Sentencia 2004-00272 de mayo 2 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Ref.: Expediente 110010324000-2004-00272-01

Actor: Comité de desarrollo del municipio de Nobsa (Boyacá)

Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., dos de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

5.1. Los actos administrativos demandados:

“República de Colombia

Ministerio del Medio Ambiente 

RESOLUCIÓN 970 DE 2001 

(Octubre 30)

“Por la cual se establecen los requisitos, las condiciones y los límites máximos permisibles de emisión, bajo los cuales se debe realizar la eliminación de plásticos contaminados con plaguicidas en hornos de producción de Clinker de planta cementeras”.

en ejercicio de sus funciones legales, y en especial las conferidas en los numerales 2, 10, 11, 14 y 25 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, y en los artículos 8º, 27 y 73 del Decreto 948 de 1995 sobre control y prevención de la contaminación y

CONSIDERANDO:

(...).

RESUELVE:

ART. 1º—Para los efectos de esta resolución entiéndase como plásticos contaminados con plaguicidas, los generados en las diferentes actividades del sector agropecuario que presenten contaminación con plaguicidas.

ART. 2º—De conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución, las empresas productoras de cemento que pretendan utilizar sus hornos para la eliminación de plásticos contaminados con plaguicidas, además de cumplir con la normatividad ambiental vigente para lo cual están autorizadas, requieren la modificación previa del permiso de emisión atmosférica vigente, de conformidad con lo exigido en la presente resolución, y deberán cumplir con la normatividad ambiental vigente aplicable en materia de desechos y/o residuos peligrosos.

(...).

Dada en Bogotá, D.C., a 30 de octubre de 2001.

Juan Mayr Maldonado

Ministro”

“RESOLUCIÓN 458 DE 2002

(Mayo 27)

“Por la cual se establecen los requisitos, las condiciones y los límites máximos permisibles de emisión, bajo los cuales se debe realizar la eliminación de tierras y/o materiales similares contaminados con plaguicidas, en hornos de producción de Clinker ‘Por la cual se establecen los requisitos, las condiciones y los límites máximos permisibles de emisión, bajo los cuales se debe realizar la eliminación de tierras y/o materiales similares contaminados con plaguicidas, en hornos de producción de clinker”.

La Viceministra encargada de las funciones del despacho del Ministro del Medio Ambiente,

en ejercicio de sus funciones legales, y en especial las conferidas en los numerales 2, 10, 11, 14 y 25 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, y en los artículos 8º, 27 y 73 del Decreto 948 de 1995 sobre control y prevención de la contaminación, y

CONSIDERANDO

(...).

RESUELVE:

ART. 1º—Para efectos de la presente resolución entiéndase como tierras y/o materiales similares contaminados con plaguicidas, aquellos que contengan una concentración de plaguicidas hasta los límites establecidos en el artículo tercero de la presente resolución. Se incluyen los residuos asociados con el proceso mismo de remediación de suelos que presentan contaminación con plaguicidas, tales como material vegetal, estibas, materiales absorbentes, trajes y elementos de protección personal y los empaques utilizados en el proceso.

ART. 2º—De conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución, las empresas productoras de comento que pretendan utilizar sus hornos para la eliminación de tierras y/o materiales similares contaminados con plaguicidas, además de cumplir con la normatividad ambiental vigente para lo cual están autorizadas, requieren la modificación previa del permiso de emisión atmosférica vigente, de conformidad con lo exigido en la presente resolución, y deberán cumplir la normatividad ambiental vigente aplicable en materia de desechos y/o residuos peligrosos.

Dada en Bogotá, D.C., a 27 de mayo de 2002.

Claudia Martínez Zuleta 

La Viceministra encargada de las funciones del despacho del Ministro del Medio Ambiente”

5.2. Planteamiento jurídico:

El objeto de la presente acción de simple nulidad incoada por el apoderado del Comité de Desarrollo del municipio de Nobsa, se circunscribe a verificar si resulta desvirtuada la presunción de legalidad de las resoluciones 970 de octubre 30 de 2001 y 458 de mayo 27 de 2002 expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente actual Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en los términos y con fundamento en los cargos planteados por la parte actora en el libelo demandatorio.

