Sentencia 2004-00247 de febrero 19 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Rad.: 25000232500020040024701.

Núm. Int.: 1886-2012.

Actor: José Agustín Mora Torres

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, UAEAC, y como litisconsorte necesario Avianca S.A.

Apelación sentencia autoridades nacionales

EXTRACTOS: «Consideraciones

Tema preliminar

La Sala antes de proceder a hacer cualquier otra consideración, estima pertinente dilucidar si en el presente asunto existe ausencia de agotamiento de vía gubernativa como lo excepcionó la demandada, y que el tribunal de primera instancia desestimó, entrando a definir el mérito del asunto.

Porque de resultar cierto la ausencia de agotamiento de reclamo en sede administrativa, es incuestionable que se configura una inepta sustancial de la demanda que conllevaría a una decisión inhibitoria.

Sea lo primero manifestar que cuando un asunto es llevado a los estrados judiciales, sea este de carácter civil, comercial, laboral, contencioso administrativo, o de cualquier otra índole, el cometido esencial a tener en cuenta por quien imparte justicia es que la controversia debe culminar con una resolución judicial de fondo, declarando o reconociendo el derecho y/o razón de una de las partes o, por el contrario, negando lo pretendido.

Mas, hay situaciones en las que, a pesar de que el operador judicial haya hecho uso de todas sus prerrogativas y facultades a fin de integrar los presupuestos procesales, no siempre el proceso termina con fallo condenatorio o absolutorio, culminando en casos extremos —cuando no tiene otra alternativa— en sentencias inhibitorias que, a voz de la Corte Constitucional, se han definido como “...aquellas en cuya virtud, por diversas causas, el juez pone fin a una etapa del proceso, pero en realidad se abstiene de penetrar en la materia del asunto que se le plantea, dejando de adoptar resolución de mérito, esto es, “resolviendo” apenas formalmente, de lo cual resulta que el problema que ante él ha sido llevado queda en el mismo estado inicial. La indefinición subsiste”(11).

De ahí que la presentación de la demanda con estricta observancia de los requisitos legalmente establecidos constituya un presupuesto necesario para poder configurar la relación procesal, de modo que viabilice un pronunciamiento de fondo, favorable o no, sobre lo pretendido por el interesado al momento de ejercer su derecho de acción.

La Sala, de la mano de la jurisprudencia sobre la materia, hará unas breves alusiones en torno del agotamiento previo de reclamo administrativo, en tratándose del ejercicio de la acción subjetiva de nulidad establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, cuya carencia genera ineptitud sustancial de la demanda, con el propósito de confrontarlas con los supuestos del caso bajo análisis y poder determinar si ha lugar a una decisión inhibitoria resultado de existir la ineptitud, generada por circunstancias ajenas a la voluntad del operador judicial.

Agotamiento previo de reclamo administrativo, como presupuesto procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho

En su amplia jurisprudencia la Sección Segunda de esta Institución ha manifestado que, en tratándose de la acción subjetiva de nulidad consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la administración pública no puede ser llevada a juicio contencioso si previamente no se solicita una decisión a ella sobre la pretensión que se desea ventilar ante el juez administrativo, que la doctrina autorizada ha denominado “decisión préalable”(sic) o decisión previa. Por ello la vía gubernativa constituye dentro de nuestro ordenamiento jurídico, requisito indispensable para poder demandar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto, y obtener el respectivo restablecimiento del derecho, tal y como se desprende del artículo 135 ibídem.

La vía gubernativa se torna así en el instrumento de comunicación e interacción entre la Administración Pública y los administrados, cuando media un conflicto de intereses, edificándose no sólo como una forzosa antesala que debe transitar quien pretende resolver judicialmente un asunto de carácter particular y concreto, sino en un mecanismo de control previo al actuar de la Administración, cuyo beneficio es de doble vía, pues, constituye tanto la posibilidad de obtener en vía administrativa la satisfacción de una pretensión subjetiva, como la oportunidad de ejercer un control de legalidad sobre las decisiones administrativas, a fin de que se tenga la oportunidad de revisar los puntos de hecho y de derecho frente a un asunto que, posteriormente, se ventilará dentro de un proceso jurisdiccional.

