Sentencia 2004-00218/32401 de abril 29 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A

Rad. 250002326000200400218 01

Expediente: 32401

Consejero Ponente (E):

Dr. Hernán Andrade Rincón

Ref.: Reparación Directa

Actor: Municipio de Finlandia y otros

Demandado: Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Bogotá, D.C., veintinueve de abril de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 17 de agosto de 2005, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en proceso con vocación de doble instancia ante esta corporación, dado que la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2003 y la pretensión mayor correspondiente a la liquidación del reaforo correspondiente a las vigencias fiscales de 2000 y 2001 fue estimada en la suma de $546.401.012 dentro del dictamen adjuntado como prueba de la demanda y como sustento de la cuantificación de sus pretensiones (fl. 23, cdno. 2), mientras que la suma exigida en ese año para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia era de $190.750.000.

2. Análisis del recurso de apelación.

Como precisión previa a la resolución del recurso de apelación, la Sala considera necesario poner de presente que la argumentación de la alzada, en gran parte, giró en torno a la falta de configuración en el presente caso de la caducidad de la acción, cuestión que se aprecia con extrañeza si se tiene en consideración que el examen de dicho presupuesto procesal fue debidamente abordado en la decisión primera instancia objeto de impugnación, para efectos de concluir que, efectivamente, la acción de reparación directa había sido ejercida oportunamente, de manera que no se explica esta Sala la razón por la cual el recurrente, en la sustentación de la alzada, insistió reiteradamente que en el caso no había operado ese fenómeno. Esta circunstancia permite entrever que en realidad se estaba atacando una decisión distinta a la que se profirió en este asunto, en donde al parecer, se declaró probada la caducidad de la acción.

Con todo, el recuento normativo en que se apoyó el recurso de apelación con el propósito de señalar, en primer lugar que la acción fue ejercida en tiempo, también le sirvió de base para sostener que el ministerio demandado incumplió la obligación que le asistía, en cuanto los plazos legales establecidos para llevar a cabo los giros correspondientes con destino a los municipios demandantes, fueron desconocidos por la administración central.

En consecuencia, será en relación con el segundo aspecto en relación con el cual se centrará el análisis del recurso, es decir, si existió o no la falla del servicio que se atribuye al ente ministerial por incurrir en incumplimiento en el giro de transferencias a los municipios demandantes correspondientes a las vigencias 2000 y 2001.

2.1. De la participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación y la normativa aplicable a la materia.

La participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la Nación se encuentra regulada en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, disposiciones cuya redacción original fue modificada por los Actos Legislativos 1 de 1993 y 1 de 2001. Así mismo, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 358 de la Carta, los aludidos ingresos corrientes están constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios, con excepción de los recursos de capital.

En desarrollo de la primera de las reformas constitucionales en comento, fue expedida la Ley 60 de 1993, la cual se ocupó de determinar el porcentaje mínimo de la anotada participación, de definir las áreas prioritarias de inversión social que se financiarían con dichos recursos y de establecer la forma en la cual debían efectuarse los giros respectivos. En relación con este último aspecto, el artículo 19 del referido cuerpo normativo, respecto de los departamentos y municipios, dispuso:

“Transferencia de los recursos del situado fiscal. Los recursos del situado fiscal serán transferidos directa y efectivamente a los departamentos y distritos, de acuerdo con la distribución dispuesta en la ley anual de presupuesto, o directamente a los municipios, previo el cumplimiento de las condiciones y términos señalados en la presente ley, mediante giros mensuales que efectuará el Ministerio de Hacienda.

Para tales efectos, los departamentos, distritos y los municipios organizarán en su presupuesto cuentas especiales independientes para salud y los fondos educativos regionales departamentales o las cuentas que correspondan en los municipios para educación, que se manejarán con unidad de caja, sometidas a las normas del régimen presupuestal y fiscal de la entidad territorial respectiva, bajo la administración del gobernador o el alcalde, quienes podrán delegar en la autoridad jerárquica superior del respectivo sector de salud y educación.

