Sentencia 2004-00242 de octubre 7 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp. 110010324000200400242 01

Consejera Ponente:

María Claudia Rojas Lasso

Demandante: Nelson Germán Velásquez Pabón.

Demandado: Nación - Ministerio de Transporte

Autoridades Nacionales.

Bogotá, D.C., siete de octubre de dos mil diez.

Se decide en única instancia la demanda de nulidad formulada contra la Resolución 8 de 9 de enero de 2004, “Por la cual se establece un punto de control con cobro de la tasa de peaje en doble sentido denominada Boquerón II, en la bifurcación El Antojo de la vía Bogotá-Villavicencio y se dictan otras disposiciones”, proferida por el Ministerio de Transporte.

Antecedentes.

1. La demanda.

1.1. Pretensiones.

En ejercicio de la acción de nulidad la demandante solicitó la declaratoria de nulidad de la norma señalada en el epígrafe.

1.2. Hechos.

El 1º de marzo de 2004 se instaló una caseta en el sitio “El Antojo” en el cruce entre la nueva vía Bogotá-Villavicencio y la antigua entrada a Bogotá por el sector de Juan Rey.

En la caseta mencionada la firma Coviandes S.A., concesionaria de la vía, comenzó a cobrar peaje con el mismo costo del peaje de Boquerón, ubicado a menos de diez kilómetros, a pesar de que el tramo antiguo no se encuentra dentro de la concesión.

El cobro de dicho peaje se estableció sin haberlo concertado con la comunidad afectada ni con las autoridades de los municipios de su área de influencia.

Las comunidades de los municipios de Chipaque, Une, Ubaque, Cáqueza, Quetame y Guayabetal entraron en contacto con el Ministerio de Transporte y con el Instituto Nacional de Concesiones.

Mediante oficio de 14 de octubre de 1999 el subdirector de concesiones de Invías informó al personero municipal de Chipaque y algunos representantes de la comunidad que “el cobro del peaje del túnel de Boquerón está calculado por el uso del túnel, por lo tanto se cobrará por igual a todos los usuarios de la vía que deseen utilizarlo… los que opten por la alternativa de no utilizarlo pueden seguir por la vía antigua la cual no tiene peaje alguno, desde El Antojo hasta Santafé de Bogotá”.

No obstante lo anterior el peaje siguió funcionando sin atender las normas sobre su creación y sin tener en cuenta los compromisos de Invías con las comunidades.

El 23 de marzo se solicitó la revocatoria directa de la resolución demandada sin que Ministerio de Transporte se haya pronunciado sobre ella.

1.3. Normas violadas y concepto de la violación.

1) El acto acusado violó el preámbulo de la Constitución Política y el artículo 2º ibídem que garantizan un orden político, económico y social justo dentro de un stituciel (sic) el marco jurídico, democrático y participativo, porque establece el cobro de un peaje inequitativo dado que produce sobre los habitantes de su zona de influencia un fuerte impacto económico y social y porque éstos y las autoridades y las organizaciones sociales de la región no tuvieron ninguna oportunidad de participar en esa decisión, circunstancia que entraña, adicionalmente, la violación del artículo 3-4 de la Ley 105 de 1993 que establece la participación como un principio fundamental del servicio de transporte público.

2) El acto acusado violó el artículo 78 constitucional que establece el derecho de los colombianos a recibir unos servicios con la calidad que la ley establezca, porque impone el cobro de un peaje sin considerar que desde cuando entró en servicio la vía Bogotá-Villavicencio ha presentado graves deficiencias en varios tramos por lo cual ha sido objeto de cierres parciales y usos restringidos. Esta vía es de mala calidad y no ha tenido control del Estado.

3) La resolución demandada violó el principio constitucional de buena fe.

Para sustentar esta acusación afirmó que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional las decisiones que se tomen en ejercicio de potestades discrecionales deben tener una justificación objetiva y razonable y utilizar medios adecuados, proporcionales y oportunos.

Agregó que la decisión de cobrar el peaje que se cuestiona fue inoportuna e injusta porque las comunidades usuarias de la vía deben pagar tres costosos peajes en un tramo que sólo alcanza los 86.900 metros y desconoció el acuerdo previo con ellas y las autoridades para que los usuarios de los municipios vecinos pudieran usar la antigua vía Bogotá-Villavicencio para entrar a la capital por el sector de Juan Rey sin pagar el peaje por uso del túnel del Boquerón.