Igualmente ha anotado esta corporación que el agotamiento efectivo de la vía gubernativa, no solamente lo compone la interposición de los recursos de ley, sino el fiel contenido de la misma de acuerdo a la finalidad de su previsión legal, lo que implica la reclamación ante la administración de las pretensiones que posteriormente se ventilaran en sede judicial(12).

En decisión del 3 de febrero de 2011(13), y que viene de manera justa para dilucidar el asunto bajo análisis, este máximo tribunal de la Justicia Administrativa manifestó:

“Sin embargo, no solo el uso de los recursos agota la vía gubernativa, pues la ley ha consagrado algunos modos de impugnar que cumplen el mismo cometido. En todo caso, para que se cumpla este requisito de procedibilidad, resulta necesario que el administrado exprese con claridad el objeto de su reclamación o los motivos de su inconformidad, según el caso, pues lo que se busca con dicha exigencia es que ante los jueces no se inicien conflictos no planteados previamente ante la administración. No quiere ello decir que sea imposible exponer ante la jurisdicción argumentos nuevos para defender la misma pretensión invocada en sede administrativa, siempre que no se cambie el objeto de la petición. Así las cosas la persona que acude ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para interponer una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, podrá incluir nuevos argumentos y fundamentos de hecho y de derecho a los cuales no hizo mención al interponer los respectivos recursos en la vía gubernativa. Lo que no le es dable al demandante es incluir pretensiones distintas a las que adujo en sede administrativa o variar sustancialmente la reclamación(14).

En este orden de ideas, la Sala comparte lo afirmado por el a-quo en el sentido de que debe existir congruencia entre lo solicitado en la vía gubernativa y lo pedido en la posterior demanda contenciosa, pues resulta contrario a la finalidad de la vía gubernativa, el que se eleve una petición ante la administración y se interponga una demanda con la inclusión de puntos que no se pusieron en consideración de la entidad administrativa”. (lo resaltado es del texto citado, pero las mayúsculas no).

Hecha las anteriores anotaciones procede esta colegiatura a abordar el caso específico, en orden a establecer si se configura inepta demanda por ausencia de agotamiento de vía gubernativa.

El caso concreto

Pretende el demandante se declare la nulidad del Acta 6 del 3 de abril de 2003 de la Junta Médica de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, UAEAC, en la que se diagnosticó que su afección ocular no constituye causal para cancelar su certificado médico, requisito para la cancelación de su licencia técnica de piloto, y del Oficio 8588 del 30 de mayo de 2003(15), por el cual —dice el actor— se le explican los motivos por los cuales la junta no accede a cancelar su certificado médico y su licencia técnica de piloto.

A título de restablecimiento persigue i) se declare que carecía de la aptitud psicofísica exigida por los reglamentos aeronáuticos de Colombia para el desempeño de sus actividades de vuelo como piloto; ii) se decrete la cancelación de su certificado médico y por ende la cancelación de su licencia técnica de piloto, y iii) que resultado de lo anterior se declare que la demandada debe reconocerle y pagarle la indemnización de que trata el literal d) de la cláusula 75 de la convención colectiva de trabajo (2001-2003).

Partiendo de los lineamientos jurisprudenciales reseñados en párrafos antecedentes, conforme a los cuales el agotamiento efectivo de la vía gubernativa no solamente comporta la interposición de recursos, sino también hacer reclamación ante la administración de las pretensiones que posteriormente se ventilaran en sede jurisdiccional, y que debe existir congruencia entre lo solicitado en la vía gubernativa y lo pedido en la posterior demanda contenciosa, para la Sala es evidente que en el sub examine no existió solicitud en sede administrativa que coincida con lo que ahora impetra en sede jurisdiccional, tal y como pasa a ilustrarse.

