Sentencia 2004-00259 de octubre 27 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejera Ponente:

Dr. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Procesos acumulados

Rad. 11001-03-25-00-2004-00072-01

Exp. 0804-09

Actor: Luis Alberto Cáceres Arbeláez y Jaime Sánchez Saavedra

Rad. 11001-03-24-000-2004-00259-01

Actor: Diana Rocío Cáceres Arbeláez

Exp. 0734-2009

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veintisiete de octubre de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si hubo extralimitación en el ejercicio de las facultades otorgadas al Presidente de la República para modificar la estructura y adoptar la planta de personal de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Análisis de la Sala

La Constitución Política en los numerales 14 y 16 del artículo 189, prevén:

“ART. 189.—Calidades y competencias presidenciales. Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa: (...).

14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El gobierno no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. (...).

16. Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley. (...)”.

En el sub lite el Presidente de la República, no expidió los decretos acusados en virtud de la competencia otorgada por el artículo 131 de la Constitución Política(16), sino que lo hizo de acuerdo con la facultad conferida en el artículo previamente mencionado.

La Corte Constitucional con relación al alcance del numeral 16 del artículo 189 de la Carta Política, en Sentencia C-262 de 20 de junio de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz, ha sostenido:

“(...) De otro lado, se observa que, por el contrario, en el caso del numeral 16 del mismo artículo 189 de la Carta, se establece que la ley sólo puede definir o señalar los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el ejecutivo podría modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, lo cual a su vez, se encuadra bajo el concepto de leyes marco según la noción doctrinaria y jurisprudencial que también se ha elaborado a partir de la reforma de 1968, y que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del congreso en determinadas y precisas materias, hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a los cuales debe sujetarse el gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso. En este sentido, las funciones de “Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales ...”, debe cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que esta solo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se interponen entre la Constitución y la competencia administrativa reglada, se expidan para determinados sectores generales de la administración nacional, en razón de sanos criterios de diferenciación, en los que se tengan en cuenta, por ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos administrativos. (...)”.

Quiere decir, conforme a lo previsto en el artículo 189-16 de la Carta Política, que el Presidente de la República, tiene competencia para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos de carácter Nacional, entre los cuales se encuentra la Superintendencia de Notariado y Registro.

Por tanto, no les asiste razón a los demandantes al afirmar, que con fundamento en el artículo 131 superior, la rama ejecutiva, específicamente el Presidente de la República, no es competente para modificar la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro, por considerar que dicha facultad se encuentra radicada en el Congreso de la República.

Por su parte la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998, “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 54, establece:

“ART. 54.—Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales:

(...).

m) Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas(17);

n) Deberá adoptarse una nueva planta de personal”.

Con la norma en comento el Legislador estableció los principios y reglas generales que deben ser tenidos en cuenta por el Presidente de la República, de acuerdo con el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos, y demás entidades u organismos administrativos de carácter nacional.

La Corte Constitucional en Sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz, con relación al artículo 54 de la Ley 489 de 1998, indicó:

“Ahora bien, en cuanto concierne a la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional, es del resorte ordinario de las competencias que la Carta atribuye al legislador, trazar las directrices, principios y reglas generales que constituyen el marco que da desarrollo al numeral 7º del artículo 150, pues es al congreso a quien compete “determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”, como en efecto, lo hizo en los artículos 52 y 54 - excepto sus numerales b); c); d); g); h); e i) —que serán materia de consideración aparte—, razón esta que lleva a la Corte a estimar que, por este aspecto, están adecuados a los preceptos de la Carta, comoquiera que se ajustó en un todo a sus mandatos.

En efecto, en el artículo 52 previó los principios y orientaciones generales que el ejecutivo debe seguir para la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales; en los numerales a); e); f); j); k); l) y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles.

Cosa distinta ocurre con el contenido normativo consignado en los artículos 53; y en los numerales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 que esta Corte encuentra contrarios a los numerales 7º del artículo 150 y 16 del artículo 189 C.P., pues, en ellos el legislador ciertamente delegó en el ejecutivo competencias de regulación normativa en materia de creación y autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y de sociedades de economía mixta, y en relación con la estructura de la administración, que son de su privativo ejercicio, mediante ley, según rezan los preceptos constitucionales citados.

En efecto:

• En el artículo 53, el congreso facultó al Presidente de la República a crear empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, por la vía de la escisión de las existentes, lo cual es a todas luces contrario al numeral 7º del artículo 150 de Carta Política, conforme al cual, corresponde al congreso, por medio de ley, ejercer la función de “crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”. Repárese, además, que en el caso de las sociedades de economía mixta no sólo concurren aportes o recursos públicos, sino también aportes de particulares, con base en acuerdos de voluntades, a partir del acto de autorización. Por tanto, será declarado inexequible.

