por pérdida, la tarjeta de operación que se expida no podrá tener una vigencia superior a la de la tarjeta originalmente autorizada.

Artículo 43 del Decreto 172 de 2001. Requisitos para su obtención y renovación. Para obtener o renovar la tarjeta de operación, la empresa acreditará ante la autoridad de transporte competente los siguientes documentos:

1. Solicitud suscrita por el representante legal de la empresa o persona natural adjuntando la relación de los vehículos, indicando los datos establecidos en el numeral 2º del artículo anterior, para cada uno de ellos.

En caso de renovación, duplicado por pérdida o cambio de empresa, deberá indicar el número de la tarjeta de operación anterior.

2. Certificación suscrita por el representante legal de la empresa sobre la existencia de los contratos de vinculación vigentes de los vehículos.

3. Fotocopia de la licencia de tránsito de los vehículos.

4. Fotocopia de las pólizas de seguro obligatorio de accidentes de tránsito, SOAT, de cada vehículo.

5. Constancia de la revisión técnico-mecánica vigente a excepción de los vehículos último modelo.

6. Certificación expedida por la compañía de seguros en la que conste que los vehículos están amparados en las pólizas de responsabilidad civil contractual y extracontractual de la empresa.

7. Duplicado al carbón de la consignación a favor de la autoridad de transporte competente por el pago de los derechos que se causen, debidamente registrado por la entidad recaudadora.

PAR. 1º—En caso de duplicado por perdida, la tarjeta de operación que se expida no podrá tener una vigencia superior a la de la tarjeta originalmente autorizada.

PAR. 2º—Cuando se trate de empresa de persona natural, el contrato de vinculación será reemplazado por el certificado expedido por la cámara de comercio del lugar, que acredite que el solicitante se encuentra registrado como comerciante. Dicha certificación no podrá tener una fecha de expedición superior a treinta (30) días.

Por estar íntimamente relacionado con el tema de las tarjetas de operación a que aluden las normas transcritas se estudiará en este acápite la acusación contra los artículos 60 del Decreto 170 de 2001 y 44 del Decreto 172 de 2001 que establecen que el deber de gestionar su expedición y renovación le corresponde a las empresas de transporte y no a los propietarios de los vehículos vinculados a ellas, cuyos textos son los siguientes:

Artículo 60 del Decreto 170 de 2001. Obligación de gestionarla. Es obligación de las empresas de transporte gestionar las tarjetas de operación de la totalidad del parque automotor y entregarlas oportunamente a los propietarios, debiendo solicitar su renovación por lo menos con dos (2) meses de anticipación a la fecha de vencimiento.

Gestionada la nueva tarjeta de operación y para su destrucción, el representante legal de la empresa deberá devolver las tarjetas de operación vencidas dentro de los 3 días siguientes a la fecha de la respectiva entrega.

Las autoridades de transporte competentes deberán implementar los mecanismos necesarios para garantizar que la elaboración y entrega del documento de operación se efectúe en el término previsto.

Artículo 44 del Decreto 172 de 2001. Obligación de gestionarla. Es obligación de las empresas gestionar las tarjetas de operación de la totalidad de sus equipos y entregarlas oportunamente a sus propietarios. De igual forma, la empresa deberá solicitar la renovación de las tarjetas de operación por lo menos con un (1) mes de anticipación a la fecha de vencimiento, para lo cual, los propietarios de los taxis vinculados deberán presentar a las empresas la siguiente documentación para la renovación de la tarjeta de operación, por lo menos con dos (2) meses de anticipación a su vencimiento.

En ningún caso la empresa podrá cobrar suma alguna a los propietarios y/o tenedores de los vehículos, por concepto de la tramitación de la tarjeta de operación.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la entrega de las nuevas tarjetas de operación, la empresa deberá devolver a la autoridad de transporte competente los originales de las tarjetas de operación vencidas o del cambio de empresa.

a) El demandante sostiene que el Gobierno Nacional no podía exigir tarjetas de operación porque ellas sirven a los fines de certificar la capacidad para prestar el servicio público de transporte y ese requisito ya se cumplía con la exigencia de placas y matrículas, razón por la cual se duplicó un trámite legal y se violó el derecho de petición previsto en el artículo 23.

Esta acusación no prospera porque el demandante no señaló ninguna norma jurídica que demuestre que el deber de portar placa, de matricular vehículos ante las autoridades de tránsito competentes y de obtener tarjetas de operación, persiguen una misma finalidad y que el decreto acusado no podía ocuparse de reglamentar los requisitos y condiciones para la expedición de las tarjetas mencionadas. Y no hubiera podido demostrarlo porque el antiguo Código de Tránsito (D. 3344/70), vigente cuando se expidieron los decretos demandados, establecía la obligación de obtener placas respecto toda clase de vehículos automotores, y de matricular todos ellos, mientras que las tarjetas de operación se exigían únicamente respecto de los vehículos que prestan servicios de transporte público.

