Sentencia 2004-00302 de junio 14 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 13001-23-31-000-2004-00302-02 (18893)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Sonia Merlano Escudero

Demandado: Distrito de Cartagena

Bogotá, D.C., catorce de junio de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En el caso, se discute la legalidad del primer inciso del artículo 12 del Acuerdo 30 del 2001 y del primer inciso del artículo 2º del Acuerdo 33 del 2002 expedidos por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias, en los que, para efectos de la liquidación del impuesto predial unificado, la autoridad tributaria definió como “predio urbano edificado” aquel en que “no menos del 15 % del área total del lote se encuentra construido”.

La Sala debe resolver si el Concejo de Cartagena de Indias, al expedir las normas acusadas, excedió las facultades constitucionales y legales invocadas por el demandante.

En materia impositiva, la normativa constitucional(9) reconoce a los entes territoriales su autonomía tributaria, en virtud de la cual pueden definir directamente los elementos esenciales del gravamen autorizado por el legislador, atendiendo los parámetros fijados, en los casos en que así lo haya hecho(10).

La Ley 44 de 1999 regula, entre otros, el impuesto predial unificado(11). En el artículo 4º(12) autoriza a los concejos municipales a fijar la tarifa del tributo de acuerdo a los parámetros que la misma señala. Así, dispone que debe establecerse de manera diferencial y progresiva teniendo en cuenta el estrato socioeconómico, usos del suelo en el sector urbano y la antigüedad de la formación o actualización del catastro. Para los inmuebles urbanizables no urbanizados y los urbanizados no edificados, previó que la tarifa puede ser superior sin sobrepasar el 33 por mil.

Para establecer si un predio urbanizado está edificado(13), debe acudirse a la definición de “edificio” y de “otras construcciones” del artículo 69 de la Resolución 2555 de 1988(14) expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi(15). De dichas nociones se tiene que edificación o construcción es la reunión de materiales consolidados con carácter permanente, la primera, para la protección de personas, animales o cosas y, la segunda, puede ser en la superficie del suelo en su interior con destinación diferente a la anterior.

En consecuencia, un inmueble se clasifica como edificado cuando en realidad lo está, es decir, cuando en él se levanten edificios o construcciones en los términos señalados por el organismo técnico. Así, la proporción del terreno edificado no determina su clasificación, lo importante es que las obras que en él se hayan hecho se enmarquen en las citadas definiciones de “edificio” u “otras construcciones”.

Entonces, cuando la Ley 44 de 1990 se refiere a predios “urbanizados no edificados”, la expresión es clara, excluye cualquier tipo de construcción o edificación, entendiéndose dicha locución, según su sentido natural y obvio, pues el legislador no hizo distinción alguna(16).

El Acuerdo 30 de 2001 [11] y el Acuerdo 33 de 2002 [1º] fijan las tarifas del impuesto predial unificado. Para los predios urbanos edificados [viviendas, comerciales, industriales, hoteleros, de propiedad de entidades educativas y de propiedad de entidades de beneficencia] las tarifas oscilan entre el 2.0 por mil y 10.5 por mil; y para los predios urbanos no edificados [predios urbanizables no urbanizados, predios urbanizados no edificados y predios urbanizados no edificados en sectores con suspensión de la construcción] las tarifas oscilan entre el 10.5 por mil y el 25.5 por mil.

Al definir en las normas acusadas “predio urbano edificado” como aquel en que “no menos del 15 % del área total del lote se encuentra construido”, establece una modalidad no prevista por el legislador.

En efecto, las disposiciones demandadas crean una categoría nueva, los predios urbanos parcialmente edificados o edificados en una proporción del área total del terreno, no autorizada por la ley; además, según los acuerdos mencionados, a esta clase de predios les corresponderían las tarifas de los predios urbanos no edificados, superiores a las fijadas para los predios edificados, sin justificación alguna.

De otra parte, el argumento del apelante según el cual la Ley 388 de 1998 permite a los entes territoriales en los planes de ordenamiento territorial reglamentar el uso del suelo en las áreas urbanas y rurales según la ley, con el fin de distribuir de forma equitativa las cargas y beneficios, no tiene vocación de prosperidad, de un lado, porque la Corte Constitucional mediante Sentencia C-795 de 2000 declaró inexequible el artículo 7º ib, y de otro, porque si bien, la distribución equitativa de las cargas y los beneficios, es un principio del ordenamiento territorial previsto en el artículo 2º ib., este principio no faculta a los concejos municipales para establecer uno de los elementos del tributo definido por el legislador.

En consecuencia, se advierte que el Concejo Distrital de Cartagena excedió sus facultades legales y constitucionales, razones suficientes para confirmar la sentencia apelada que anuló la definición de predio urbano edificado contenida en el primer inciso de los artículos 12 del Acuerdo 30 de 2001 y 2º del Acuerdo 33 de 2002.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(9) Constitución Política artículos 1º, 287-3, 300-4, 313-4 y 338.

(10) En este sentido la Sala rectificó la jurisprudencia sobre la materia en la sentencia de 9 de julio de 2009, Expediente 16544. Criterio reiterado en las providencias del 18 de marzo de 2010, Expediente 17438, del 23 de junio de 2011, Expediente 17526 y del 15 de marzo de 2012, Expediente 18469.

(11) El impuesto predial unificado es un tributo que grava los predios o bienes raíces urbanos en áreas urbanas, suburbanas o rurales, con o sin edificaciones. Camacho Montoya, Álvaro. Tributos sobre la propiedad raíz. Segunda edición. 1999. pág.14.

(12) “ART. 4º—Tarifa del impuesto. La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente ley, será fijada por los respectivos concejos y oscilará entre el 1 por mil y 16 por mil del respectivo avalúo. Las tarifas deberán establecerse en cada municipio de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta: a. Los estratos socioeconómicos; b. Los usos del suelo, en el sector urbano; c La antigüedad de la formación o actualización del catastro; A la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria se les aplicarán las tarifas mínimas que establezca el respectivo concejo. Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la Ley 9ª de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil” (modificado por el art. 23, L.1450/2011).

(13) Sentencia del 29 de marzo de 2007. Expediente 14738, C.P. Ligia López Díaz.

(14) “1. Edificios: a la reunión de materiales consolidados de carácter permanente destinada a proteger contra la intemperie a personas, animales o cosas;

2. Otras construcciones: a la reunión de materiales consolidados con carácter de permanencia, sea en la superficie del suelo o en su interior, con destinación diferente a la señalada en el numeral anterior...”.

(15) De acuerdo con el artículo 182 del Decreto 1333 de 1986, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi es la entidad que establece las normas técnicas para las labores catastrales.

(16) En este sentido las sentencia del 4 de abril de 1997, Expediente 8126. C.P. Consuelo Sarria Olcos y de 18 de marzo de 2010, Expediente 16971, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia (E).