Sentencia 2004-00262 de marzo 5 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001-03-24-000-2004-00262-01

Ref.: Acción de nulidad

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Carlos Fernando Ossa Giraldo

Demandado: Ministerio de Transporte

Bogotá, D.C., marzo cinco de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. El acto acusado.

El precepto demandado es el artículo 2º de la Resolución 2222 de 21 de febrero de 2002, proferida por el Ministerio del Transporte, “por la cual se fijan las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte”, que dispone al pie de la letra lo siguiente

“ART. 2º—Además del valor definido en los literales a), b), c), d) y e) del artículo 1º de la presente resolución, los terminales de transporte cobrarán a las empresas de transporte el valor de la prueba de alcoholimetría por cada despacho de origen así: $ 600 para el año 2002 con una cobertura del 33%, $ 1.200 para el año 2003 con cobertura del 66% y $ 1.800 para el año 2004 con cobertura del 100%. Para enero del año 2005 el valor de esta prueba se incrementará de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior y se continuará con el mismo procedimiento para los años siguientes teniendo una cobertura del 100%. Este valor es un componente de la tasa de uso para el desarrollo de los programas de seguridad en la operación de transporte definidos en el artículo 12 numeral 8º del Decreto 2762 de diciembre 20 de 2001. Estos recursos serán recaudados por el terminal y depositados diaria e íntegramente en la cuenta que para tal efecto establezca el organismo administrador del programa, el cual será creado por las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros”.

2. Naturaleza jurídica del acto demandado y competencia de la Sala para conocer del presente asunto.

La resolución cuya impugnación dio origen a la presente controversia, fue expedida por el Ministro de Transporte, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 17, parágrafo 2º de la ley 105 de 1993, norma que consagra la facultad de dicha cartera para fijar la política sobre terminales de transporte, en cuanto a su regulación, tarifas y control operativo. En consecuencia, se trata de un acto administrativo del orden nacional y de carácter general, cuyo control jurisdiccional corresponde de manera exclusiva y excluyente al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, en concordancia con lo reglado por el numeral 1º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 13 del Acuerdo 58 del 15 de septiembre de 1999, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado.

3. Los cargos que se formulan en la demanda.

Considera el demandante que la norma acusada es violatoria de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 21 de la Ley 105 de 1993 y en los artículos 11, 12 y 13 numeral 8º del Decreto Presidencial 2762 del 20 de diciembre de 2001.

Tal como se ha mencionado ut supra, la impugnación del precepto demandado se fundamenta en el hecho de que, además de la tasa de uso a la que se refiere la norma, la resolución está contemplando adicionalmente el cobro del valor de la prueba de alcoholimetría prevista en dicha disposición, lo cual contrasta con lo dispuesto en la ley y el decreto precitados.

De la misma manera, se controvierte por parte del accionante la legalidad del artículo 2º de la resolución tantas veces citada, al prescribirse que el organismo administrador del programa de seguridad en ella previsto, será creado por las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros, lo cual contradice el artículo 21 literal C de la Ley 105 de 1993 y la parte final del artículo 13 numeral 8º del Decreto 2762 del 20 de diciembre de 2001.

4. La excepción de cosa juzgada propuesta por el Ministerio Público frente al primer cargo.

Antes de efectuar un pronunciamiento de fondo con respecto a la situación jurídica planteada por las partes, es necesario considerar la excepción de cosa juzgada planteada por el señor agente del Ministerio Público.

Pues bien, el procurador primero delegado ante el Consejo de Estado, propuso la excepción de cosa juzgada respecto del objeto del sub lite, tras estimar que se trata de un asunto que ya fue debatido y decidido por la Sala mediante sentencia de abril 22 de 2004, consejera ponente Olga Inés Navarrete Barrero, radicación número 11001-03-24-000-2002-00335-01(8314), en virtud de la cual se resolvió la demanda de nulidad presentada contra varios de los artículos de la Resolución 2222 de 21 de febrero de 2002, “Por la cual se fijan las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte”, entre los cuales se encuentra precisamente el artículo 2º de cuya nulidad trata la presente causa.

