Sentencia 2004-00240 de mayo 22 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Ref.: 13001-23-31-000-2004-00240-01 (1823-13)

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Universidad de Cartagena

Demandado: Aura María Colombo Jiménez

Bogotá, D.C., veintidós de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Corresponde a la Sala establecer la legalidad de las resoluciones 401 de 2 de diciembre de 1993 y 24 de 1º de febrero de 1994, con el fin de determinar si la señora Aura María Colombo de Arroyo tiene derecho a la pensión mensual de jubilación reconocida por la universidad demandante, de conformidad con la Convención Colectiva de Trabajo de 1977, o si por el contrario, su derecho pensional debe regirse por las normas generales que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos del orden distrital.

Para el efecto, se analizarán los siguientes aspectos: A) régimen pensional establecido en la convención colectiva celebrada entre la Universidad de Cartagena y el sindicato de trabajadores de la misma. B) Competencia para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial y C) Caso concreto.

A) Régimen pensional establecido en la convención colectiva celebrada entre la Universidad de Cartagena y el sindicato: como lo expone la Universidad de Cartagena en la demanda, y no es materia de debate en este proceso, la señora Aura María Colombo Jiménez le fue reconocida la pensión con fundamento en la Convención Colectiva de Trabajo celebrada en el año 1977, que consagra un régimen pensional especial para los empleados vinculados a dicho ente universitario, cuando reúnen los siguientes requisitos:

“... Clausula sexta: “La Universidad de Cartagena, además de los casos consagrados en la ley reconocerá pensión vitalicia de jubilación, a sus trabajadores oficiales que hubieren prestado sus servicios a ella, durante más de veinte (20) años continuos o discontinuos, para lo cual se les descontará (1) año de la edad requerida por la ley por cada año que exceda del tiempo contemplado por las disposiciones legales”.

Mediante Resolución 47 del 21 de junio de 1977 el Consejo Directivo de la Universidad de Cartagena aprobó dicho acuerdo colectivo.

Posteriormente, el Decreto 80 de 1980, por el cual se organiza el sistema de educación postsecundaria, estableció en su artículo 122 que el personal administrativo de las instituciones oficiales de educación superior está integrado por empleados públicos y trabajadores oficiales, siendo estos últimos solamente “los obreros que desempeñen funciones en construcción, preparación de alimentos, actividades agropecuarias, jardinería, aseo y mantenimiento de edificaciones o equipos. Los demás empleados administrativos tienen la calidad de empleados públicos”.

En cumplimiento de lo anterior, la universidad expidió el Acuerdo 20 del 23 de diciembre de 1981, aprobando su planta de personal, y por Resolución 43 del 12 de febrero de 1982 se incorporaron a la planta de personal los empleados administrativos del ente educativo.

De acuerdo con la definición establecida en el artículo 467 del Código Sustantivo de Trabajo, la convención colectiva de trabajo es un acuerdo bilateral celebrado entre una o varias asociaciones profesionales de trabajadores y uno o varios patronos para regular las condiciones que regirán los contratos de trabajo, usualmente, buscando mejorar el catálogo de derechos y garantías mínimas que las normas jurídicas le reconocen a todos los trabajadores. De ahí que jurisprudencial y doctrinariamente se le haya dado a la convención colectiva un contenido esencialmente normativo.

El contenido de la convención colectiva es delimitado por el artículo 468 del Código Sustantivo del Trabajo, cuando determina que: “Además de las estipulaciones que las partes acuerden en relación con las condiciones generales del trabajo, en la convención colectiva se indicará la empresa o establecimiento, industria y oficios que comprenda, el lugar o lugares en donde ha de regir, la fecha en que entrará en vigor, el plazo o duración y las causas y modalidades de su prórroga, su desahucio o denuncia, y la responsabilidad que su incumplimiento entrañe”, mientras que el artículo 469 ibídem, establece una serie formalidades para que la convención colectiva sea fuente de derecho, como son la de celebrarse “por escrito” y la de depositar el texto de la convención en el Ministerio del Trabajo “a más tardar dentro de los quince (15) días siguientes al de su firma”, teniendo en cuenta que “sin el cumplimiento de todos estos requisitos la convención no produce ningún efecto”.

El legislador, al exigir que se presente por escrito y se surta el “necesario” depósito de la convención, la está revistiendo de las formalidades propias de un acto solemne, en el sentido de que si no se cumple con las mismas, el acto jurídico laboral (convención colectiva) carece de efecto alguno en lo que se refiere a terceros y a las mismas partes.

Finalmente, el artículo 416 es claro en expresar, sin excepción alguna, que los sindicatos de empleados públicos “no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas”.