Si la actora busca con su demanda se anulen los efectos de la decisión de la Junta Médica (Acta 6 del 3-04-03), porque según su percepción viola el reglamento aeronáutico(16), y que resultado de ello se cancele su certificado médico y su licencia técnica de piloto, y el consecuente pago de la indemnización de que trata el acuerdo convencional; era condición sine qua non, para entender cumplido el presupuesto procesal de la acción, que expresamente hubiese hecho la misma solicitud a la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, UAEAC, lo que no hizo, porque el Oficio 8588 del 30 de mayo de 2003 no es respuesta a dicho reclamo. Este oficio, que aparece a fls.45-50, observa la Sala es respuesta a la petición hecha por el actor el 16 de mayo de 2003, y que tiene radiación interna en la Unidad de 19 del mismo mes y año (fl. 51), en la cual por lado alguno el señor José Agustín Mora Torres reclama lo que pretende y busca en sede judicial.

En su petición del 19 de mayo de 2003, dirigida al director de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, UAEAC, lo que textualmente dice el accionante es:

“1. Solicito me sean aclaradas las causas por las cuales la división de medicina aeronáutica me suspende de actividades de vuelo por seis meses, en comunicación del 10 de abril de 2003, invocando los numerales 2.9.2.7 literales b, i), ii) y numeral 2.9.2.4 literal e), de los reglamentos aeronáuticos de Colombia, de igual manera, requiero me sea entregada el acta de la reunión multidisciplinaria que fue convoca (sic) con comunicación del 26 de marzo de 2003, firmada por la jefe de la División de Medina (sic) Aeronáutica, así como los documentos que dieron lugar a mi suspensión de actividades de vuelo.

2. De acuerdo al artículo 122 de la Constitución Política, solicito me sean entregadas en el menor tiempo posible y por el medio más ágil los siguientes documentos. Las funciones detalladas del cargo de jefe de seguridad y control aéreo, y el de la División de medicina de Aviación de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil”.

Del contenido de este escrito no se evidencia que haya solicitado y argumentado de manera concreta la revocatoria de la decisión de la junta médica contenida en el Acta 6, por la supuesta ilegalidad de la misma, y que, en consecuencia, le debía ser cancelado su certificado médico y su licencia técnica de piloto, con el consiguiente pago de la indemnización convencional, que ahora pretende en sede jurisdiccional. Así las cosas, para esta Sala es diáfano que el demandante no cumplió con el presupuesto procesal de agotar debidamente la vía gubernativa, porque para que se cumpla este requisito de procedibilidad resulta necesario —como ya se dejó dicho— que el administrado exprese con claridad el objeto de su reclamación, o los motivos de su inconformidad, según el caso, en particular que lo pretendido ante la autoridad administrativa sea igual a lo impetrado ante el operador judicial, ya que lo que se busca con esta exigencia es que ante los jueces no se inicien conflictos no planteados previamente ante la administración.

Percibe la Sala que cuando le es contestada su petición a través del Oficio 8588 del 30 de mayo de 2003, en este simplemente le informan las razones de la suspensión de actividades de vuelo, que corresponde a la respuesta al primer punto de su solicitud (fls. 45-49) y, en la parte final, al responder el segundo punto, le manifiestan que los documentos pedidos le serán expedidos previo el pago del costo de las fotocopias (fl. 50); esto en nada se compadece con lo ambicionado con la demanda ante esta jurisdicción. Así las cosas, es indudable que no existe congruencia entre lo solicitado en su petición en sede administrativa y lo pedido en la demanda contenciosa, de lo que se sigue que se configura una ineptitud sustantiva de la demanda que, ineludiblemente, deriva en un fallo inhibitorio que impide hacer un pronunciamiento de fondo.