4) La norma demandada violó el artículo 270 superior que permite la vigilancia ciudadana de la gestión pública, porque las quejas y reclamos presentados por los habitantes de Chipaque, Une, Cáqueza, Quetame y Guayabetal por el mal estado de la vía entregada en concesión no han sido atendidas.

5) La entidad demandada violó el artículo 21 ibídem —modificado por el artículo 1º de la Ley 787 de 2002, literales d) y e)—, que establece que las tarifas de los peajes serán diferenciales, fijados en proporción a las distancias recorridas, las características vehiculares y los costos de operación, atendiendo criterios de equidad fiscal, parámetros que no fueron tenidos en cuenta porque no puede compararse el tramo de la salida de Bogotá, por el sector Yomasa - El Uval - El túnel de Boquerón - El Antojo, con el del sector de Juan Rey - Los Soches - Alto del Boquerón - El Antojo.

El acto acusado no contiene datos que permitan establecer el cumplimiento de las fórmulas y criterios tarifarios que establece la Comisión de Regulación del Transporte por mandato del artículo 30 del Decreto 101 de 2000.

6) El acto acusado se expidió sin darle cumplimiento al numeral 5.14 del artículo 5º del Decreto 2053 de 2003 que establece que el Ministro de Transporte debe emitir concepto vinculante previamente al establecimiento de los peajes que deban cobrarse por el uso de las vías a cargo de la Nación.

Aseguró finalmente que la entidad demandada se extralimitó en sus funciones al autorizar un cobro de tasa de peaje en un Punto de control a todas luces, ilegal; incurrió en falsa motivación y en desviación de poder al sostener en las consideraciones que era necesario establecer el cuestionado punto de control con cobro de la tasa de peaje en ambos sentidos de circulación en la bifurcación El Antojo de la vía Bogotá-Villavicencio, el cual no era en verdad necesario, como lo reconoció el subdirector de concesiones del Invías (hoy INCO) mediante Oficio 25726 de octubre 19 de 1999.

2. La contestación.

La Nación-Ministerio de Transporte contestó la demanda dentro de la oportunidad legal mediante apoderado y se opuso a las pretensiones aduciendo que dictó la resolución demandada con fundamento en las facultades que le confiere el artículo 15 del Decreto 2053 de 2003.

Reconoció que el 1º de marzo de 2004 instaló el punto de control con cobro de la tasa de peaje en ambos sentidos de circulación a que se refiere la demanda y manifestó que ello obedeció a la necesidad de controlar la elusión en el peaje ubicado en El Boquerón y de incluir el tramo en que está ubicado el nuevo peaje dentro del contrato de concesión Nº 444/94 suscrito con la firma Concesionaria Vial de Los Andes, Coviandes S.A.

Sostuvo que sí concertó con la comunidad el otorgamiento de tarifas diferenciales con destino al punto de control y agregó que si bien en 1999 la comunidad y el subdirector de concesiones de Invías celebraron algunos acuerdos, cuatro (4) años después fue necesaria una nueva concertación con la comunidad atendiendo el cambio en las condiciones de la vía y la necesidad de colocar un punto de control para evitar la constante evasión de la tasa de peaje.

Afirmó que el accionante no explicó el concepto de la violación del preámbulo y de los artículos 2º y 87 constitucionales y que la última norma se citó erradamente pues se refiere al control de calidad de los bienes y servicios ofrecidos a la comunidad y que puedan atentar contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento de consumidores y usuarios.

El demandante tampoco explicó con claridad las razones por las que estima violado los artículos 270 superior que defiere en la ley la organización de las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública y sus resultados; 3-4, 21 y 30 de la Ley 105 de 1993; 30-15 del Decreto 101 de 2000 y 5.14 del Decreto 2053 de 2003. Tampoco explicó en qué se basa para invocar la causal de falsa motivación.

Expresó que no violó el artículo 83 que instituye la presunción de la buena fe y que, contrario a lo dicho por el actor, no autorizó cobrar un tercer y nuevo peaje sobre la vía Bogotá-Villavicencio pues el punto de control pretendió evitar la evasión de la tasa de peaje y cobrárselo a quienes de mala fe evaden el retén utilizando una vía cómoda y segura sin pagar la retribución prevista en la ley.