Luego de revisado el material probatorio allegado al expediente, se observa que obra a folios 574 a 586 del cuaderno 2, copia de la demanda de nulidad simple interpuesta por el abogado Luis Vicente Pulido Alba, quien también en nombre propio y en representación del Comité de Desarrollo del municipio de Nobsa (Boyacá), demandó en otra oportunidad, la nulidad de las resoluciones 620 de diciembre 29 de 1994, 406 de 1995, 704 de julio 25 de 2002 y 5 de enero 7 de 2003, por medio de las cuales se otorgaron unas licencias ambientales expedidas todas por el Ministerio del Medio Ambiente de la época.

La anterior demanda fue radicada el 1º de junio de 2004 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que al declararse incompetente para conocer de la acción, la remitió a esta corporación siendo admitida la demanda bajo el radicado 11001 0324 000 2005 00110 01, asignada al despacho del magistrado doctor Guillermo Vargas Ayala, quien proyectó fallo que fue aprobado en Sala de esta misma Sección el pasado 15 de noviembre de 2012.

A su turno, la demanda objeto del presente control de legalidad, radicada con el número 11001 0324 000 2004 00272 01, fue presentada directamente ante la Secretaría de esta Sección el día 8 de julio de 2004, como se ha reiterado, por el mismo profesional del derecho que interpuso la demanda del radicado 2005-00110-01.

En la sentencia del 15 de noviembre de 2012, la Sala resolvió declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda en cuanto concierne a la presunta violación de los artículos 4º, 13, 29, 47, 93, 94 y 241 de la Constitución Política y de las leyes 491 de 1999, 430 de 1998 y 253 de 1995 (genéricamente consideradas). Por lo anterior, se inhibió para pronunciarse de fondo en relación con dichos cargos. Así mismo denegó el cargo referido a la presunta violación del artículo 63 de la Ley 99 de 1993.

Comparada la demanda que dio lugar a la sentencia de noviembre 15 de 2012 aprobada por esta misma Sala, con la demanda que corresponde revisar en la presente oportunidad, observa este despacho que resultan idénticas tanto las normas invocadas como vulneradas como los cargos mediante los cuales a juicio del actor, se fundamenta el concepto de violación en que incurrieron los actos administrativos expedidos por el ministerio demandado, a pesar de que se trata de distintas resoluciones las que fueron objeto de nulidad en los dos procesos de conocimiento de esta Sección.

Coincide en afirmar el apoderado del Comité de Desarrollo de Nobsa en las dos acciones instauradas, que las resoluciones atacadas benefician a la empresa transnacional Holcim, cuyo cemento está contaminado al ser gestora del co procesamiento e importadora de tecnología mortal, por las quemas que produce para el manejo final de residuos peligrosos.

Respecto del concepto de violación de la Ley 430 de 1998 textualmente sostuvo el demandante: “Resulta violada casi en su integridad, siendo esta la Ley que desarrolla cualquier modalidad según lo establecido en el Convenio de Basilea respecto de la responsabilidad por el manejo integral de los generadores en el país, proceso de producción, gestión y manejo de los mismos, regulación de la infraestructura, pero de manera especial el manejo final técnico y científico que requieren la quema o la incineración de residuos peligrosos, debiendo destacar que en esta ley se regulan las sanciones establecidas en la Ley 99 de 1993, máxime cuando en beneficio aparente es para todas las plantas cementeras productoras de Clinker, soterradamente ya existe una planta cementera que no se enuncia en las resoluciones pero que sutilmente favorece violando el principio de igualdad y legalidad...”.

