Sentencia 2004-00283 de febrero 18 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Ref.: Expediente 08001-23-31-000-2004-00283-01.

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Autoridades nacionales

Actor: Astrid María Cervantes Medina

Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional

Bogotá, D.C., dieciocho de febrero de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2007 por el Tribunal Administrativo de Atlántico, que declaró la nulidad del oficio demandado y condenó a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a partir del 31 de enero de 1999, junto con las mesadas adicionales, aplicando los reajustes de ley.

(…).

Consideraciones

Se trata el presente asunto litigioso de establecer la legalidad del Oficio 1422 Gruso-Undin-Rad. 682 de 9 de febrero de 2004, por medio del cual se negó la pensión de sobrevivientes a la señora Astrid María Cervantes Medina y a sus menores hijos Geiser, Juan Carlos, Brandon Jassid y Yurelys Astrid García Cervantes.

Alega la parte actora que con base en el régimen especial que exigía 15 años de servicio activo en la Policía Nacional, el fallecido no cumplía con tal requisito para tener derecho al reconocimiento pensional, porque al momento de su muerte había laborado por un término de 11 años 5 meses y 28 días. Que en virtud de lo anterior debe aplicarse la norma general contenida en la Ley 100 de 1993 - artículo 46, por ser la más favorable, y no el Decreto 1213 de 1990, norma especial.

Problema jurídico

La cuestión en este caso consiste entonces en determinar la legalidad del Oficio 1422 Gruso-Undin-Rad. 682 por medio del cual la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes por la muerte del Agente Juan Manuel García Buelvas, a su esposa Astrid María Cervantes medina y a sus menores hijos, y por lo tanto, entrar a determinar si les asiste derecho al reconocimiento, de conformidad con el artículo 46 de la Ley 100 de 1993.

La entidad demandada aplicó el régimen especial establecido en el Decreto 1213 de 1990 para el personal de la Policía Nacional, que establece la pensión por muerte en actividad. Para el caso concreto, se calificó en tal sentido, para lo cual se aplicó lo dispuesto en el artículo 121 del citado decreto, que es del siguiente tenor literal:

“ART. 121.—Muerte simplemente en actividad. Durante la vigencia del presente decreto, a la muerte de un agente de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en este estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones:

a) A que por el tesoro público se les pague una compensación equivalente a dos (2) años de los haberes correspondientes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 100 del presente estatuto.

b) Al pago de cesantía por el tiempo de servicio del causante.

c) Si el agente hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, a que por el tesoro público, se les pague una pensión mensual la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con la categoría y tiempo de servicio del causante” (eesalta la Sala).

De acuerdo con lo anterior el régimen especial, ampara a los beneficiarios del agente fallecido en actividad con una indemnización equivalente a 2 años de los haberes de actividad devengados por este y con el pago de cesantías causadas, como en efecto sucedió en el presente caso, pues se lee en el expediente la Resolución 00627 de 9 de julio de 1999 por la cual el director general de la Policía Nacional reconoce indemnización por muerte y cesantía a Astrid María Cervantes Medina en calidad de cónyuge y en representación de sus hijos (fl. 54). Así mismo este régimen consagra el derecho a la pensión de sobrevivientes pero solamente para quienes cumplieron 15 años o más de servicios a la institución, razón por la cual los 11 años, 5 meses y 28 días servidos por el fallecido, resultaron insuficientes para su reconocimiento.

Ha de señalarse que el régimen general de seguridad social consagrado en la Ley 100 de 1993, proferido en desarrollo de los principios constitucionales que consagraron la seguridad social como un postulado finalista del Estado, garantiza los derechos irrenunciables de las personas y de la comunidad para obtener una calidad de vida digna, mediante la protección de las diversas contingencias que les afecten. Estableció como lineamiento orientador del mismo el principio de universalidad, en virtud del cual dicho sistema se concibe como una garantía de protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida.

La contingencia de muerte del afiliado fue amparada por el sistema, a través de la figura de la pensión de sobrevivientes para los beneficiarios del mismo y establece como requisitos para obtenerla, los siguientes:

“ART. 46.—Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes:

1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y

2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiera cumplido alguno de los siguientes requisitos:

a) Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte;

b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte (...)”.

Como lo ha señalado esta Sala en casos similares al presente(2), a las excepciones en la aplicación de las normas generales por la existencia de normas especiales que gobiernen un caso concreto, debe recurrirse solo en tanto la norma especial resulte más favorable que el régimen general; lo contrario implicaría que una prerrogativa conferida por una Ley a un grupo de personas, se convierta en un obstáculo para acceder a los derechos mínimos consagrados en la ley para la generalidad, como ocurre en el caso que se examina, en el cual las previsiones contenidas en los artículo 46 y 48 de la Ley 100 de 1993 en cuanto a la pensión de sobrevivientes, resultan más favorables que las prestaciones reconocidas por muerte en situaciones especiales a los agentes de la Policía Nacional en el ordenamiento que rige la materia, por lo que la definición del asunto no puede conducir a la decisión adoptada por la entidad demandada, que negó la prestación solicitada en aplicación del régimen especial.

Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el establecimiento de regímenes pensionales especiales, señalando que no puede ser admisible que se excluya a un grupo de pensionados de un beneficio que se otorga a la generalidad del sector(3). Si bien, tal pronunciamiento fue hecho a raíz de la mesada pensional contemplada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 (mesada del mes de junio), los razonamientos que otrora esbozó la Corte resultan perfectamente aplicables al presente caso, en cuanto ellos se refieren a la aplicación del régimen más favorable contenido en el régimen general.

Dijo así la Corte en la referida sentencia:

“El establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, comoquiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta (...)”.

Y más adelante agregó:

“... No puede ser admisible que se excluya a un grupo de pensionados de un beneficio que se otorga a la generalidad del sector y que tiende al desarrollo de un derecho constitucional, por simples consideraciones subjetivas, que no encuentran asidero en los principios y valores constitucionales. Como en forma reiterada lo ha manifestado la Corte, el derecho a la igualdad se traduce en una garantía que impide a los poderes públicos tratar de manera distinta a quienes se encuentran en iguales condiciones. En consecuencia, la norma que estudia la Corte, configura una discriminación que atenta contra el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política. Así las cosas, en la parte resolutoria de esta sentencia se declarará que el aparte acusado del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 es exequible, siempre y cuando se aplique en consonancia con los artículos 13, 48 y 53 de la Carta (...)”.

Además de lo anterior, el artículo 288 de la precitada Ley 100 de 1993 desarrolla e imprime en su contenido, la aplicación de los principios de favorabilidad e igualdad, al prescribir taxativamente lo siguiente:

“ART. 288.Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley y en leyes anteriores. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta ley”.

De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que la finalidad de los regímenes especiales es conceder beneficios legales a grupos determinados de trabajadores y no tornarse en un elemento de discriminación para dificultarles el acceso a los derechos mínimos consagrados en la legislación hecha para una generalidad, lo cual significa, que si el régimen especial resulta ser menos favorable que la norma general, se impone la aplicación de esta última, por cuanto la filosofía de las regulaciones especiales es precisamente la búsqueda del mayor beneficio para las personas que regula.

Admitir lo contrario es desconocer el principio de equidad, fundado en postulados de igualdad y justicia. Decisiones judiciales que nieguen el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a quienes no lograron consolidar 15 años de servicios en una entidad determinada, cuando al mismo tiempo existen providencias judiciales que concedan dicho beneficio a quienes solo demuestran cotizaciones por veintiséis semanas al momento del deceso del causante, no serían consecuentes con tales postulados.

Así pues, se harán efectivas las consideraciones anteriormente consignadas al caso que ocupa la atención de la Sala, dejando de lado, por razones de equidad, las disposiciones del Decreto 1213 de 1990, pues sin lugar a dudas, si el causante cumplía los requisitos para ser acreedor a la pensión de sobrevivientes contemplada en el régimen general y no las previstas en el régimen especial, resulta forzoso concluir que, en aras del principio de favorabilidad y en desarrollo del derecho de igualdad, sus beneficiarios tienen derecho a la pensión de sobrevivientes prevista en la Ley 100 de 1993, en cuanto reúnan las condiciones para ello.

 El artículo 46 de la Ley 100 de 1993, dispone que tienen derecho a la pensión de sobrevivientes, los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiese cumplido alguno de los siguientes requisitos:

a) Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis semanas al momento de la muerte.

b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte.

Da cuenta el plenario, que el causante de la prestación agente Juan Manuel García Buelvas, laboró en la institución un tiempo de 11 años, 5 meses y 28 días. Igualmente, está demostrado su fallecimiento (fl. 52) y la calidad de beneficiarios de la prestación por los aquí demandantes (fls. 11 a 15).

Lo anterior significa que el causante cumplió con suficiencia las exigencias previstas en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, pues no solo cotizó más de 26 semanas, sino que al momento del fallecimiento había completado más de 500 semanas de cotizaciones durante el tiempo servido, lo que no deja duda del total cumplimiento de los requisitos establecidos para el reconocimiento aludido, razón por la cual se confirmará la decisión del a quo, en este sentido.

No obstante, al principio de favorabilidad aplicado por el a quo le secunda el principio de inescindibilidad de la ley, en virtud del cual la norma que se adopte debe ser aplicada en su integridad, quedando prohibido dentro de una sana hermenéutica, el desmembramiento de las normas legales para tomar aspectos favorables que uno y otro régimen ofrezca en relación con el reconocimiento pensional.

De esta manera, quien invoca un ordenamiento que le beneficia y quien en efecto lo aplica, no puede recoger simultáneamente los beneficios de uno y otro.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el doce (12) de septiembre de dos mil siete (2007), dentro del proceso instaurado por la señora Astrid María Cervantes Medina en su nombre y en representación legal de sus menores hijos Geiser Juan Carlos, Brandon, Jassid y Yurelys Astrid García Cervantes».

(2) Sentencia de Consejo de Estado de 25 de abril de 2002, radicación 2409-01, M.P. Alberto Arango Mantilla. Sentencia de 6 de marzo de 2003, radicación 1707-02, M.P. Ana Margarita Olaya Forero.

(3) Sentencia Corte Constitucional C-461 del 12 de octubre de 1995.