II. Alegatos de conclusión

El demandante presentó oportunamente alegatos de conclusión en los que manifestó que el Ministro de Transporte no podía autorizar un Puesto de control con cobro de peaje sobre el corredor vial Bogotá-Villavicencio, dándole el mismo tratamiento legal que a los peajes, pues con ese argumento en cada intersección de las vías nacionales se podría instalar uno, haciendo imposible su utilización.

Afirmó que la medida cuestionada no se tomó para evitar la elusión en la carretera citada, pues, como se demuestra en el proceso, el sector de la vía antigua de acceso a Bogotá desde Villavicencio jamás tendría peaje porque no está incluido en el contrato de concesión y no es atendido por el concesionario y, el peaje de Boquerón fue instalado para cobrar el uso del túnel construido en dicho tramo, por lo que quien no lo utilice no está obligado a pagar peaje por su uso.

Insistió en que ni la comunidad ni sus alcaldes y personeros aceptaron la instalación del “Puesto de control de Boquerón II y así lo manifestaron en el acta suscrita el 12 de marzo de 2004 (fl. 77, del exp.) y agregó que el beneficio de la “Tarifa diferencial” que se ofreció a los habitantes de la región nunca se hizo efectivo, la negociación definitiva nunca se produjo, la tarifa diferencial se desmontó y el puesto de control con cobro de peaje quedó funcionando en perjuicio de las comunidades.

III. Intervención del Ministerio Público

El procurador primero delegado ante el Ministerio Público solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda.

Afirmó que no es cierto que el acto acusado se haya expedido sin permitir la participación de los ciudadanos porque en el proceso obran documentos que demuestran lo contrario, aunque todos los participantes no hubieran aceptado la medida cuestionada.

Además, el demandante no explicó las razones por las que estimó violado el artículo 78 constitucional, ni mencionó la ley que lo desarrolló.

En cuanto a la presunta violación de los artículos 83 y 270 constitucionales, manifestó que dichas normas no se aplican al caso.

Para desvirtuar la acusación de violación del artículo 3º de la Ley 105 de 1993 que instituye el principio de participación en materia de transporte insistió en que los ciudadanos de los municipios afectados por la decisión demandada participaron en su expedición y como consecuencia de ello se establecieron tarifas diferenciales a su favor.

Adujo que tampoco se violó el artículo 21 ibídem que regula las tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Nación de acuerdo con criterios de equidad y autoriza el cobro de tarifas diferenciales, porque a folio 71 figura un reglamento de la autoridad demandada que autoriza el cobro de ese tipo de tarifas y disminuye el valor a cobrar en el peaje Boquerón II para vehículos de los municipios de Une, Chipaque y Cáqueza y a folios 79 y 80 figuran documentos que demuestran que en el puesto de control creado por la norma acusada se cobraban tarifas diferentes para distintas categorías de usuarios de la vía.

Aseguró, por último, que el artículo 15 del artículo 5º del Decreto 2053 de 2003 le otorgó competencia al Ministro del Transporte para disponer el cobro de peajes como el establecido mediante el acto acusado (fls. 125 a 135).

IV. Consideraciones

4.1. El acto acusado.

A folio 23 del expediente obra copia auténtica de la resolución acusada, cuyo texto es el siguiente:

“Ministerio del Transporte

RESOLUCIÓN 8 DE 2004(1)

(Enero 9)

“Por la cual se establece un punto de control con cobro de la tasa de peaje en doble sentido denominada Boquerón II, en la bifurcación El Antojo de la vía Bogotá-Villavicencio y se dictan otras disposiciones”.

El Ministro de Transporte

en uso de sus facultades legales conferidas por el Decreto 2053 de 23 de julio de 2003, y

CONSIDERANDO

Que el Decreto 2053 de 2003 en su artículo 5º, Funciones del despacho del ministro, establece: Además de las funciones que determina el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, le corresponde la siguiente: Establecer los peajes, tarifas, tasas y derechos a cobrar por el uso de la infraestructura de los modos de transporte, excepto del aéreo”.

Que la Ley 105 de 1993, en su artículo 21, literal d), establece que “las tasas de peaje serán diferenciales, es decir, se fijarán en proporción a las distancias recorridas, las características vehiculares y sus respectivos costos de operación”.