B) Competencia para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial: la jurisprudencia de esta corporación en sentencia del 17 de abril de 2008(1) se pronunció sobre el régimen prestacional de los empleados del orden departamental en los siguientes términos:

“... La Constitución Política de 1886 establecía en el artículo 76, numeral 9º la competencia del Congreso para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales y en el artículo 120, numeral 21 facultaba al Presidente de la República para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional centralizado.

Por su parte, la Constitución Política de 1991 consagró la figura de la ley marco, que señalaría los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos (art. 150, num. 19, lit. e).

En desarrollo de esta norma fue expedida la Ley 4ª de 1992, de carácter general, y el Gobierno quedó habilitado para fijar, mediante decreto, el régimen prestacional, entre otros, de los empleados de las entidades territoriales, al tenor del artículo 12 de la citada ley; en su parágrafo dispuso que el Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.

En cuanto a las entidades descentralizadas del orden territorial, no aplican las mismas competencias que en el nivel central porque su autonomía administrativa y presupuestal llevan implícita la aptitud de sus propios órganos para fijar las respectivas escalas de remuneración, pero no hay duda que las disposiciones legales antes citadas (L. 4ª/92), que sí gobiernan para estas, marcan una diferencia sustancial con la regulación anterior a la Constitución de 1991, porque entonces las entidades descentralizadas eran completamente independientes en la determinación de su régimen salarial, lo que llevó a desafortunadas prácticas en el manejo del tema. En la actualidad, las entidades descentralizadas continúan con la facultad de determinar el régimen salarial de sus empleados, pero sometidas a los topes salariales que determine el Gobierno.

Situación diferente acontece con el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, bien sea del nivel central o descentralizado, pues antes de la constitución de 1991 estaba exclusivamente atribuido a la ley para todos los empleados públicos sin distinción del sector al cual pertenecieran, como se desprende del análisis sistemático de la Carta Política de 1886 y sus subsiguientes reformas. A partir de la expedición de la Carta Política que nos rige, el régimen prestacional de los empleados del nivel territorial lo determina el Gobierno de conformidad con la ley, como se desprende de la lectura del artículo 150, numeral 19, literal e) del ordenamiento superior y del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, dictada en desarrollo de aquel.

La Ley 4ª de 1992 constituye, entonces, la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta. En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales.

De lo anterior se concluye que ni en vigencia de la Constitución de 1886 ni a partir de la Carta de 1991, podían las Universidades Públicas expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en acuerdos internos, pues no tenían facultades para ello.

No obstante, con posterioridad a la expedición de la Carta Política de 1991, el legislador, teniendo en cuenta que en el nivel territorial existían regímenes prestacionales contrarios a la Constitución y a la ley, con el fin de salvaguardar derechos laborales consolidados, fue avalando las situaciones atípicas que se presentaban en materia pensional. Así al expedir la Ley 100 de 1993, previó en su artículo 146: situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.

De la lectura de la anterior disposición se infiere que el legislador legalizó los actos administrativos de carácter particular, no los de carácter general en los cuales se soportaron aquellos. Así lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-410 de 1997:

(...).

En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones.

Desde luego que lo que es materia de protección constitucional, son las situaciones jurídicas definidas, y no aquellas que tan solo configuran meras expectativas. Sobre esta materia, la corporación en la Sentencia C-350 del 29 de julio de 1997, M.P. Fabio Morón Diaz, expresó:

(...).

“Ajusta mejor a la técnica denominar “situación jurídica concreta o subjetiva”, al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución... y “situación jurídica abstracta u objetiva” a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona”. Es decir, que el derecho solo se perfeccionaba previo el cumplimiento de esa condición, lo que significa que mientras ello no sucediera el concesionario apenas tenía una expectativa.

“... la jurisprudencia al igual que la doctrina, distingue los derechos adquiridos de las simples expectativas, y coinciden ambas en afirmar que los primeros son intangibles y por lo tanto, el legislador al expedir la ley nueva no los puede lesionar o desconocer. No sucede lo mismo con las denominadas “expectativas”, pues como su nombre lo indica, son aquellas probabilidades o esperanzas que se tienen de obtener algún día un derecho; en consecuencia, pueden ser modificadas discrecionalmente por el legislador.

“Nuestro estatuto superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio constituyente para el cumplimiento de su función” (C. Const., Sent. C-168/95, M.P. Carlos Gaviria Díaz).

Así pues, como lo determina expresamente el inciso primero del artículo 146 de la Ley 100, las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales, continuarán vigentes, con lo cual se desarrolla el mandato constitucional que ampara los derechos adquiridos, ya que las situaciones que se consolidaron bajo el amparo de la legislación preexistente no son susceptibles de ser alteradas o modificadas por la nueva ley.

De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes.

Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de segunda social (L. 100/93)”.

