Sentencia 2004-00304 de septiembre 23 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Expediente 110010324000200400304 01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades nacionales

Demandante: Alonso Correa Toro

Demandado: Universidad Nacional de Colombia

Bogotá, D.C., veintitrés de septiembre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Se decide en única instancia la demanda de nulidad interpuesta contra el Acuerdo 17 de 29 de junio de 2004, expedido por el consejo superior de la Universidad Nacional de Colombia, “por el cual se establece un requisito para la elección de representantes profesorales ante el consejo superior universitario, el consejo académico, los consejos de sede y los consejos de facultad”.

(…).

V. Consideraciones

5.1. La norma demandada.

El acusado es del siguiente tenor literal:

“ACUERDO 017 DE 2004

(Acta 09 de jun. 29)

“Por el cual se establece un requisito para la elección de representantes profesorales ante el consejo superior universitario, el consejo académico, los consejos de sede y los consejos de facultad”

El consejo superior universitario,

en uso de sus facultades legales y estatutarias, en especial las contenidas en el Decreto 1210 de 1993 artículo 11 parágrafo, y en el Acuerdo 13 de 1999 del consejo superior universitario, artículos 13, 16, 21, 28 y 31, y

CONSIDERANDO:

1. Que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11, 17 y 19 del Decreto 1210 de 1993, régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia, y en el estatuto general, Acuerdo 13 de 1999 del consejo superior universitario, en el consejo superior universitario, consejo académico, consejo de sede, consejo de facultad, centro o instituto interfacultades, se contempla la participación de representantes de los profesores.

2. Que conforme a lo dispuesto en los estatutos de la universidad, el consejo superior universitario adoptará los reglamentos en todas las materias de naturaleza académica, financiera y administrativa indispensables para el cumplimiento del objeto y fines de la universidad.

3. Que se hace necesario establecer las calidades de los representantes profesorales ante los cuerpos colegiados de la universidad para garantizar que dicha representación sea idónea conforme a las responsabilidades que les corresponden a tales cuerpos.

ACUERDA:

ART. 1º—Para ser elegido representante profesoral principal o suplente ante el consejo superior universitario, el consejo académico, los consejos de sede, los consejos de facultad y los consejos de centro o instituto interfacultades, los miembros del personal académico de carrera de la universidad deberán tener al menos la categoría de profesor asociado.

ART. 2º—El periodo de dos (2) años de los representantes profesorales ante los consejos de facultad, centro e instituto interfacultades iniciará a partir de la fecha determinada en el cronograma establecido en el respectivo proceso de elección.

ART 3º—El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición y modifica las resoluciones de la rectoría 0527 de 1999, artículo 4º y 0449 de 2000, artículo 3º.

Comuníquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, a los veintinueve días del mes de junio del año dos mil cuatro”.

5.2. Cuestiones procesales previas.

En los procesos contencioso administrativos sólo son admisibles las excepciones de fondo según lo establecido en el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, por lo que la falta de los presupuestos procesales de la acción o de la demanda requeridos para que el proceso se desenvuelva válidamente, entre los cuales se encuentran las denominadas por el Código de Procedimiento Civil, excepciones previas, deben estudiarse en la sentencia como impedimentos procesales para decidir.

En el presente caso la universidad demandada invocó la existencia de los siguientes impedimentos procesales:

a) Señaló que en el auto admisorio de la demanda se ordenó al actor depositar $ 11.000 por concepto de gastos procesales dentro de los 8 días siguientes a su notificación, y la consignación se efectuó extemporáneamente el 2 de febrero, por lo que la Sala debe declarar el abandono del proceso y abstenerse de decidir de fondo.

El argumento descrito no es de recibo porque si bien el demandante consignó lo concerniente a los gastos procesales el 2 de febrero cuando se había vencido el término señalado por el ponente para el efecto (fls. 74 y 75), lo cierto es que la circunstancia anotada no está prevista en el Código Contencioso Administrativo como una causal de terminación anticipada del proceso, lo que pretende sin duda la universidad demandada, ni como un impedimento para decidirlo de fondo.

En efecto, el estatuto mencionado sanciona al demandante con la terminación anticipada del proceso en los siguientes casos:

1) El artículo 148 instituyó la figura de la perención en aquellos casos en que la parte demandante amerite dicha sanción por permanecer inactiva durante seis meses cuando le corresponda el impulso del proceso, estando este en secretaría; pero, por disposición expresa del artículo comentado, dicha figura no se aplica a los procesos de nulidad como el presente.