Que es necesario establecer un punto de control con cobro de la tasa de peaje en ambos sentidos de circulación en la bifurcación El Antojo de la vía Bogotá-Villavicencio.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

ART. 1º—Establecer un punto de control con cobro de la tasa de peaje en ambos sentidos de circulación denominado Boquerón II, localizado en la bifurcación El Antojo de la Vía Bogotá-Villavicencio.

ART. 2º—Las tarifas que se cobrarán en el mencionado punto de control a los usuarios de la vía serán las siguientes:

Categoría Tarifa
I $ 6.400
II $ 18.700
III $ 9.400
IV $ 24.900
V $ 27.900
VI $ 31.100
VII $ 37.200

 

ART. 3º—De la tasa de peaje cancelada por cada vehículo que transite por el citado punto de control, se determinará la suma de doscientos pesos ($ 200) para que el Instituto Nacional de Vías adelante programas que fortalezcan la seguridad de las carreteras nacionales.

ART. 4º—La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese y cúmplase.

4.2. Estudio y decisión de los cargos.

4.2.1. Falta de competencia del Ministro del Transporte para proferir el acto acusado.

El demandante sostuvo que el Ministro de Transporte no podía expedir el acto acusado sin darle cumplimiento al numeral 5.14 del artículo 5º del Decreto 2053 de 23 de julio de 2003 del Gobierno Nacional, “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se dictan otras disposiciones”, cuyo texto es el siguiente:

“ART. 5º—Funciones del despacho del ministro. Además de las funciones que determina el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, le corresponden las siguientes: (…)

5.14. Emitir, en su calidad de suprema autoridad del sector transporte y del sistema nacional de transporte, concepto vinculante previo al establecimiento de los peajes que deban cobrarse por el uso de las vías a cargo de la Nación, los departamentos, distritos y municipios”.

La lectura aislada de la norma transcrita indujo a pensar al actor que la competencia del Ministro de Transporte en materia de peajes por el uso de las vías a cargo de la Nación y sus entidades territoriales se limita a rendir concepto previo y que la decisión de establecerlos correspondía a otra autoridad.

Esa conclusión es errada porque desconoce el numeral 5.14 ibídem del mismo artículo, del siguiente tenor:

“…5.15. Establecer los peajes, tarifas, tasas y derechos a cobrar por el uso de la infraestructura de los modos de transporte, excepto el aéreo (…)

Este numeral le confiere al Ministro del Transporte competencia expresa para establecer directamente los peajes a cobrar por el uso de la infraestructura vial a cargo de la Nación.

Para reforzar la tesis de que el Ministro de Transporte no tiene competencia para establecer peajes, el actor manifestó que ella corresponde a la Comisión de Regulación del Transporte, de acuerdo con el Decreto 101 de 2 de febrero de 2000(2), por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones, cuyo texto es el siguiente:

ART. 30.—Funciones y facultades generales de la CRTR. La CRTR cumplirá las siguientes funciones: (…)

14. Establecer parámetros mínimos para la fijación de peajes dentro de proyectos de concesión a nivel nacional y regional.

15. Establecer fórmulas y criterios en materia tarifaria para los peajes (…)”.

Esta disposición establece competencias para establecer parámetros, fórmulas y criterios en materia de peajes, pero en ningún caso para establecerlos puesto que esa competencia, como quedó establecido, corresponde al Ministro del Transporte.

Por lo expuesto, el cargo en estudio no prospera.

4.2.2. Violación del derecho de los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan.

El actor manifestó que mediante el acto acusado el Ministro de Transporte autorizó el cobro de un peaje que afecta a los habitantes de los municipios de Chipaque, Une, Cáqueza, Quetame y Guayabetal por el mal estado de la vía entregada en concesión a la firma Coviandes S.A., sin que previamente se hubiera concertado dicha decisión con las comunidades y las autoridades de esos municipios, razón por la cual se habría violado el derecho de participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan, previsto en el preámbulo y el artículo 2º de la Constitución Política y que el artículo 3º de la Ley 105 de 1993 instituye como un principio del transporte público(3).