De acuerdo con la providencia citada, no queda duda de que la Ley 100 de 1993 convalidó los derechos adquiridos sin justo título, con fundamento en normas territoriales anteriores a su expedición.

C) Caso concreto

Hechos probados:

— Mediante la Resolución 401 de 2 de diciembre de 1993 (fls. 21-25) la Universidad de Cartagena reconoció a la demandada una pensión de jubilación a partir de su retiro, por haber prestado sus servicios por más de 20 años de servicio en la Universidad de Cartagena con base en lo siguiente:

“(...).

1. Que cumplió 50 años de edad el 3 de junio de 1993, edad requerida para obtener su pensión de jubilación, por haber laborado más de veinte (20) años de servicio con la Universidad de Cartagena.

2. (...)

3. Que ha prestado los siguientes servicios a la universidad así:

 

 AñosMesesDías
Departamento de Bolívar   
Universidad de Cartagena    
Del 13 de septiembre de 1961 al 31 de diciembre de 19643318
Universidad de Cartagena   
Del 13 de febrero de 1971 al 30 de julio de 19743518
Del 21 de octubre de 1974 al 31 de septiembre de 1993181110
 25816

 

C) Que la Sra. Aura Colombo de Arroyo, cumplió veinte (20) años de servicio el día 14 de enero de 1988 (...)”.

— Por Resolución 24 de 1º de febrero de 1994 (fl. 26) se reliquidó la pensión de jubilación de la demandada puesto que erróneamente se liquidó hasta el 30 de septiembre de 1993, cuando efectivamente había laborado hasta el 13 de diciembre de 1993.

Al cotejar las resoluciones 401 de 2 de diciembre de 1993 y 24 de 1º de febrero de 1994, por las cuales se reconoció y reliquidó la pensión de la señora Aura María Colombo de Arroyo, con el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, se observa que no persiste la ilegalidad invocada, teniendo en cuenta que esta normativa convalidó temporalmente los efectos de las normas de alcance territorial y las proferidas por los entes descentralizados del mismo orden en materia pensional, por ende los actos administrativos que reconocieron derechos pensionales con fundamento en disposiciones internas de la universidad, fueron legalizados por esta disposición, en los términos citados con antelación.

Vale la pena señalar, que aun cuando los sindicatos de empleados públicos no cuentan con un derecho de negociación pleno que les permita definir con el nominador la edad y el monto de la pensión a través de convenciones colectivas (que para el caso concreto se trata de un acto jurídico atípico e innominado por cuanto en el expediente no reposa prueba del cumplimiento de las formalidades previstas en la ley para tenerlo como tal) pues tal función es exclusiva del Congreso de la República por expresa disposición de las Constituciones de 1886 y 1991, lo cierto es que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, dejó a salvo o convalidó los derechos adquiridos con base en las normas territoriales expedidas con anterioridad a su vigencia, sin consideración a las vicisitudes en su formación.

En razón de lo anterior y acatando las directrices señaladas por la Corte Constitucional, los presupuestos del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 le son aplicables a la demandada, teniendo en cuenta que el Sistema General de Pensiones en el nivel departamental, municipal y distrital conforme al artículo 151 de la ley en mención, entró a regir el 30 de junio de 1995 y en este caso, para tal fecha la situación pensional de la señora Aura María Colombo de Arroyo se encontraba ya definida, en tanto consolidó su status de conformidad con los requisitos establecidos en la Convención Colectiva de 1977, como pasa a explicarse.

Como ya se dijo, la cláusula sexta de la Convención Colectiva de Trabajo ordenó reconocer la pensiones de jubilación a los trabajadores que hubieren prestado sus servicios a la universidad durante más de veinte años, continuos o discontinuos, y además estableció que se descontará un año de la edad requerida por la ley (en este caso 50 años de edad, de conformidad con la Ley 6ª de 1945) por cada año que exceda del tiempo contemplado por las disposiciones legales.

En el sub lite se encuentra demostrado que la pensión de jubilación de la demandada fue reconocida a partir del 14 de diciembre de 1993, es decir, dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Por tal razón su situación debe entenderse convalidada de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, en consecuencia, como al 30 de junio de 1995 la demandada había completado los requisitos para ser acreedora del derecho a la pensión de jubilación, en los términos de la Convención Colectiva de 1977 con el 100% de lo devengado en el último año debe mantenerse en los mismos términos.

Por las razones expuestas, el proveído impugnado que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda debe ser revocado para en su lugar denegarlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el dieciséis (16) de abril de dos mil doce (2012), dentro del proceso promovido por la Universidad de Cartagena contra la señora Aura María Colombo de Arroyo.

En su lugar se dispone:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Radicado interno 2309-2006. C.P. Jaime Moreno García.