En vista de que, tal y como sucedió en el proceso fallado el 15 de noviembre de 2012, en esta oportunidad el apoderado de la empresa HOLCIM Colombia S.A. antes Cementos Boyacá S.A. reconocida en este proceso como impugnadora de la demanda(7), propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. Observa la Sala que es procedente declararla también en este radicado, como quiera que resulta evidente el incumplimiento de la exigencia contenida en el numeral 4, del artículo 137del Código Contencioso Administrativo(8), ya que el apoderado de la parte actora se limitó a enunciar las normas que consideraba violadas pero no se ocupó en profundizar el concepto de violación, menos aún aportó pruebas técnicas o informes científicos que sustentaran sus afirmaciones.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, resulta necesario en la presente demanda de nulidad, prohijar las motivaciones tenidas en cuenta en la sentencia del 15 de noviembre de 2012 radicado 2005-00110-0, cuyos apartes se transcriben a continuación:

En cuanto toca con la presunta violación de las leyes 491 de 1999, 430 de 1998 y 253 de 1995 (genéricamente consideradas) y del Convenio de Basilea, la Sala debe poner de presente que cuando el precepto en cita dispone que el actor debe indicar las normas violadas, dicha obligación no se entiende cumplida cuando el actor se limita simple y llanamente a citar el ordenamiento al cual pertenece la norma o normas presuntamente infringidas, pues es absolutamente necesario que éstas sean señaladas con absoluta precisión. En virtud de lo anterior, no puede tenerse por cumplido dicho requisito cuando se señala como violado por ejemplo el Código de Comercio o la ley tal, sin entrar a especificar e individualizar de manera precisa y perentoria el artículo, inciso, literal, ordinal, parágrafo o expresión que se estima vulnerado, pues tal como lo ha señalado la Sala de manera reiterada, el control de legalidad que ejerce la justicia administrativa no es un control general de legalidad y por ello el juzgador debe limitarse a analizar los motivos de violación alegados por el actor y las normas que éste haya indicado como violadas.

(...).

En el asunto bajo examen, si bien el actor está cuestionando el hecho de que no se le haya exigido a la Empresa Cementos Boyacá S.A. la constitución del seguro ecológico y que no se le haya cobrado impuesto alguno por adelantar actividades contaminantes; y a pesar de señalar en la demanda que los actos están viciados por falsa motivación, al no evidenciarse en ellos ninguna proporcionalidad en la determinación de la responsabilidad del agente generador de los residuos peligrosos, de cuya procedencia no se tiene conocimiento, lo cierto es que la parte actora dejó de singularizar en debida forma cuáles de las disposiciones de las leyes 491 de 1999, 430 de 1998 y 253 de 1995 (genéricamente consideradas) y del Convenio de Basilea, resultaron trasgredidas. En efecto, a pesar de formular los cuestionamientos antes enunciados, dejó de concretar cuál o cuáles de sus preceptos fueron vulnerados, lo cual denota una ausencia absoluta de técnica jurídica que impide la adopción de una decisión de fondo en este proceso con respecto a la trasgresión de tales disposiciones. Al fin y al cabo, el control de legalidad de los actos administrativos sólo puede efectuarse por la Sala en la medida en que los actores hayan cumplido a cabalidad con la carga de singularizar los preceptos superiores supuestamente trasgredidos y con la carga de explicar el concepto de su violación. Por las razones anotadas, la Sala deberá declarar probada la excepción propuesta en relación con tales disposiciones.

(...).

En suma, la Sala procederá a declarar probada la excepción propuesta frente a las leyes 491 de 1999, 430 de 1998 y 253 de 1995 (genéricamente consideradas) y al Convenio de Basilea, aprobado por esta última, y a pronunciarse de fondo frente a la presunta incompetencia del ministerio para proferir los actos acusados, teniendo como parámetro normativo para realizar el juicio de legalidad, el inciso final del artículo 63 de la Ley 99 de 1993”.

Teniendo de presente las anteriores consideraciones, la Sala declarará probada la excepción de inepta demanda para todas las disposiciones normativas invocadas como vulneradas por el apoderado de la demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE probada excepción de INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA.

2. Como consecuencia de lo anterior, INHÍBESE para pronunciarse de fondo en relación con dichos cargos, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(7) De acuerdo con el Auto de diciembre 15 de 2006 proferido por el consejero ponente Camilo Arciniegas Andrade, visible a folio 173 del cuaderno 1.

(8) Artículo 137 del CCA dispone: Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes; 2. Lo que se demanda; 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción; 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación; 5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer; 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.