Para demostrar que sí concertó con la comunidad y con las autoridades de los municipios mencionados, el Ministerio demandado allegó los documentos que se describen enseguida de manera breve:

1) Acta de acuerdo suscrita el 7 de febrero de 2004 entre el gerente general del INCO y Coviandes donde se acuerda incluir en el contrato de concesión Nº 444 de 1994 la construcción, operación y administración del punto de control de que trata el acto demandado (fls. 81 a 83). 2) Reglamento del INCO, sin fecha, que establece las condiciones para que los habitantes de los municipios de Une, Chipaque y Cáqueza puedan obtener una tarjeta diferencial que les permite los beneficios de la categoría especial en el pago del peaje establecido en el punto de control denominado Boquerón II de la carretera Bogotá-Villavicencio (fls. 71 a 76). 3) Oficio de 4 de marzo de 2004 mediante el cual el gerente del INCO informa al Ministro de Transporte que el punto de control Boquerón II empezó a funcionar el 1º de marzo de 2004 luego de firmarse el acta de Acuerdo 45 con el concesionario de la vía Coviandes y que por solicitud de la comunidad se concertó una reunión para el 2 de marzo en la Secretaría de Gobierno de Cundinamarca a la que asistieron representantes de ésta, un delegado del ministro, el subgerente de gestión contractual. Explica que ante el inconformismo de la comunidad se concertó la posibilidad de aplicar tarifas diferenciales que allí se describen para cuya adopción solicita autorización (fls. 79 y 80). 4) Oficio de 8 de marzo de 2004 mediante el cual el Ministro de Transporte manifiesta al gerente general del INCO que no se retirará el puesto de control Boquerón II, que en el proceso de concertación con la comunidad debe diferenciarse el otorgamiento de tarifas diferenciales para los residentes y recomienda revisar las tarifas diferenciales propuestas para las categorías IV, V, VI y VII en vista de que el puesto de control se instala para evitar la elusión y que no tiene objeción respecto del reglamento (fl. 87). 5) Memorial de 12 de marzo de 2004 mediante el cual cuatro ciudadanos que se identifican como habitantes de los municipios del oriente de Cundinamarca manifiestan que en reunión celebrada el 11 de marzo de 2004 en la Secretaría de Gobierno de Cundinamarca conocieron acerca del beneficio transitorio del pago de tarifa diferencial en el punto de control Boquerón II entre el 12 y el 23 de marzo para que lideren ese proceso ante sus comunidades. Uno de los firmantes dice aceptar el acuerdo; otro que no acepta y los otros dos que después harán llegar sus propuestas (fl. 77). 6) Oficio 1239 de 12 de marzo de 2004, por el cual el Ministro de Transporte y el gerente general de INCO comunican a Coviandes, que han autorizado el pago de una tarifa diferencial en el puesto de control Boquerón II, hasta cuando se llegue a una negociación definitiva. 7) Planilla en la que consta que el Alcalde de Une, el personero de Cáqueza, el personero y el Alcalde de Chipaque, el Alcalde de Cáqueza y un funcionario del INCO, se reunieron el 13 de marzo de 2004 para discutir lo concerniente al proyecto de construcción de la vía Bogotá Villavicencio.

Estos documentos no prueban que el ministerio demandado hubiera concertado previamente con las comunidades y autoridades de los municipios afectados la instalación de un puesto de control con peaje de que trata el acto acusado porque, como consta en los mismos documentos, los hechos de que dan cuenta ocurrieron todos con posterioridad al 9 de enero de 2004, fecha en que se expidió el acto acusado.

No obstante la falta de concertación previa de ese acto entre las comunidades locales y la autoridad que lo expidió, no constituye una circunstancia que, per se, lo vicie de nulidad, pues el ejercicio del derecho de participación de los ciudadanos en las decisiones estatales que les conciernen no constituye un prerrequisito de la legalidad de los actos de la administración en todos los casos.

Por el contrario, el ejercicio de ese derecho está sujeto a lo previsto en los procedimientos regulados en la Constitución, la ley y los reglamentos.

En el presente caso, el actor no señaló norma jurídica alguna que estableciera el requisito de la concertación previa de los ciudadanos y el Estado como condición necesaria para el establecimiento de peajes en las vías nacionales, razón por la cual la administración podía tomar autónomamente esa decisión, sin necesidad de concertarla previamente con los ciudadanos de la región afectados por ella.