2) Por su parte, el artículo 233 ibídem autoriza la terminación anticipada del proceso por abandono cuando no efectúa la publicación del edicto ordenada en el auto admisorio de la demanda, pero este instituto tampoco se aplica al presente proceso porque tiene como destinatarios exclusivos a quienes instauran demandas de nulidad electoral, que no es la clase de demanda que ocupa la atención de la Sala.

b) Afirmó la Universidad Nacional de Colombia que la demanda es inepta porque el demandante no acreditó que el acto acusado se hubiera publicado, como lo exige el artículo 139 del Código Contencioso Administrativo.

Este argumento no es de recibo porque si bien en el proceso no consta la publicación del acto demandado, el actor demostró su existencia al allegar copia del mismo autenticado por la secretaría general de universidad demandada (fls. 2 y 3); remitido posteriormente al proceso por su rector por oficio de 21 de febrero de 2006 (fls. 82 y 83).

Aún si el acto acusado no fue publicado, la falta de publicación no impide el enjuiciamiento de su legalidad porque, como lo ha establecido la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional en forma reiterada, “la publicidad es un requisito externo al acto administrativo que impide su oponibilidad frente a los particulares y, por tanto, su eficacia, pero en ningún caso afecta su existencia y validez pues el acto existe y es válido desde cuando se expide, esto es, desde cuando lo suscribe la autoridad administrativa correspondiente”(2) razón por la cual proceden los juicios de legalidad contra actos existentes, aunque no hayan sido publicados.

No sobra agregar que el demandante demostró la ejecución del acto demandado mediante copia autenticada de la Resolución 0852 de 22 de julio de 2004, “por la cual se establece el calendario para la elección de representantes profesorales ante el consejo de facultad, centro e instituto interfacultades”, cuyas consideraciones dan cuenta de la existencia del acto acusado y de su contenido y lo cita como fundamento normativo (fls. 4 y 5).

Cabe anotar que el argumento del actor según el cual la falta de publicación del acto acusado impide establecer la fecha desde la cual comienza a correr el término de caducidad, desconoce que la acción incoada en el presente caso es la de nulidad, la cual no está sujeta a dicho término.

c) La universidad demandada también adujo que la acción incoada no es la de nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho porque el actor tenía la condición de profesor de la universidad y había sido candidato de los profesores ante los órganos colegiados de la misma.

Este argumento desconoce que la procedencia de la acción a instaurar contra el acto demandado no depende de las calidades personales del demandante ni de las motivaciones subjetivas que pudiera abrigar sino de la naturaleza de sus pretensiones, que están orientadas a obtener la nulidad de un acto administrativo de carácter general y, por tanto, buscan la conservación de la legalidad del ordenamiento jurídico en abstracto y deben ser formuladas en ejercicio de la acción de simple nulidad, y no en la de nulidad y restablecimiento del derecho.

d) Finalmente, pretende la demandada que no se decida de fondo la demanda porque el acto demandado fue reemplazado por el Acuerdo 047 de 18 de octubre de 2005, y porque el Acuerdo 013 de 1999 citado como norma violada fue derogado desde el 9 de marzo de 2005 cuando se expidió el Acuerdo 011 de 2005.

La Sala estudiará los cargos contra el acto demandado independiente que haya sido modificado o derogado, en vista de los posibles efectos que pudo producir durante su vigencia y en aplicación del criterio señalado reiteradamente por esta corporación, según el cual “se impone fallo de mérito a pesar de que los actos demandados hayan sido derogados al momento de dictar sentencia, pues la derogatoria no restablece per se el orden jurídico vulnerado, sino que, apenas acaba con la vigencia, ya que un acto administrativo aún derogado, continúa amparado por la presunción de legalidad que lo protege, que sólo se pierde ante el pronunciamiento de nulidad del juez competente...” (3).

Además, la invocación de la causal de nulidad de violación de las normas superiores a las que está sujeto un acto administrativo demandado, impone confrontar este acto con las normas que estaban vigentes cuando se profirió, aunque hayan perdido vigencia al momento de decidir la demanda.