• En los numerales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 defirió en el ejecutivo la competencia de regulación normativa de aspectos inherentes a la determinación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, tales como los relacionados con el tipo de estructuras a adoptarse —concentradas— y sus características —flexibles y simples—; los criterios para la organización de las dependencias básicas; la identificación de las dependencias principales, los órganos de asesoría y coordinación y de las relaciones de autoridad y jerarquía entre las que así lo exijan; así mismo lo habilitó para supeditar las estructuras a la finalidad, objeto y funciones previstas en la Ley 489; y, a limitar los cambios en funciones específicas, únicamente a su adecuación a las nuevas estructuras.

Para la Corte, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 en estudio, son contrarios al numeral 7º del artículo 150 C.P., pues, es al congreso a quien le corresponde “determinar la estructura de la administración nacional” y, en relación con cada entidad u organismo del orden nacional “señalar sus objetivos y estructura orgánica”.

Así mismo, en su sentir, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 contravienen el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Política, que señala que legislador es quien debe definir mediante ley, los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el ejecutivo le compete modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales (...)”.

El Consejo de Estado, Sección Primera, en sentencia de 8 de noviembre de 2002, Expediente 6758, M.P. Camilo Arciniegas Andrade, indicó:

“(...) En desarrollo de lo previsto en el artículo 189-16 de la Constitución, la Ley 489 (dic. 30/89) definió en su artículo 54 la reglas que debe observar el presidente para modificar la estructura de la administración pública, que son las siguientes, tras la Sentencia C-702 de 1999 en que la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de algunas de ellas: (...).

Es cierto que en Sentencia C-702 de 1999 la Corte Constitucional al declarar exequible el artículo 52 de la Ley 489 de 1998 e inexequibles su artículo 53 y los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 plasmó las consideraciones siguientes: (...).

Sin embargo, de ello no se sigue que la jurisprudencia constitucional(18) haya referido ese razonamiento a las modificaciones que sufra la estructura de los establecimientos públicos con posterioridad a su creación, ni que haya sostenido que aún después de creados sean competencia privativa del Congreso mediante ley, como tampoco es cierto que le haya fijado ese alcance al numeral 7º del artículo 150 de la Constitución Política.

El principio del efecto útil de las normas obliga a desechar esa interpretación pues de acogerse, se haría nugatoria la competencia que constitucionalmente corresponde al Presidente de la República conforme al numeral 16 del artículo 189 de la Constitución. Es manifiesto que por necesidad lógica la reestructuración de una entidad comporta cambios en la denominación, objetivos, en sus órganos de dirección y administración, en sus funciones, como también ajustar la estructura interna y la planta de personal en función de las modificaciones efectuadas, y que todo ello está comprendido en el alcance de la función de «16) Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley» que el citado precepto confiere al Presidente de la República.

La acusación no prospera. Así habrá de decidirse.

Además, de aceptarse la tesis del actor se petrificaría la estructura de la administración nacional, impidiéndosele al Presidente de la República, suprema autoridad administrativa adaptarla a necesidades siempre cambiantes, ajustarla a los requerimientos fiscales y presupuestales así como a las prioridades del plan del Gobierno Nacional”.

De las normas y jurisprudencia que se analiza, se puede afirmar que la competencia del ejecutivo para modificar la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro, con sujeción a los principios y reglas generales establecidas en la Ley 489 de 1998, como en efecto sucedió en el presente caso invocando como fundamento de la decisión el artículo 54, declarado parcialmente exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-702 de 1999, en cuanto los literales a), e), f), j), k), l) y m) respectivamente, en los cuales, el legislador trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional.

En esas condiciones no resulta válido aducir una extralimitación de funciones o invasión de competencias legislativas por parte del Gobierno Nacional, pues la competencia del ejecutivo para modificar la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro, fue ejercida con fundamento en lo dispuesto por el artículo 189-16 de la Constitución Política, con sujeción a los principios y reglas generales definidas en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998.

Finalmente no resulta válido afirmar que los decretos demandados modificaron la reglamentación del servicio público de notariado y registro, pues las modificaciones efectuados mediante los actos acusados, hacen referencia a la estructura y organización interna de la entidad, más no a la prestación del servicio, cuya reglamentación corresponde al legislador en los términos del artículo 131 de la Carta Política.

En esas condiciones las súplicas de la demanda no están llamadas a prosperar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de nulidad de los decretos 302 y 303 de 29 de enero de 2004, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(16) Constitución Política, artículo 131, prevé. “Notariado y registro. Compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de justicia.

El nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante concurso.

Corresponde al gobierno la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y la determinación del número de notarios y oficinas de registro”.

(17) Literal declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz.

(18) Véase entre otras, las sentencias C-262 de 1995 y C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz y la sentencia de 7 de diciembre de 2000, Rad. 6163. C.P. Olga Inés Navarrete.