En efecto, el artículo 93 del estatuto comentado estableció respecto de todos los vehículos que “llevarán dos placas de un mismo tenor: una en la parte delantera y otra en la parte trasera” y el artículo 94 estableció que para todo vehículo automotor que “la licencia de tránsito se expedirá luego de abierto el folio de matricula en la oficina de registro de instrumentos públicos”; mientras que el artículo 98 ibídem, modificado por el Decreto Nacional 2591 de 1990 estableció, sólo respecto de los vehículos automotores que presten el servicio público de transporte, que “requieren, además una tarjeta o cédula expedida por la autoridad competente, donde se certifique que está vinculado a una empresa debidamente autorizada. Esta patente de servicio público deberá portarla el conductor y presentaría a la autoridad competente, donde se certifique que está vinculado a una empresa debidamente autorizada. Esta patente de servicio público deberá portarla el conductor y presentarla a las autoridades que soliciten su exhibición. La patente se expedirá junto con la licencia de tránsito, o cuando se autorice el cambio de servicio, y tendrá la vigencia que las leyes del transporte le señalen a las licencias de funcionamiento de las empresas”.

La legislación posterior al Decreto 1344 de 1970 no modificó la situación descrita. Para demostrarlo basta con señalar que el artículo 2º de la Ley 769 de 2002 (nuevo Código Nacional de Tránsito) describe la placa como un documento público con validez en todo el territorio nacional cuyo objeto es identificar externa y privativamente un vehículo; la matrícula es un procedimiento que tiene como objeto el registro inicial de un vehículo automotor ante un organismo de tránsito, y el artículo 39 del Decreto 172 de 2001 estableció que la tarjeta de operación es la autorización para que un vehículo automotor pueda prestar el servicio público bajo la responsabilidad de una empresa de transporte de acuerdo con el radio de acción autorizado.

Tampoco expresó el actor en forma inteligible las razones por las que estima que el trámite de la obtención y renovación de tarjetas de operación exigencia pueden violar el derecho de petición.

Los argumentos anteriores permiten desestimar la acusación en estudio.

b) El demandante sostuvo que la titularidad de las tarjetas de operación no corresponde a las empresas de transporte sino a los propietarios de los vehículos vinculados a ella, quienes deben solicitarla en ejercicio del derecho de petición previsto en el artículo 23 constitucional.

Esta acusación tampoco prosperará por la misma razón que el cargo anterior, esto es, porque el demandante no demostró que de acuerdo con alguna norma jurídica los propietarios de vehículos afiliados a una empresa de transporte son o deben ser los titulares de las tarjetas de operación.

c) El demandante afirmó que la exigencia de un certificado de origen particular como lo es la tarjeta de operación como condición para un trámite público viola el principio de igualdad ante la ley porque permite que las empresas de transporte abusen de la situación de debilidad manifiesta que frente a ellos tienen los propietarios de vehículos, quienes dependen económicamente de aquellas.

El cargo no prospera porque el actor no explicó y menos aún demostró que el diligenciamiento de las tarjetas de operación por parte de las empresas de transporte viole el equilibrio entre las prestaciones mutuas propias del contrato de transporte.

Por otra parte, la utilización de documentos privados para adelantar trámites públicos no está prohibida por norma jurídica alguna y, por el contrario, constituye condición necesaria para la mayoría de ellos.

d) Por último, adujo el actor que la obligación de gestionar las tarjetas de operación de todos los vehículos que conforman su parque automotor y de entregarlas oportunamente a sus propietarios, así como de solicitar su renovación antes de la fecha de vencimiento, desconoce el derecho de propiedad reconocido en el artículo 669 del Código Civil que comprende la facultad de gestionar y por ello la gestión de las tarjetas de operación corresponde a los propietarios de los vehículos afiliados a las empresas de transporte y no a éstas, a menos que hubieran adquirido el dominio. Por ello, la transferencia de la mencionada facultad a las empresas transportadoras modifica la ley civil y desborda la potestad reglamentaria.

Este cargo no prospera por varias razones; la primera de ellas, porque la gestión de la tarjeta de operación no altera la esencia de la propiedad que el artículo 669 del Código Civil define así: “el dominio que se llama también propiedad es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella, no siendo contra ley o contra derecho ajeno”, expresión ésta que se subraya para denotar que el derecho del propietario para usar, gozar y disponer de sus cosas está sujeto a la ley en sentido amplio.

Precisamente en lo que atañe a la posibilidad de gestionar los intereses relacionados con vehículos destinados al servicio público de transporte, el Código de Comercio, las leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y sus decretos reglamentarios, establecen una serie de limitaciones a los derechos de los propietarios de dichos vehículos, derivadas de la necesidad de que el legislador y el Gobierno Nacional reglamenten dicho servicio y que se justifican, en principio, por la necesidad de proteger los intereses generales que están en juego en la actividad transportadora.