5.3. Los cargos contra la norma demandada.

5.3.1. El demandante pretende la nulidad del artículo 1º del Acuerdo 017 de 29 de junio de 2004 del consejo superior universitario de la Universidad Nacional de Colombia, cuyo texto es el siguiente: “Para ser elegido representante profesoral principal o suplente ante el consejo superior universitario, el consejo académico, los consejos de sede, los consejos de facultad y los consejos de centro o instituto interfacultades, los miembros del personal académico de carrera de la universidad deberán tener al menos la categoría de profesor asociado”.

Afirma que la norma demandada limita el derecho a ser elegidos como representantes ante el consejo superior universitario, los consejos sedes, los consejos de facultad y los consejos de centros e institutos interfacultades, porque exige que los profesores de carrera tengan al menos la categoría de asociado, pese a que el artículo 21 del Decreto 1210 de 1993 y el estatuto general de la universidad (Ac. 13/99) permite que todos los profesores de carrera, sin importar su categoría, pueden ser elegidos representantes de su estamento.

En consecuencia, se violan las normas mencionadas, cuyos textos se enuncian adelante, los cuales establecen el derecho de ser elegido, amparado por los artículos 1º, 2º, 40 y 68 constitucionales, también citados como violados.

Para decidir la acusación descrita la Sala se apoyará en los siguientes argumentos, expuestos en el auto que decretó la suspensión provisional del acto acusado en este proceso:

“4. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades legales, en especial de las conferidas por el artículo 142 de la Ley 30 de 1992, expidió el Decreto 1210 de 28 de junio de 1993 “Por el cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia”.

Las normas de este decreto que se estiman infringidas con el artículo 1º del acuerdo censurado disponen, en lo pertinente, lo siguiente:

“ART. 11.—Composición del consejo superior universitario. El consejo superior universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad y estará integrado por:

(…) f) Un profesor de la universidad, elegido por el profesorado.

“ART. 17.—De los consejos de sede. El estatuto general definirá la composición y funciones de los consejos de sede y los organizará de tal manera que se garantice la participación de los profesores y de los estudiantes.

“ART. 19.—De los consejos de facultad. El estatuto general definirá la composición y funciones de los consejos de facultad. Habrá participación de los profesores y de los estudiantes, los cuales serán elegidos en forma directa y secreta.

“ART. 21.—Personal académico. Para el desarrollo de sus programas investigativos, docentes y de extensión, el personal académico de la universidad estará conformado por:

a) Profesores universitarios de carrera, en las categorías de instructor asistente, instructor asociado, profesor auxiliar, profesor asistente, profesor asociado y profesor titular, en dedicaciones de cátedra, medio tiempo, tiempo completo y dedicación exclusiva. (...)”

“ART. 24.—Estatuto del personal académico. En lo relativo al régimen de profesores universitarios de carrera, el estatuto de personal académico tendrá en cuenta lo siguiente:

(...) h) Garantizará a los profesores universitarios la libertad académica y los derechos de opinión, expresión, participación y organización. (...)”.

De otro lado, el consejo superior universitario de la Universidad Nacional, en uso de sus atribuciones legales, en especial de las conferidas en los artículo 3º y 12, literal b) del Decreto 1210 de 1993, profirió el Acuerdo 13 de 13 de mayo de 1999 “Por el cual se adopta el estatuto general de la Universidad Nacional de Colombia”.

Los artículos de este acuerdo que el demandante considera vulnerados disponen, en lo pertinente, lo siguiente:

“ART. 70.—Consejo superior universitario, naturaleza, integración y funciones. El consejo superior universitario es la máxima autoridad de dirección y gobierno de la universidad, está integrado en la forma establecida en el artículo 11 del Decreto Extraordinario 1210 de 1993 y ejercerá las siguientes funciones:

“ART. 13.—Consejo académico, carácter y composición. El consejo académico es la máxima autoridad académica de la Institución, y está integrado por: 4. Dos (2) representantes profesorales, de distinta sede, elegidos por votación directa, para un período de dos años”.

“ART. 16.—Consejo de sede. El consejo de sede es la máxima autoridad de dirección académica de la sede. En las sedes en las cuales existan como mínimo dos facultades y cuatro programas académicos, funcionará un consejo de sede integrado por (...) Un profesor elegido por votación directa, para periodos de un (1) año.

“ART. 21.—Consejo de facultad, carácter y composición. El consejo de facultad es el máximo órgano de gobierno de la facultad, y está integrado por “2. Un profesor elegido por el personal docente de carrera de la respectiva facultad.