Los recursos del situado fiscal para educación cedidos a los departamentos y distritos, serán girados por la Nación a los fondos educativos departamentales o distritales, cuya estructura para pago de salarios y liquidación de prestaciones serán fijadas por la entidad territorial correspondiente conforme a los criterios que establezca la ley y el Gobierno Nacional, con la excepción definida en el artículo 16 de la presente ley, caso en el cual los recursos del situado fiscal serán girados a los fondos educativos municipales.

A tales fondos de las entidades territoriales se deberán girar igualmente todos los recursos que por cualquier concepto sean asignados para el respectivo sector, excepto los recursos propios de los establecimientos descentralizados, de conformidad con el reglamento.

Sin embargo, las sumas correspondientes a los aportes de las entidades territoriales, sus entes descentralizados, o entidades contratistas, que por concepto de prestaciones sociales del personal de salud, docente y administrativo, deban ser pagadas con cargo al situado fiscal, serán giradas directamente al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, y en forma provisional al Instituto de los Seguros Sociales y al Fondo Nacional del Ahorro a favor de las entidades que no tengan afiliados sus empleados a ningún sistema de seguridad social, o a las entidades que asuman estas funciones para el personal de salud, de conformidad con las disposiciones legales sobre la materia. De todas maneras, en los presupuestos de las entidades territoriales deberán quedar claramente especificadas las partidas con destino al pago de prestaciones sociales y que deberán ser giradas por la Nación en la forma aquí prevista.

PAR. 1º—Para los efectos del giro del situado fiscal a los departamentos, distritos y municipios, el programa anual de caja, se hará sobre la base del 100% del aforo que aparezca en la ley de presupuesto. A partir de la vigencia fiscal de 1994, los mayores o menores valores del recaudo efectivo serán adicionados o deducidos de las vigencias presupuestales siguientes dentro de un plan de ampliación de coberturas o de ajuste financiero según el caso. Dichos giros se deberán efectuar en los cinco últimos días de cada mes y recibirse en la entidad territorial a más tardar el último día hábil del mismo.

PAR. 2º—El ministerio respectivo comunicará al Ministerio de Hacienda y al Departamento Nacional de Planeación, el cumplimiento de lo previsto en los artículos 13, 14, 15 y 16 para que los recursos del situado fiscal sean girados directa y efectivamente a los departamentos, distritos, o municipios.

Mientras se cumplen los requisitos de que tratan los artículos en referencia la administración de los recursos se efectuará en la forma indicada en el artículo 15 de esta Ley” (subrayas fuera del texto original).

Así las cosas, de acuerdo con el dispositivo legal en cita, los pagos por concepto de situado fiscal debían efectuarse sobre el 100% del aforo que aparecía en la ley de presupuesto, de manera mensual, mediante giros que habían de ser realizados dentro de los últimos cinco días de cada mes y que tenían que recibirse, a más tardar, el último día hábil del mismo, en cada entidad territorial, en cuentas especiales destinadas a salud y educación.

De la norma transcrita se desprende, adicionalmente, que respecto de las partidas correspondientes al mayor valor de los ingresos corrientes de la Nación que hubiere sido necesario tener en cuenta, las transferencias se efectuarían en las vigencias presupuestales siguientes. En el caso del situado fiscal, al cual se refiere el artículo 356 de la Constitución Política, para los departamentos, los mayores o menores valores debían pagarse mediante giros mensuales, dado que el programa anual de caja se realizaba sobre el 100% del aforo, de conformidad con lo preceptuado por el parágrafo primero del artículo 19 de la Ley 60 de 1993, a diferencia de la regulación de las transferencias para los municipios por su participación en los ingresos corrientes de la Nación, establecidas en el artículo 357 de la Constitución Política, en relación con las cuales el parágrafo tercero del artículo 24 de la Ley 60 de 1993 establecía el 15 de abril de cada año como fecha límite para realizar el reaforo o el pago del 10% restante, como quiera que el aforo debía llevarse a cabo sobre el 90% de los recursos para cada vigencia.

