Sentencia 2004-00215 de mayo 22 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Radicación: 25000-23-26-000-2004-00215-01(30735)

Consejero Ponente:

Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Actor: Municipio de Riosucio y otros

Demandado: La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Referencia: Acción de reparación directa (apelación sentencia)

Bogotá, D.C., veintidós de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia

La Sala es competente para tramitar el grado jurisdiccional de consulta del presente asunto, por cuanto se cumplen los presupuestos establecidos en el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, el cual dispone que las sentencias de primera instancia que no fueren apeladas e impusieran una condena en concreto que excediera los 300 salarios mínimos mensuales legales vigentes en contra de cualquier entidad pública, deberán ser consultadas por el superior jerárquico del fallador de instancia.

En el caso que ocupa la atención de la Subsección, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el día 1º de diciembre de 2004, impuso una condena a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público superior a los 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes(1), sin que fuera apelada por las partes.

2. Medios probatorios.

Obran dentro del plenario los siguientes medios de prueba:

a) Copia auténtica del Oficio 28617-49626 de fecha 1º de agosto de 2003, suscrito por la Directora General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, donde consta: 1. Que el reaforo de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, para el año 2000 y 2001, corresponde a $ 185.258 millones y $ 263.487 millones, respectivamente; 2. Que a la fecha “dichos recursos no se han incorporado al presupuesto”; y 3. Que “una vez se incorporen dichos recursos al Presupuesto General de la Nación, será girados teniendo en cuenta la disponibilidad del Programa Anual de Caja, PAC” (fls. 1 a 2, cdno. 2).

b) Copia auténtica del Oficio 576 de fecha 15 de agosto de 2003, suscrito por el director técnico de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación —DNP— donde consta que, a la fecha, no existen los documentos del Conpes Social mediante los cuales se haya aprobado la distribución de los recursos de los reaforos en la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación para las vigencias fiscales del año 2000 y 2001, por cuanto el Ministerio de Hacienda no ha informado de la existencia de las correspondientes apropiaciones en la ley de presupuesto (fl. 3, cdno. 2).

c) Copia simple del Oficio 32584 de fecha 2 de septiembre de 2003, suscrito por la directora general del presupuesto público nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual se da respuesta al derecho de petición elevado ante dicha entidad por Mauricio Marín Elizalde del departamento de derecho fiscal de la Universidad Externado de Colombia, donde consta que “(…) en el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal de 2004… se encuentra incluida una asignación presupuestal en la Sección 1301-01 ‘Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Gestión general - Transferencias de capital - Participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación - Destinatarios de la participación en los ingresos corrientes de la Nación reaforos 2000 y 2001’ por valor de $ 50.000.000.000 (…)” (fl. 4, cdno. 2).

d) Original del dictamen pericial de fecha noviembre 30 de 2003, rendido por el perito auxiliar de la justicia Hugo Quiroga Tapias donde consta el monto total que corresponde a cada municipio demandante por concepto de: 1. El capital histórico correspondiente a la participación en los ingresos corrientes de la Nación, teniendo en cuenta el valor de los reaforos certificado por la dirección general del presupuesto público nacional —DGPPN— para las vigencias fiscales del año 2000 y 2001 ($ 185.258 millones y $ 263.487 millones, respectivamente); 2. La actualización del capital histórico; y 3. La liquidación de los intereses de mora (fls. 5 a 54, cdno. 2).

e) Copia simple de la Resolución 2438 de fecha 30 de diciembre de 2003, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante la cual se efectúa la distribución de una apropiación disponible por $ 9.523’810.000 en el presupuesto de gastos de funcionamiento del ministerio para la vigencia fiscal de 2003, a favor de los destinatarios de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación respecto de los reaforos de las vigencias fiscales del año 2000 y 2001, según lo dispuesto por el documento Conpes Social 76 de 2004 (fls. 150 a 155, cdno. ppal.).

f) Copia simple de la Resolución 3043 de fecha 23 de noviembre de 2004, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante la cual se distribuyen recursos en las cuentas de las entidades territoriales en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales —Fonpet— del reaforo de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de 2000, por valor de $ 476’190.000, según lo dispuesto por el artículo 50 de la Ley 863 de 2003 y el documento Conpes Social 76 de 2004 (fls. 156 a 174, cdno. ppal.).

g) Copia simple de la Resolución 3695 de fecha 30 de diciembre de 2004, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante la cual se efectúa una distribución de una apropiación disponible por $ 47.619’048.000 en el presupuesto de gastos de funcionamiento del ministerio para la vigencia fiscal de 2004, a favor de los destinatarios de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación respecto de los reaforos de las vigencias fiscales del año 2000 y 2001, según lo dispuesto por el documento Conpes Social 87 de 2004 (fls. 175 a 181, cdno. ppal.)

h) Copia simple de la Resolución 390 de fecha 21 de febrero de 2005, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante la cual se efectúa un traslado de una apropiación disponible por $ 2.380’952.000 en el presupuesto de gastos de funcionamiento del ministerio para la vigencia fiscal de 2005, a favor de los destinatarios de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación respecto de los reaforos de las vigencias fiscales del año 2000 (fl. 183, cdno. ppal.).