El fenómeno de la cosa juzgada, opera cuando la jurisdicción ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre una misma causapetendi mediante sentencia de fondo debidamente ejecutoriada, circunstancia que enerva la posibilidad de realizar hacia futuro otro pronunciamiento sobre el mismo asunto.

El concepto de cosa juzgada, tal cual lo ha sostenido la Sala en forma reiterada, hace referencia al carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia. En ese orden de ideas, resulta factible predicar la existencia del fenómeno de la cosa juzgada, cuando llega al conocimiento de la jurisdicción un nuevo proceso con identidad jurídica de partes, causa y objeto.

La Sección Cuarta de esta corporación, al referirse al contenido y alcance de este instituto procesal, en sentencia del 22 de abril de 2004, Expediente 13274, formuló las siguientes precisiones:

“De acuerdo con esta disposición [refiriéndose al artículo 175 del CCA], si la decisión jurisdiccional es negativa, es decir si el acto demandado continúa vigente, la cosa juzgada se predica, únicamente de las causales de nulidad alegadas y del contenido del petitum que no prosperó. En consecuencia la norma puede ser demandada por otra causa y puede prosperar la pretensión, lo que quiere decir, que en tales aspectos la sentencia es inmutable, y por tanto, debe estarse a lo resuelto en la misma. De conformidad con el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, para que se configure la cosa juzgada es menester que haya identidad de objeto, identidad de causa e identidad jurídica de partes. El objeto de la demanda es la pretensión y la causa es el fundamento del derecho que se ejerce. El último requisito, identidad jurídica de las partes no es aplicable en procesos de nulidad, por los efectos erga omnes que le otorga el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo a las sentencias que la declaran y los efectos erga omnes en cuanto a la causapetendi en las que la niegan. En otras palabras, implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial, ya que en estos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino todo lo contrario, en interés del orden jurídico.”

En algunos de los apartes de la sentencia anteriormente transcrita se señala que la Resolución 2222 de 2002 proferida por el Ministerio de Transporte, infringe, entre otros, los artículos 12 y 13, numeral 8º, del Decreto 2762 de 2001 y se afirma lo siguiente:

“Se destaca la violación al contenido y objeto de las tasas de uso, al querer de las terminales de transporte de cobrar en forma adicional en la tasa de uso, la prueba de alcoholimetría y el examen médico, cuando estos van incursos dentro de la misma tasa de uso.

La resolución acusada contraría el considerando segundo cuando expresa que las empresas de transporte usuarias de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros deben cancelar a los terminales los servicios autorizados.

Si bien es cierto que el Ministerio de Transporte posee la facultad de regulación de fijación de aspectos tarifarios y control operativo, la voluntad expresada por el Presidente de la República, en el Decreto 2762 de 2001, fue la de fijar tarifas dentro de las tasas de uso, para los programas de seguridad. Es el Ministro de Transporte quien con la Resolución 2222 de 2002 transgrede el ordenamiento jurídico al exceder lo ordenado por la norma superior pues no debió haber fijado un valor adicional a la tasa de uso para dichos programas.

En cuanto al fin, nada distinto se persigue con la expedición del artículo segundo de la Resolución 2222 de 2002, que efectuar la prueba de alcoholimetría a un 33% de los conductores para el año 2002, pero se desvía la finalidad cuando no se acata el mandato superior y se persigue un fin económico, como es el de realizar la prueba a un 33% y cobrarlo al 100% de los conductores.

El Ministerio de Transporte incurrió en desviación de poder al otorgar el cobro de dicha prueba de alcoholimetría en exceso de lo establecido en el Decreto 2762 de 2001 con el fin de proteger las arcas económicas de un consorcio, en detrimento de los transportadores. Debió efectuarse un estudio que concluyera que no se trataba de un ánimo de lucro sino de la prestación de un servicio sin mirar la afectación económica para los transportadores.

(...).

En el artículo segundo de la resolución acusada se dice que la tasa de uso comprende dos partes: una suma destinada al desarrollo de los programas atinentes a la seguridad la cual es recaudada por los terminales de transporte y transferida íntegramente a la entidad administradora de los mencionados programas y la otra parte ingresa a la empresa terminal del transporte.