Ahora bien, continuando con el examen normativo que regula la materia, la Sala precisa que los artículos 356 y 357 de la Constitución Política fueron modificados a través del Acto Legislativo 1 de 2001, mediante el cual se creó el sistema general de participaciones de los entes territoriales y en desarrollo de la mencionada legislación se expidió la Ley 715 de 2001 —por la que se dictaron normas orgánicas en materia de recursos y competencias— que entró en vigor el 21 de diciembre de la misma anualidad y en virtud de la cual se derogó en su integridad la Ley 60 de 1993.

A propósito de las trasferencias territoriales que aún se encontraban pendientes de efectuar en vigencia de la Ley 60, la Ley 715 de 2001 en su artículo 100, estableció:

“ART. 100.—Liquidación pendiente de las transferencias territoriales. Las liquidaciones por concepto del situado fiscal y las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, de que trataba la Ley 60 de 1993, que la Nación tenga pendientes al momento de la entrada en vigencia de la presente Ley, las atenderá de acuerdo con las disponibilidades de recursos en los presupuestos del año subsiguiente”.

Posteriormente, la anterior previsión normativa fue retomada y precisada por el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 vertido en la Ley 812 de 2003, en cuyo artículo 80 dispuso que las transferencias territoriales pendientes, de que trataba el artículo 100 de la Ley 715 de 2001, debían ser atendidas con la disponibilidad presupuestal correspondiente a las vigencias fiscales 2003 a 2005. Tal cual fue establecido al siguiente tenor:

“ART. 80.—Saneamiento de deudas. (…) Las liquidaciones pendientes de las transferencias territoriales de que trata el artículo 100 de la Ley 715 de 2001, se atenderán con las disponibilidades dentro de las vigencias de 2003 al 2005”.

A su turno, la Ley 863 de 2003, por la cual se establecieron normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas, en su artículo 50 consagró que los recursos correspondientes a los reaforos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación de las vigencias 2000 y 2001 que se encontraran pendientes de giro al departamento de San Andrés, distritos y municipios, se asignarían a las cuentas de las respectivas entidades territoriales en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales.

Con sustento en todo lo expuesto, resulta ajustado concluir que aun cuando en vigencia de la Ley 60 de 1993, las transferencias a los municipios de los porcentajes de participación en los ingresos corrientes de la Nación debían efectuarse por el Gobierno Nacional a más tardar el 15 de abril de la siguiente vigencia en que se causaban, ciertamente este plazo fue ampliado por cuenta de la expedición de las Leyes 715 de 2001 y 813 de 2003 en cuya virtud se determinó que las transferencias territoriales pendientes se realizarían con las disponibilidades presupuestales dentro de los vigencias fiscales de los años 2003 a 2005. De ahí que solo hasta finalizar el año 2005, sin que se hubiesen girado los recursos correspondientes a los reaforos de los años 2000 y 2001, —que constituyen el petitum de la demanda— podría configurarse el incumplimiento de la obligación legal a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Tal cual lo sostuvo la Sección Tercera en pronunciamiento dictado dentro de un asunto que guarda estrecha similitud con el que en esta oportunidad se resuelve por la Sala. En dicha providencia se advirtió:

“De esta manera, se observa cómo las leyes posteriores a la Ley 60 de 1993 ampliaron el plazo en que debían ser apropiados en la Ley de presupuesto las partidas correspondientes a los reaforos de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de las vigencias fiscales del año 2000 y 2001, y por ende, el tiempo en que debía efectuarse la distribución y los giros correspondientes de tales recursos por parte del Ministerio de Hacienda. Por lo tanto, no se configuró la omisión reclamada en la demanda, consistente en que vencido del plazo para el pago del reaforo, este no se hubiera efectuado.