i) Copia simple de la Resolución 475 de fecha 3 de marzo de 2005, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante la cual se trasladan recursos en las cuentas de las entidades territoriales en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet, del reaforo de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de 2000, por valor de $ 2.380’952.000, según lo dispuesto por el documento Conpes 87 de 2004 (fl. 185, cdno. ppal.).

j) Copia simple del documento Conpes Social 76 de 2004, mediante el cual se aprueba la distribución de una parte del reaforo de la participación de los municipios y los resguardos indígenas en los ingresos corrientes de la Nación de la vigencia fiscal del año 2000, por valor de $ 10.000 millones (fls. 68 a 91, cdno. 1).

k) Copia simple del documento Conpes Social 93 mediante el cual se aprueba la distribución del saldo del reaforo de la participación de los municipios y los resguardos indígenas en los ingresos corrientes de la Nación para la vigencia del año 2000, por valor de $ 125.258 millones, y del reaforo de la participación de los municipios y los resguardos indígenas en los ingresos corrientes de la Nación para la vigencia del año 2001, por valor de $ 263.487 millones (fls. 187 a 244, cdno. ppal.).

3. El caso en concreto.

En el caso que hoy ocupa la atención de la Sala, los municipios demandantes pretenden la declaración de responsabilidad de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por no haber efectuado oportunamente los giros correspondientes al valor de los reaforos de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación correspondientes a las vigencias fiscales de los años 2000 y 2001, según lo dispuesto por la Ley 60 de 1993. Dicha omisión constituye, a juicio de los actores, una clara falla del servicio por violación inexcusable de una obligación legal, y por cuya virtud se configura la responsabilidad patrimonial del Estado, en la medida en que la actitud del ministerio le irrogó perjuicios a los municipios demandantes, los cuales están llamados a ser reparados.

Bajo este marco, y definida la falla del servicio como el incumplimiento de las obligaciones legales y/o constitucionales que orientan la prestación del servicio a cargo del Estado, resulta imperioso determinar si la actuación de la entidad demandada supuso un incumplimiento u omisión de las obligaciones que, a la luz de las disposiciones vigentes, se encuentran a su cargo. En otras palabras, para poder entrar a analizar los presupuestos constitutivos de la responsabilidad administrativa, concretamente, para saber si la entidad pública pudo haber incurrido en falla del servicio o violación de las normas legales que orientan su función, es menester verificar si se configuró o no la omisión que los municipios demandantes acusan de su actuación, confrontando su proceder con las normas legales que regulan la materia, lo cual corresponde perfectamente con el principio de legalidad contenido en el artículo 6º superior, en virtud del cual, el funcionario público sólo puede hacer lo que le está expresamente permitido en la ley, de manera que cualquier extralimitación u omisión de sus funciones supondría falla del servicio.

Para tal fin, para la Sala se impone la necesidad de analizar si el Ministerio de Hacienda fue moroso en la determinación del valor y distribución de los reaforos de las vigencias fiscales de los años 2000 y 2001, es decir, si el ente público incumplió los plazos establecidos en la ley para el cumplimiento de sus funciones, caso en el cual habría que concluir que el no giro de los dineros a favor de los municipios demandantes en la oportunidad debida, obedece a una falla del servicio de parte de la entidad demandada al incumplir una de las obligaciones legales que orientan el ejercicio de sus funciones.

Para analizar el caso sub examine, es necesario indicar que los artículos 356 y 357 de la Constitución Política fueron modificados por los artículos segundo y tercero del Acto Legislativo 1 de 2001, mediante el cual se creó el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios y en desarrollo de tales artículos fue expedida la Ley 715 de 2001, la cual entró a regir el 21 de diciembre del mismo año. Dicha ley derogó expresamente, en su artículo 113, la Ley 60 de 1993, y, en su artículo 100 dispuso:

“ART. 100.—Liquidación pendiente de las transferencias territoriales. Las liquidaciones por concepto del situado fiscal y las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, de que trataba la Ley 60 de 1993, que la Nación tenga pendientes al momento de la entrada en vigencia de la presente ley, las atenderá de acuerdo con las disponibilidades de recursos en los presupuestos del año subsiguiente”.

Razón por la cual a la fecha de presentación de la demanda —diciembre 19 de 2003— se encontraba vigente la Ley 715 de 2001, que derogó la Ley 60 de 1993 y mediante la cual se desarrolló el sistema general de participaciones, disponiendo que los recursos destinados a los municipios por concepto de su participación en los ingresos corrientes de la Nación que se encontraran pendientes a la vigencia de dicha ley, se sufragarían con las disponibilidades presupuestales del año subsiguiente.

Así mismo, la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2003-2004 (L. 812/2003, art. 80) dispuso que las liquidaciones de que habla la norma precitada, serían atendidas con la disponibilidad de recursos en las vigencias fiscales de 2003 a 2005.