En acápites anteriores se describieron ampliamente las normas constitucionales y legales que fijan competencias del legislador y del Gobierno Nacional para reglamentar la actividad transportadora en vistas de asegurar la racionalidad de la actividad económica relacionada con el transporte, la equidad entre los elementos que participan en el mercado del transporte y la seguridad de todos ellos, entre otros fines.

El demandante no demostró que las limitaciones establecidas en los decretos acusados al derecho de propiedad violaran norma constitucional o legal alguna o desbordara la potestad reglamentaria. En consecuencia, las acusaciones en estudio no prosperan.

2.2.5. El demandante pretende que se declare la nulidad de los artículos 48, 49-5, 50 y 51 del Decreto 172 de 2001, cuyos textos son los siguientes:

“ART. 48.—Tarjeta de control. Las empresas expedirán cada dos (2) meses una tarjeta de control a cada uno de los conductores de los vehículos vinculados, la cual será de color amarillo y su tamaño tendrá como mínimo 25 cm de ancho x 25 cm de largo. Será de carácter permanente, individual e intransferible.

Su expedición y refrendación serán gratuitas, correspondiendo a las empresas asumir su costo.

ART. 49.—Requisitos. La empresa expedirá y refrendará la tarjeta de control, siempre que los propietarios de los vehículos acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos:

1. Presentación del original de la licencia de tránsito

2. Presentar el original del seguro obligatorio de accidentes de tránsito vigente

3. Revisión técnico-mecánica vigente.

4. Tarjeta de operación vigente.

5. Cumplimiento de las obligaciones establecidas en el contrato de vinculación.

ART. 50.—Contenido. La tarjeta de control, contendrá como mínimo, los siguientes datos:

• Fotografía reciente del conductor

• Número de la tarjeta

• Datos personales del conductor

• Grupo sanguíneo

• Datos de la empresa

• Sitio de control

• Letras y números correspondientes a las placas del vehículo

• Firma y sello de la empresa

• Número de certificado de movilización y fecha de vencimiento

• Espacios para efectuar las refrendaciones durante el mes y día y firma y sello de la empresa.

• Número de orden.

PAR.—Adicionalmente la tarjeta de control debe contener la información relacionada con el valor de las tarifas vigentes en el respectivo municipio.

ART. 51.—Obligación de portarla. Con el fin de proporcionar la mayor información a los usuarios del servicio público de transporte terrestre automotor en vehículos taxi, los conductores deben portar la tarjeta de control en un lugar visible dentro del vehículo.

a) El demandante afirmó que al exigir la tarjeta de control que deben portar los conductores de los vehículos taxi vinculados a empresas habilitadas para prestar el servicio de transporte, el Gobierno Nacional desbordó la potestad reglamentaria porque las leyes reglamentadas no establecen este documento como requisito para ejercer la actividad transportadora en la modalidad individual ni para sancionar a los propietarios de vehículos taxi que no lo posean. Además, en caso de que fuera exigible dicha tarjeta debería sancionarse a las empresas transportadoras porque son ellas las habilitadas por el Estado para prestar el servicio y no el conductor de los vehículos afiliados a ella.

Este cargo no prospera porque parte de la consideración de que los decretos reglamentarios no pueden establecer en ningún caso requisitos que no estén previstos en las leyes reglamentadas.

Esa concepción es equivocada porque, como lo ha señalado esta Sección del Consejo de Estado en forma reiterada, “los límites de esta facultad o potestad los señala la necesidad de cumplir debidamente el estatuto desarrollado, porque si los ordenamientos expedidos por el Congreso suministran todas las nociones indispensables para su ejecución, el órgano administrativo no tendría nada que agregar, y por lo tanto no habría oportunidad de ejercitarla. También ha dicho esta corporación que el reglamento debe desarrollar no solo lo que hay expreso en la ley sino lo que hay implícito en ella, de suerte que no se convierta en mera reproducción de aquella”(7).

En el presente caso es claro que el Código de Comercio facultó al Gobierno Nacional para reglamentar las condiciones de creación y funcionamiento de las empresas dedicadas al transporte público (art. 983); especialmente en cuanto a la seguridad de los pasajeros y vehículos y la escala de sanciones por la violación de normas legales y reglamentarias (art. 997) y en general para reglamentar las disposiciones atinentes al contrato de transporte (art. 997) y la Ley 105 de 1993 estableció en el artículo 2º entre sus principios fundamentales la necesidad de intervención del Estado en el control, regulación y vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas y consagró la seguridad de las personas como prioridad del sistema y del sector transporte.