No sobra agregar que el principio de participación ciudadana está instituido en el artículo 3º de la Ley 105 de 1993 como un derecho de los ciudadanos a que las quejas y sugerencias que formulen sean debidamente atendidas y como un deber de colaborar con las autoridades en el control y vigilancia de los servicios de transporte, pero en ningún caso como un derecho a condicionar el contenido de las decisiones estatales en esta materia.

4.2.3. El actor cuestiona la equidad de la norma demandada —principio igualmente garantizado en el preámbulo de la Constitución—, en razón al impacto económico que recibían como consecuencia del pago de un peaje.

Esta acusación no prospera porque el demandante no la sustentó probatoriamente.

4.2.4. No prosperará el cargo de violación del artículo 78 constitucional que establece el derecho de los colombianos a recibir unos servicios con la calidad que la ley establezca, que el actor sustentó aduciendo los presuntos defectos de construcción y la falta de mantenimiento de la vía en que se instaló el puesto de control con peaje de que trata el acto acusado.

Lo anterior porque se trata de una acusación vaga y genérica que, además, no tiene ningún sustento probatorio.

4.2.5. La acusación según la cual el acto demandado violó el artículo 270 superior que garantiza la vigilancia ciudadana de la gestión pública, porque las quejas y reclamos presentados por los habitantes de Chipaque, Une, Cáqueza, Quetame y Guayabetal por el mal estado de la vía entregada en concesión no han sido atendidas, no constituye una acusación contra el acto demandado y por eso la Sala no se pronunciará sobre ella. Aunque debe advertirse que al proceso no se allegó prueba alguna de tales hechos.

4.2.6. El actor sostuvo que el cobro del peaje establecido por el acto acusado viola el principio de buena fe porque contraría la decisión previa del INCO, concertada con las comunidades por el peaje establecido en el acto acusado, de que éstas no resultarían afectadas por el mismo cobrado en el túnel de Boquerón.

Para demostrar sus afirmaciones acompañó el oficio de 19 de octubre de 1999, mediante el cual el subdirector de concesiones del INCO responde una petición de los representantes del comité Chipaque y del personero de esa localidad —que no figura en el expediente— manifestándoles que “el cobro del peaje del túnel de Boquerón está calculado por el uso del túnel por tanto se cobra por igual a todos los usuarios de la vía que deseen utilizar los modernos servicios del túnel. Los que opten por la alternativa de no utilizarlo pueden seguir por la vía antigua la cual no tiene peaje alguno, desde El Antojo hasta Santa Fe de Bogotá”.

El oficio demandado fue aportado en copia simple, circunstancia que le resta todo mérito probatorio por su falta de autenticidad.

Pero si tuviera mérito probatorio y diera fe de su contenido, constituye una respuesta a una petición, conforme con la situación fáctica y jurídica existente antes de que se expidiera el acto demandado, pero no un acto administrativo general del cual se deriven derechos de los peticionarios o expectativas legítimas que impidan a las autoridades ejercer sus competencias en materia de transporte.

Advierte la Sala que el acto acusado se motiva en la necesidad de establecer un punto de control con cobro de la tasa de peaje en ambos sentidos de circulación en la bifurcación El Antojo de la vía Bogotá-Villavicencio que, como afirmó el ministerio, era necesario para impedir que los usuarios que utilizaban la vía entregada en concesión evadieran de mala fe el peaje ubicado antes del puente de Boquerón, en perjuicio de los mecanismos de financiación de las obras.

La explicación de la parte demandada justifica la instalación del puesto de control señalado, máxime cuando pactó con el concesionario Coviandes S.A., la inclusión del tramo en el que instaló el puesto de control, lo cual está demostrado mediante copia auténtica del acuerdo celebrado entre las partes, obrante a folios 81 a 83.

El principio de buena fe se hubiera vulnerado si, como afirma la parte demandada, se hubiera permitido a quienes usan las vías entregadas en concesión, hacer uso de ella y eludir el tramo en que se instaló el peaje correspondiente sin pagar las tarifas establecidas para su construcción y mantenimiento.

Por lo expuesto, el cargo no prospera.

4.2.7. Finalmente, el actor afirmó que la entidad demandada violó los literales d) y e) del artículo 21 de la Ley 105 de 1993, modificado por el artículo 1º de la Ley 787 de 2002(4), porque no aplicó los criterios señalados en la ley para el establecimiento de tarifas diferenciales y criterios de equidad fiscal.