“ART. 28.—Consejo de instituto. El consejo de instituto estará integrado por: “3. Un profesor elegido por el personal académico del instituto, para periodos de dos años.

“ART. 31.—Concejo de centro. El consejo de centro estará integrado por: “3. Un profesor elegido por el personal académico de centro, para periodos de dos años.

5. Pues bien (...) confrontadas las disposiciones demandadas con las normas que se invocan como fundamento de dicha petición, la Sala llega a la conclusión de que por simple comparación normativa, es evidente la violación que aduce a actora, como quiera que a través del artículo 1º del acuerdo acusado se introducen restricciones al derecho que consagran las disposiciones citadas en el numeral 4º de esta providencia de que los profesores de carrera de la Universidad Nacional, sin ninguna distinción, sean representantes del cuerpo profesoral ante los diferentes cuerpos colegiados de gobierno y dirección administrativa y académica de esa institución en sus distintas sedes, centros y facultades, puesto que se limita ese derecho únicamente a los profesores de carrera que tengan la categoría de profesores asociados, cuando es lo cierto que dentro de tal grupo de docentes además de estos últimos se encuentran profesores que hacen parte de otras categorías como la de profesor titular, profesor asistentes. profesor auxiliar, entre otros, a quienes también le asiste el derecho de participación en los distintos órganos universitarios, el cual está reconocido en el artículo 24 del Decreto 1210 de 1993.

En efecto, es manifiesta la violación alegada por el demandante, en la medida en que las disposiciones que sirven de sustento a la solicitud de suspensión provisional señalan, en forma general, que de los cuerpos colegiados de la Universidad Nacional harán parte uno o dos profesores universitarios de carrera de esa Institución, sin precisar la categoría a la que estos deban pertenecer, tal como lo hace el artículo 10 del Acuerdo 017 de 2004, que de ese modo excede las disposiciones que está reglamentando”.

A las razones expuestas en el texto transcrito para desvirtuar la legalidad del acto demandado, cabe agregar las siguientes consideraciones acerca del alcance del derecho de participación política instituido en la Constitución Política, cuya violación invocó el actor respecto de los profesores de carrera excluidos de la posibilidad de ser elegidos.

En defensa de los principios filosóficos libertarios y democráticos instituidos en la Carta Política, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, han considerado que las normas jurídicas que establecen derechos y garantías constitucionales a favor de las personas deben interpretarse de modo que garanticen su más amplio ejercicio(4). Este criterio hermenéutico, denominado pro libertatis se aplica en el amplio marco de los derechos y garantías constitucionales.

Siguiendo el criterio expuesto, la Sala estima que el consejo superior universitario, al reglamentar las normas del Decreto 1210 de 1993 y las disposiciones del estatuto general que establecen las condiciones para el ejercicio del derecho a ser elegido en representación del estamento profesoral ante los órganos colegiados de dirección está obligado a interpretar dichas normas de acuerdo con el principio pro libertatis, cual impone el cuidado especial de evitar que se introduzcan, por vía de reglamentación, restricciones al derechos de ser elegido que no están previstos en las normas reglamentadas.

Los argumentos expuestos previamente demuestran que por vía de reglamentación, el acto demandado estableció a los profesores de carrera limitaciones al derecho a ser elegido que no estaban previstas en los actos reglamentados, razón por la cual cabe declarar que se restringió el alcance que el principio hermenéutico comentado imponía darle a ese derecho que, por lo mismo, resultó vulnerado.

— La universidad demandada adujo en defensa del acto acusado que este es razonable y proporcionado porque exige calidades mínimas a los representantes de los grupos que la integran e impiden que profesores vinculados de manera accidental y transitoria puedan formar parte de sus órganos de gobierno y se dictó con fundamento en el principio de autonomía universitaria.

El argumento descrito no es de recibo porque la aplicación del principio de autonomía universitaria, que esta Sala reconoce y prohíja, como lo demuestra la parte demandada misma al invocar decisiones dictadas en otros procesos, no justifica que la universidad viole las normas superiores que reglan su funcionamiento, entre las cuales se cuenta su estatuto general.

En el presente caso es claro que la universidad estableció en su estatuto general el derecho de los profesores de carrera a participar en la elección del representante de su gremio ante los órganos colegiados, sin limitar dicha participación a los profesores asociados.