Es decir, a diferencia de lo que ocurre en la legislación vigente, en la Ley 60 de 1993 se dispuso un plazo máximo para efectuar los pagos, el cual se vencía el 15 de abril del año siguiente a la vigencia fiscal en que se causaba la participación, mientras que las normas aplicables al momento de la presentación de la demanda, si bien ordenaron que las liquidaciones pendientes por concepto de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación se atendieran con recursos de las vigencias fiscales de los años 2003, 2004 y 2005, nunca determinaron un término máximo para que la administración efectuara los giros”(2).

Como viene de exponerse en precedencia, en vigencia de la Ley 60 de 1993 el pago de los recursos correspondientes al porcentaje de participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, correspondientes a las vigencias 2000 y 2001 debía realizarse, atendiendo a las reglas previstas en el parágrafo tercero del artículo 24 de la referida ley, dentro del período anual en que se causaran o más tardar el 15 de abril del año siguiente. Sin embargo, la circunstancia atinente al plazo de las transferencias, a cargo del Ministerio de Hacienda, fue sustancialmente modificada a través de la expedición de las Leyes 715 de 2001 y 812 de 2003 en virtud de las cuales se extendió el término para realizar los giros correspondientes a las vigencias 2000 y 2001 que se encontraban pendientes, para que estos fueran atendidos con las disponibilidades presupuestales apropiadas para las vigencias 2003, 2004 y 2005.

Atendiendo este marco normativo se impone concluir que para la época en que se presentó la demanda (dic. 19/2003), el plazo previsto en la Ley 60 de 1993 para que el Ministerio de Hacienda efectuara las respectivas transferencias a los municipios demandantes y en el cual apoya la prosperidad de sus pretensiones atinentes a la existencia de incumplimiento del giro oportuno de las transferencias, ya había sido derogado por la Ley 715 de 2001 cuya vigencia cobró fuerza desde el 21 de diciembre de 2001 y la Ley 812 de 2003 que entró en vigor el 27 de junio de 2003, esto es, antes de la interposición de la demanda, leyes a partir de las cuales, se reitera, se extendió el término para que las liquidaciones que por concepto de situado fiscal y participaciones de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación se encontraran pendientes, se atendieran con las disponibilidades presupuestales dentro de las vigencias 2003 a 2005.

De esta forma, no resulta viable jurídicamente sostener que se configuró una falla del servicio, consistente en el incumplimiento en el pago de las transferencias a los municipios demandantes de que se acusa al ministerio demandado, pues surge con claridad que para la fecha en que se acudió a la jurisdicción en procura de su declaratoria de responsabilidad por esta supuesta omisión, aun no se encontraba vencido el plazo previsto por el legislador para que el gobierno realizara los giros de los recursos correspondientes.

Lo expuesto, como resulta natural, supone a su turno la imposibilidad de acreditar la existencia de un daño antijurídico, pues para que la falta de pago de los recursos reclamados por el petente adquiriera dicha connotación, necesariamente habría de verificarse que el mismo no se hubiese efectuado dentro del término habilitado por las normas en cuestión, ejercicio que resultaba imposible de realizarse para el momento en que se presentó la demanda, de manera que para ese entonces el daño deprecado, lejos de constituir una situación cierta y comprobable, no pasaba de ser un hecho hipotético y/o eventual que en modo alguno y por esa razón era susceptible de ser reparado por vía de la presente acción.

Siguiendo esa línea, se impone advertir que era indispensable que al momento de accionar ya existiera el daño que se pretendía resarcir, ya que precisamente su configuración habría de ser la base de la causa petendi y la fuente del petitum de la demanda, de tal suerte que al no comprobarse su existencia para la fecha en que se formuló la acción, la misma perdió todo sustento.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada tras no hallar configurados los elementos de la responsabilidad atribuida a la demandada Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

3. Condena en costas.

Comoquiera que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a su imposición.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de agosto de 2005, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.

2. Sin condena en costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

2 Sección Tercera, Subsección C, 22 de mayo de 2013, Expediente 30.735, Demandante: Municipio de Riosucio y otros, Demandado: Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.