El Decreto 2762 de 2001 lo único que dice en el artículo 12 es que el Ministerio de Transporte, mediante resolución, fijará las tasas de uso y no ordena en forma adicional agregar a las tasas de uso, el cobro de programas de seguridad. Se viola el mandato expreso de artículo 12 y 13, numeral 8º del decreto citado.

No tiene fundamento legal que sea el mismo Ministerio de Transporte el que viole la norma superior cuando las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de los terminales, pueden de manera coordinada y organizada manejar dichos programas. La violación radica en haber agregado entidades gremiales nacionales, contraviniendo claro preceptos legales, no dando cabida a que las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de los terminales, los efectúen.

Se ha ido en contravía con lo dispuesto en el Decreto 2762 de 2001 cuando estaba claro que quienes manejarían esos programas serían las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de los terminales o a través de sus agremiaciones”.

(...).

El Ministerio no podía valerse de la resolución acusada para adicionar allí el que las tasas de uso tienen un valor y que las pruebas de alcoholimetría tienen otro precio; que la administración de los programas estaría en cabeza de las agremiaciones nacionales; que el Ministerio de Transporte no detectó que con la fijación y sistema de cobro para los años 2002, 2003 y 2004 las pruebas resultaban demasiado onerosas para los conductores”.

En ese orden de ideas, el simple cotejo de los cargos examinados en la sentencia reseñada con las objeciones que propone ahora el actor en su demanda, deja al descubierto la identidad de los cargos y pretensiones, a lo cual se suma la coincidencia que se advierte en ambos procesos con respecto al concepto de la violación. De lo dicho se infiere sin mayor dificultad que la causapetendi es exactamente la misma, por lo cual se configura el fenómeno de la cosa juzgada, respecto de los cargos de violación de los artículos 11, 12 y 13 numeral 8º del Decreto 2222 de 2002, tal como se declarará en la parte resolutiva de esta providencia.

5. Examen del segundo cargo.

Teniendo en cuenta las consideraciones que preceden, la Sala se limitará al examen del segundo cargo.

Pues bien, el hecho de que los recursos originados en el cobro de las tasas de uso previstas en el artículo 21 de la Ley 105 de 1993 y en la Resolución 2222 de 2002, sean recaudados por los terminales de transporte y depositados diaria e íntegramente en la cuenta que para tal efecto establezca el organismo administrador del programa, cuya creación corresponde a las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros, en nada contradice el mandato contenido en el artículo 21 literal C de la Ley 105 de 1993 y en la parte final del artículo 13 numeral 8º del Decreto 2762 del 20 de diciembre de 2001, pues allí se contempla de manera clara e inconfundible que su recaudo estará a cargo de las entidades públicas o privadas responsables de la prestación del servicio. No puede perderse de vista que la segunda de las normas en cita contempla en la parte final de su numeral 8º, que para el desarrollo de los programas de seguridad que implemente el Ministerio de Transporte, se contará con los recursos provenientes del recaudo de las tasas de uso, “... los cuales se manejarán de manera coordinada y organizada entre las empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de los terminales, o a través de sus agremiaciones y los terminales de transporte en su conjunto”. Por otra parte, no puede perderse de vista que el artículo 12 del Decreto 2762 del 20 de diciembre de 2001, tiene previsto que la tasa de uso “… será recaudada por los terminales de transporte y transferida íntegramente a la entidad administradora de los mencionados programas y la otra parte restante ingresará a la empresa terminal de transporte”.

Por todo lo expuesto, queda en claro que la frase cuya legalidad se controvierte, en vez de contradecir la normativa superior que está llamada a obedecer, no hace nada distinto a reafirmarla, por lo cual no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada respecto de los cargos de violación de los artículos 11, 12 y 13 numeral 8º del Decreto 2762 de 2001 por el artículo 2º de la Resolución 2222 de 21 de febrero de 2002, “Por la cual se fijan las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte”, la cual fue propuesta por el Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado.

2. NIÉGASE la nulidad del artículo 2º de la Resolución 2222 de 21 de febrero de 2002, en cuanto al aparte que dice “Estos recursos serán recaudados por el terminal y depositados diaria e íntegramente en la cuenta que para tal efecto establezca el organismo administrador del programa, el cual será creado por las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros”, solicitada por el ciudadano Carlos Fernando Ossa Giraldo.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de fecha».

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