Aunado a lo dicho, advierte la Sala que para cuestionar el contenido del Acta 6 del 3 de abril de 2003 de la junta médica, el actor no agotó el trámite dispuesto en el capítulo XII del subsección B de la Resolución 2616 del 7 de julio de 1999(17) “Por la cual se modifica totalmente la parte Segunda del Manual de Reglamentos Aeronáuticos de Colombia”(18), motivo por la cual la accionada excepcionó falta de agotamiento de vía gubernativa.

Consecuencia de las consideraciones expuestas, para esta colegiatura se impone revocar la sentencia del tribunal que conoció el fondo del asunto. En su lugar se declarará probada la excepción de ausencia de agotamiento de vía gubernativa por falta de reclamo administrativo previo, lo que generó una ineptitud sustancial de la demanda y, resultado de ello, la Sala se inhibe de efectuar un pronunciamiento de mérito.

Decisión

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia del diecinueve (19) de abril de dos mil doce (2012), proferida por la Sección Segunda, Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda dentro del proceso de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En su lugar:

DECLÁRASE probada la excepción de falta de agotamiento de vía gubernativa por ausencia de reclamo administrativo previo, que genera ineptitud sustancial de la demanda, en consecuencia:

La Sala se INHIBE para emitir pronunciamiento de fondo.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha».

(11) Sentencia C-666 de 1996 de la Corte Constitucional, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(12) Al respecto se pueden consultar, entre otras, las siguientes providencias: Sentencia del 15 de septiembre de 2011, Sección Segunda, Subsección A, radicación interna 0097-10, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia del 1º de marzo de 2012, Sección Segunda, Subsección B, radicado interno 0996-1, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia del 17 de mayo de 2012, Sección Segunda, Subsección A, radicado interno 0103-10, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.

(13) Sección Segunda, Subsección B, radicado interno 0880-10, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

(14) Cita en sentencia: “Así lo ha considerado el Consejo de Estado v.gr, en sentencia de la Sala plena de lo Contencioso Administrativo, de 6 de agosto de 1991. C.P. Clara Forero de Castro. Expediente S-145. Actor: Financiera Colpatria”.

(15) Este oficio lo suscribe el jefe de la oficina de control y seguridad aérea de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, UAEAC.

(16) Ver folio 21-23, donde aparece primer cargo en la demanda para solicitar la nulidad de los actos.

(17) A fls.131-226 obra fotocopia del Diario Oficial 43.661 del 9 de agosto de 1999, en el cual fue publicado el texto completo de esta resolución.

(18) La subsección B, atinente a la “aptitud psicofísica del personal aeronáutico”, en su capítulo XII relacionado con las instancias de reclamación, dice (fl. 154):

“CAPÍTULO XII

Instancias de reclamación

2.12. Actos administrativos.

El acto administrativo mediante el cual se niega, se modifica o se cancela un certificado médico, tendrá lugar mediante resolución conjunta de los jefes de la Oficina de Control y Seguridad Aérea y su División de Medicina Aeronáutica respectivamente, la cual será debidamente motivada.

2.12.1. Recursos.

Los aspirantes o titulares de un certificado médico que se sientan afectados por la Oficina de Control y Seguridad Aérea y/o la División de Medicina Aeronáutica, en relación con su aptitud psicofísica, podrá impugnar dicho acto administrativo haciendo uso de los recursos de reposición y apelación conforme a lo siguiente:

a) El de reposición, ante la propia Oficina de Control y Seguridad Aérea – División de Medicina Aeronáutica, la cual podrá apoyarse en el dictamen de una junta médica convocada al efecto.

A dicha junta asistirán: ...También podrá concurrir a la junta médica un médico designado por el interesado recurrente;

b) El de apelación, ante el Director de la UAEAC, quien al efecto contará con la asesoría de un médico de aviación quien a su vez se apoyará en un tribunal médico integrado al efecto.

El Tribunal Médico estará integrado por: (...).

Producido el dictamen del tribunal, se resolverá el recurso mediante resolución motivada del director de la UAEAC”. (resalta la Sala)