Conviene anotar en este punto que el artículo 12 del Decreto 1210 de 1993, “por el cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia”(5), estableció entre las funciones del consejo superior universitario la de

“…b) Aprobar o modificar, en dos sesiones verificadas con intervalo no menor de treinta (30) días, los estatutos general, de personal académico, de personal administrativo y de estudiantes, con arreglo a lo previsto en este decreto”.

Esta disposición tiene, sin duda, el propósito de otorgarle a los estatutos señalados, en lo concerniente a las materias que regulan, una jerarquía superior a la de los demás acuerdos del Consejo Superior que no tienen carácter estatutario.

De allí que no era posible modificar las normas estatutarias referidas a la representación del estamento docente en los órganos colegiados de gobierno de universidad, sin que mediara el procedimiento especial señalado.

En las consideraciones del acto acusado consta que el consejo superior universitario no pretendió modificar el estatuto general de la universidad sino reglamentarlo. Luego, el reglamento tenía jerarquía inferior al del estatuto general reglamentado y no podía contravenirlo, como está demostrado que lo hizo.

El principio de autonomía universitaria no autoriza a las universidades a violar sus propios estatutos mediante la expedición de normas de inferior jerarquía que los contraríen, como ocurrió en el presente caso.

5.3.2. El demandante pretende la declaratoria de nulidad del artículo 2º del acuerdo demandado, cuyo texto es el siguiente:

“El periodo de dos (2) años de los representantes profesorales ante los consejos de facultad, centro e instituto interfacultades iniciará a partir de la fecha determinada en el cronograma establecido en el respectivo proceso de elección”.

Para sustentar su pretensión afirmó que la norma acusada viola el artículo 50 del estatuto general de la universidad (Ac. 13/93), del siguiente tenor literal:

“ART. 50.—Períodos. Los periodos de los miembros de los cuerpos colegiados y de los decanos son institucionales y no personales. Para este efecto el consejo superior universitario definirá las fechas permanentes e inmodificables de iniciación y conclusión, pero regulará de manera especial el periodo de los miembros que sean elegidos en forma directa. En la reglamentación de miembros elegidos en forma directa o en representación de cuerpos colegiados, se contemplará el sistema de suplentes.

La sola confrontación de las normas transcritas revela que cuando el artículo 2º del acto acusado señala que el periodo de dos años de los representantes profesorales ante los consejos de facultad, centro e instituto interfacultades iniciará a partir de la fecha determinada en el cronograma establecido en el respectivo proceso de elección viola el mandato del artículo 50 del estatuto general que ordena al consejo superior definir las fechas permanentes e inmodificables de iniciación y conclusión de dichos periodos.

En efecto, de acuerdo con el estatuto general comentado los periodos señalados son institucionales y no personales y ello implica necesariamente que las fechas de iniciación y conclusión deben ser inmodificables y no sujetas a lo que se disponga en cada elección.

5.3.3. Como lo afirmó el apelante, la nulidad de los artículos 2º y 3º del acuerdo demandado impone necesariamente la declaratoria de nulidad del artículo 3º ibídem, que se limita a señalar su vigencia y el efecto derogatorio sobre otras normas proferidas por la misma universidad.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Declárase la nulidad del Acuerdo 17 de 29 de junio de 2004, expedido por el consejo superior de la Universidad Nacional de Colombia, “por el cual se establece un requisito para la elección de representantes profesorales ante el consejo superior universitario, el consejo académico, los consejos de sede y los consejos de facultad”.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

(2) Sentencias de 28 de octubre de 1999, Expediente 3443, proferida por esta sección y C-957-97, de la Corte Constitucional, entre otras.

(3) Sentencia de esta sección de 23 de febrero de 1996 que prohijó la tesis expuesta por la Sala Plena en sentencia de 14 de enero de 1996. — En igual sentido, sentencia de 17 de junio de 2010 de esta sección.

(4) Ver, entre otras, las sentencias C-221 de 1994, C- 147 de 1998 C-1026 de 2001, C-296 de 2002, C-870 de 2002 y C-507 de 2004 de la Corte Constitucional; 15208 de 17 de junio de 2004 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y los autos 23660 de 1º de junio de 2005 y 23910 de 1º de julio de 2005 de la Sala de Casación Penal de la Corta Suprema de Justicia.

(5) Diario Oficial 40928 del 28 de junio de 1993.