“ART. 80.—Saneamiento de deudas. (…) Las liquidaciones pendientes de las transferencias territoriales de que trata el artículo 100 de la Ley 715 de 2001, se atenderán con las disponibilidades dentro de las vigencias de 2003 al 2005”.

Adicionalmente, el artículo 50 de la Ley 863 de 2003, le otorgó destinación específica a los reaforos de las vigencias fiscales de los años 2000 y 2001 por concepto de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, disponiendo que tales dineros irían a las cuentas del Fonpet de las respectivas entidades territoriales.

“ART. 50.—Los recursos correspondientes a los reaforos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación de las vigencias 2000 y 2001 que se encuentran pendientes de giro al departamento de San Andrés, distritos y municipios, se asignarán a las cuentas de las respectivas entidades territoriales en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. Estos recursos se distribuirán de acuerdo con las reglas utilizadas para la distribución de la participación de los ingresos corrientes de la Nación de dichas vigencias”.

De esta manera, se observa cómo las leyes posteriores a la Ley 60 de 1993 ampliaron el plazo en que debían ser apropiados en la ley de presupuesto las partidas correspondientes a los reaforos de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de las vigencias fiscales del año 2000 y 2001, y por ende, el tiempo en que debía efectuarse la distribución y los giros correspondientes de tales recursos por parte del Ministerio de Hacienda. Por lo tanto, no se configuró la omisión reclamada en la demanda, consistente en que vencido del plazo para el pago del reaforo, éste no se hubiera efectuado.

Es decir, a diferencia de lo que ocurre en la legislación vigente, en la Ley 60 de 1993 se dispuso un plazo máximo para efectuar los pagos, el cual se vencía el 15 de abril del año siguiente a la vigencia fiscal en que se causaba la participación, mientras que las normas aplicables al momento de la presentación de la demanda, si bien ordenaron que las liquidaciones pendientes por concepto de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación se atendieran con recursos de las vigencias fiscales de los años 2003, 2004 y 2005, nunca determinaron un término máximo para que la administración efectuara los giros.

Así, en cumplimiento de las leyes vigentes, se incorporó en el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2003, la suma de $ 10.000’000.000, y para la vigencia fiscal de 2004, el valor de $ 50.000’000.000, con el objeto de cubrir las transferencias territoriales correspondientes al reaforo de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación del año 2000. Y luego, en la Ley 921 de 23 de diciembre de 2004, “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2005”, se aprobó una partida por valor de $ 388.745’496.534, con el objeto de cubrir el saldo del reaforo por concepto de las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación para la vigencia fiscal del año 2000, y el valor del reaforo para la vigencia de 2001.

Además, del material probatorio recaudado en el proceso, la Sala concluye que, una vez apropiadas dichas sumas al Presupuesto General de la Nación, inmediatamente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió las resoluciones 2438 de fecha 30 de diciembre de 2003 —por valor de $ 9.523’810.000—, 3043 de fecha 23 de noviembre de 2004 —por concepto de los $ 476’190.000 restantes—, 3695 de fecha 30 de diciembre de 2004 —por valor de $ 47.619’048.000—, 390 de fecha 21 de febrero de 2005 —por concepto de los $ 2.380’952.000 restantes—, 1554 de fecha 29 de junio de 2005 y 1845 de fecha 3 de agosto de 2005 —por valor de $ 388.745’496.534—, con el objeto de efectuar la distribución de los recursos en el presupuesto de gastos de funcionamiento del ministerio y determinar el valor correspondiente a cada municipio.

Adicionalmente, mediante el documento Conpes Social 76 de 2004, se aprobó la distribución de $ 10.000’000.000 para cubrir una parte del reaforo de la vigencia fiscal del 2000; mediante el Conpes Social 87 de 2004, se aprobó la distribución de $ 50.000’000.000 para cubrir una parte del reaforo de la vigencia fiscal del 2000; y mediante el Conpes Social 93 de 2005, la distribución de $ 125.258’000.000 para cubrir el saldo del reaforo de la vigencia de 2000, y $ 263.487’000.000 para el reaforo de la vigencia de 2001.

Así las cosas, se observa con claridad que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público oportunamente ha determinado el valor y efectuado la distribución de los recursos por concepto del reaforo en la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de acuerdo a la normatividad vigente, razón por la cual no encuentra la Subsección motivo alguno para imputarle omisión o dilación alguna.

Por lo antes señalado, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar negará las pretensiones de la demanda, toda vez que la condena impuesta en ella se fundamentó en una norma derogada, la Ley 60 de 1993, concluyendo con la inexistencia de la omisión por la que se demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 1º de diciembre de 2004, mediante la cual se acogieron las súplicas de la demanda, y en su lugar, disponer:

1. Deniéguense las súplicas de la demanda por las consideraciones expuestas en la parte motiva.

2. Sin condena en costas.

3. Devuélvase el expediente al tribunal de origen una vez ejecutoriada la presente sentencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(1) El valor de la condena impuesta por el tribunal contra la Nación, ascendió a $ 3.600’001.222, equivalente a 10.055 salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha de la providencia ($ 358.000 para el año 2004).