La norma mencionada expresa lo siguiente:

ART. 1º—Modifícase parcialmente el artículo 21 de la Ley 105 del 30 de diciembre de 1993, el cual quedará así:

ART. 21.—Tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Nación. Para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, esta contará con los recursos que se apropien en el presupuesto nacional y además cobrará el uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios, buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo.

Para estos efectos, la Nación establecerá peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes de su cobro se usarán exclusivamente para ese modo de transporte.

Todos los servicios que la Nación o sus entidades descentralizadas presten a los usuarios accesoriamente a la utilización de la infraestructura nacional de transporte, estarán sujetos al cobro de tasas o tarifas.

Para la fijación y cobro de tasas, tarifas y peajes, se observarán los siguientes principios:

a) Los ingresos provenientes de la utilización de la infraestructura de transporte, deberán garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo;

b) Deberá cobrarse a todos los usuarios, con excepción de las motocicletas y bicicletas, máquinas extintoras de incendios de los cuerpos de bomberos voluntarios, cuerpo de bomberos oficiales, ambulancias pertenecientes a la Cruz Roja, Defensa Civil, hospitales oficiales, vehículos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, vehículos oficiales del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, vehículos oficiales del (DAS) Departamento Administrativo de Seguridad y de las demás instituciones que prestan funciones de Policía Judicial;

c) El valor de las tasas o tarifas será determinado por la autoridad competente; su recaudo estará a cargo de las entidades públicas o privadas, responsables de la prestación del servicio;

d) Las tasas de peaje serán diferenciales, es decir, se fijarán en proporción a las distancias recorridas, las características vehiculares y sus respectivos costos de operación;

e) Para la determinación del valor del peaje y de las tasas de valoración en las vías nacionales, se tendrá en cuenta un criterio de equidad fiscal.

(…)” (Se resaltan los apartes que el actor estima violados).

En la motivación de la resolución demandada, transcrita en un acápite anterior, se afirma que las tarifas establecidas tienen carácter diferencial atendiendo lo ordenado por la ley y efectivamente establece tarifas distintas según la categoría de los usuarios.

Como la legalidad de los actos administrativos se presume, corresponde a quienes pretenden su nulidad desvirtuarla.

En el presente caso, si el demandante consideraba que las tarifas señaladas no se establecieron conforme a los literales d) y e) del artículo transcrito debió explicar las razones por las cuales el acto acusado desconoció estos criterios.

El demandante sustenta su acusación con el argumento de que la tarifa prevista para el peaje establecido en el punto de control denominado Boquerón II, en la bifurcación El Antojo de la vía Bogotá-Villavicencio de que trata el acto acusado es igual a la del peaje de Boquerón. No obstante, omitió presentar prueba alguna relacionada con las tarifas de este último peaje, de modo que no es posible cotejarla con la establecida con el acto acusado.

Como el demandante incumplió con la carga de probar los hechos en que funda la demanda, establecida en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, habrá de sufrir la consecuencia procesal que se derivan de ello, que no es otra que la falta de prosperidad de las pretensiones.

4.2.8. Los cargos relacionados con la extralimitación de las funciones y desviación de poder del Ministerio de Transporte al expedir el acto demandado, así como con la falsa motivación, están fundados en los mismos hechos y argumentos expuestos por el actor que fueron desvirtuados al estudiar los cargos anteriores. Como consecuencia lógica, tampoco prosperarán.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Magistrados: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Presidente—María Elizabeth García González—María Claudia Rojas Lasso—Marco Antonio Velilla Moreno.

(1) Publicada en el Diario Oficial Nº 45.425 de 9 de enero de 2004.

(2) Diario Oficial Nº 43.882, del 7 de febrero de 2000.

(3) Ley 105 de 1993. (…) ART. 3º—Principios del transporte público. El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios: (…) 4. De la participación ciudadana: Todas las personas en forma directa, o a través de las organizaciones sociales, podrán colaborar con las autoridades en el control y vigilancia de los servicios de transporte. Las autoridades prestarán especial atención a las quejas y sugerencias que se formulen y deberán darles el trámite debido.

(4) Diario Oficial Nº 45.046 de 27 de diciembre de 2002.