Esos principios fueron invocados como fundamento del Decreto 172 de 2001 demandado en el artículo 1º y si bien es evidente que la exigencia de una tarjeta de control que deben portar los conductores no está instituido expresamente en las leyes reglamentadas, sí es un mecanismo que permite identificar a quienes prestan legítimamente el servicio de transporte individual en vehículos tipo taxi para efectos de ejercer control sobre la actividad de este tipo de vehículos y garantizar la seguridad de los usuarios de dicho servicio.

En conclusión, el requisito en estudio sí constituye un desarrollo de las normas y principios enunciados en las leyes reglamentadas.

b) La Sala no se ocupará de estudiar la presunta ilegalidad de las sanciones que eventualmente corresponden a los conductores y propietarios de vehículos por la falta de la tarjeta de control porque las normas acusadas no se ocupan de ese tema.

c) El demandante afirmó que las normas en estudio violan las disposiciones legales que regulan los documentos públicos porque le otorga ese carácter a documentos privados como las tarjetas de control, al exigirla como condición para la prestación del servicio público de transporte.

Esta acusación es infundada porque las normas demandadas no le otorgan a las tarjetas de control a que se refieren el carácter de documento público y no pueden tener ese carácter porque dichas tarjetas deben ser expedidas por un particular que no ejerce función pública y por definición del artículo 251 del Código de Procedimiento Civil, documento público es el otorgado por funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención.

d) El demandante afirmó, por último, que el artículo 49-5 del Decreto 172 de 2001, en cuanto establece que la empresa expedirá y refrendará la tarjeta de control, siempre que los propietarios de los vehículos “acrediten el cumplimiento de las obligaciones establecidas en el contrato de vinculación”, es ilegal por las siguientes razones: a) permite que la empresa transportadora tenga una posición dominante respecto del propietario del vehículo porque le permitirle certificar el cumplimiento de sus obligaciones contractuales; b) viola las normas del Código de Procedimiento Civil, que regulan el proceso ordinario a través del cual deben dirimirse los conflictos entre contratantes porque permite que las empresas cobren en forma coactiva las obligaciones contractuales de los propietarios de vehículos, puesto que si no pagan no pueden obtener la tarjeta de control y se arriesgan a que las autoridades competentes están avocados las multen por la falta de tarjeta.

Este cargo no prospera porque le atribuye a la norma cuestionada un alcance que ella no tiene pues le concede a las empresas de transporte un poder exorbitante sobre los propietarios de la empresa de transporte.

A juicio de la Sala resulta apenas equitativo que la empresa cumpla el deber de expedir una tarjeta que identifica a un vehículo como su afiliado cuando el propietario de este haya cumplido sus obligaciones contractuales.

Lo que sí resultaría desproporcionado contra la empresa es que esta tuviera que permitir la prestación del servicio por parte de un vehículo sin que su propietario cumpla a su turno con las obligaciones contractuales que le corresponden frente a aquélla.

El concepto de posición dominante ha sido definido en distintos ámbitos de la legislación; así, el artículo 14.13 de la Ley 143 de 1993 establece que“es la que tiene una empresa de servicios públicos respecto a sus usuarios; y la que tiene una empresa, respecto al mercado de sus servicios y de los sustitutos próximos de éste, cuando sirve al 25% o más de los usuarios que conforman el mercado” y se presume su abuso, según el artículo 133 ibídem, cuando se presenta una de las 26 causales allí previstas”.

Por su parte, el Decreto 2153 de 1992, “Por el cual se reestructura la Superintendencia de Industria y Comercio y se dictan otras disposiciones”, definió en el artículo 45 la posición dominante como “la posibilidad de determinar, directa o indirectamente, las condiciones de un mercado” y en el artículo 50 describió las conductas que la constituyen.

En el presente caso, el demandante no cumplió con la carga de demostrar que la norma acusada configurara una situación de abuso de la posición dominante, que permitan a las empresas determinar las condiciones del mercado.

El hecho de que las empresas prestadoras del servicio deban exigir ciertos requisitos para que los vehículos vinculados o los conductores puedan operar no encuadra en la hipótesis de la posición dominante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Declárase la nulidad del artículo 20 del Decreto 170 de 5 de febrero de 2001 del Gobierno Nacional, “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Colectivo Metropolitano, Distrital y Municipal de Pasajeros” y del artículo 19 del Decreto 172 de 5 de febrero de 2001, proferido por la misma autoridad, “Por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi”.

2. Deniéganse las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(3) Diario Oficial 41.158, de 30 de diciembre de 1993.

(4) Diario Oficial 42.948, de 28 de diciembre de 1996.

(5) Este inciso fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-579-99 de agosto 11 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(6) Artículo subrogado por el artículo 305173 del Decreto 1122 de 1999, publicado en el Diario Oficial 43.622 del 29 de junio de 1999.  Declarado inexequible.

(7) Sentencia de 1º de octubre de 2004, expediente 2002-0385-01.