Sentencia 2004-00316 de agosto 8 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 110010324000 2004 00316 00

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Acción: Nulidad.

Actor: Miguel Antonio Álvarez Álvarez

Bogotá, D.C., ocho de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala:

IV.1. La normativa demandada.

ACUERDO 29

16-diciembre-03

Por medio del cual faculta a los profesores transitorios para elegir y ocupar cargos de representación académica y administrativos.

El consejo superior de la Universidad Tecnológica de Pereira

En uso de sus atribuciones legales y estatutarias y,

CONSIDERANDO:

Que como resultado de la mayor oferta de programas académicos y el aumento de la cobertura se ha generado un incremento significativo del personal docente transitorio.

Que la calidad del docente no se mide por el tipo de contratación sino por el grado de compromiso de este para con la institución.

Que la universidad debe generar espacios de igualdad y de oportunidades para los profesores, independiente del tipo de contratación.

Que existen dependencias que no asumen con su personal docente de planta cargos de dirección generando traumatismos para la administración.

Que la universidad debe reconocer de este grupo de transitorios aquel sector que, por sus características contractuales, tenga un mayor compromiso con ella.

Que el abrir espacios democráticos para los profesores transitorios no genera costos para la universidad pero sí estimula los docentes transitorios.

ACUERDA:

ART. 1º—Los profesores transitorios de tiempo completo y medio podrán elegir y ser elegidos en cargos de representación y académicos administrativos.

PAR. 1º—Para ser director de un programa, departamento o escuela o ser candidato a un cargo de representación se requiere como mínimo ser profesor asistente.

PAR. 2º—Para ser decano se requiere como mínimo ser profesor asistente con un año de experiencia administrativa.

PAR. 3º—En cualquiera de las elecciones a que hace referencia este acuerdo, podrán participar con su voto todos aquellos docentes transitorios de tiempo completo y medio tiempo que sean de categoría auxiliar y que tengan mínimo un año de experiencia.

ART. 2º—El presente artículo rige a partir de su fecha de expedición”.

IV.2. El problema jurídico.

El problema jurídico que se plantea a la Sala es determinar si el Acuerdo 29 de diciembre 16 de 2003 expedido por el consejo superior de la Universidad Tecnológica de Pereira, al disponer que los profesores transitorios de tiempo completo y medio tiempo puedan elegir y ser elegidos en cargos de representación académica y administrativos, transgredió los artículos 69, 122 y 125 de la Constitución Política, los artículos 3º y 4º del Decreto 1279 de 19 de junio de 2002, el estatuto docente y el estatuto general de la citada universidad.

IV.3. Las excepciones planteadas.

La Sala se pronunciará previamente sobre las excepciones interpuestas por la parte demandada, en el sentido de que las alegadas como “Inexistencia de causal de anulación y ejercicio de la garantía constitucional de la autonomía universitaria”, no constituyen técnicamente una excepción, pues no enervan la acción sino que se refieren a los fundamentos jurídicos de las pretensiones, lo cual debe ser objeto de análisis en el fallo de fondo.

IV.4. Análisis de los cargos.

IV.4.1. Violación del artículo 69 de la Constitución Política.

La Sala considera que el cargo no está llamado a prosperar por las razones que se exponen a continuación:

El artículo 69 de la Constitución Política establece:

ART. 69.—Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.

La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado.

El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo.

El Estado facilitará mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha interpretado la autonomía universitaria señalando:

“Esta corporación se ha pronunciado de manera reiterada sobre el alcance de la autonomía universitaria como garantía institucional, siendo definida como “la capacidad de autorregulación filosófica y de autodeterminación administrativa de la persona jurídica que presta el servicio público de educación superior”. En esta definición se destacan las dos “vertientes” que integran la figura en estudio, “[d]e un lado, la dirección ideológica del centro educativo, lo cual determina su particularidad y su especial condición filosófica en la sociedad pluralista y participativa. Para ello la universidad cuenta con la potestad de señalar los planes de estudio y los métodos y sistemas de investigación. Y, de otro lado, la potestad para dotarse de su propia organización interna, lo cual se concreta en las normas de funcionamiento y de gestión administrativa, en el sistema de elaboración y aprobación de su presupuesto, la administración de sus bienes, la selección y formación de sus docentes”. Igualmente, se ha reconocido que de la garantía institucional de la autonomía universitaria derivan ciertas posibilidades concretas de actuación en cabeza de los establecimientos educativos, dentro de las cuales se cuentan: (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los mecanismos que faciliten la elección, designación y periodos de sus directivos y administradores (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas académicos, formativos, docentes, científicos y culturales; (iv) seleccionar a sus profesores y admitir a sus alumnos; (v) asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y (vi) administrar sus propios bienes y recursos”(1).

Por su parte la Ley 30 de 1992 ha desarrollado los anteriores preceptos en sus artículos 28 y 29 así:

ART. 28.—La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.

ART. 29.—La autonomía de las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y de las instituciones técnicas profesionales estará determinada por su campo de acción y de acuerdo con la presente ley en los siguientes aspectos:

a) Darse y modificar sus estatutos.

b) Designar sus autoridades académicas y administrativas.

c) Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos.

d) Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión.

e) Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos.

f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes.

g) Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. PAR.—Para el desarrollo de lo contemplado en los literales a) y e) se requiere notificación al Ministro de Educación Nacional, a través del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes).

Como resulta de los términos fijados por el artículo 69 de la Carta, de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Ley 30 de 1992, la autonomía universitaria incluye la facultad de darse y modificar sus estatutos, ajustándose a las normas constitucionales y legales.

Consecuencia de lo anterior es que el Consejo Superior de la Universidad Tecnológica de Pereira tiene la función de “modificar” los estatutos de la entidad, por lo cual el cargo no prospera.

IV.4.2. Violación de los artículos 122 y 125 de la Constitución Política.

En lo pertinente, los artículos 122 y 125 de la Carta Política establecen:

ART. 122.—No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.

Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas.

Dicha declaración solo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público.

Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas.

ART. 125.—Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.

Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.

El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.

El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.

En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción.

De lo anterior deriva la Sala que, contrario a lo que afirma el actor, la normativa demandada no excluye a los docentes de carrera, ni desconoce el concurso público de méritos previsto como condición para el nombramiento de un profesor de universidad estatal u oficial en el artículo 70 de la Ley 30 de 1992,(2) pues el Acuerdo 29 de 2003 se limita a facultar a los profesores transitorios para elegir y ser elegidos para ocupar cargos de representación académica y administrativos, sin que ello implique que por ese motivo hayan de desconocerse las normas que regulan la carrera.

En consecuencia el cargo no prospera.

IV.4.3. Violación de los artículos 70, 72, 74, 75 literal c) y 76 de la Ley 30 de 1992.

Los artículos de la Ley 30 de 1992 que se consideran transgredidos son del siguiente tenor:

ART. 70.—Para ser nombrado profesor de universidad estatal u oficial se requiere como mínimo poseer título profesional universitario.

Su incorporación se efectuará previo concurso público de méritos cuya reglamentación corresponde al consejo superior universitario.

El consejo superior universitario reglamentará los casos en que se pueda eximir del título a las personas que demuestren haber realizado aportes significativos en el campo de la técnica, el arte o las humanidades.

ART. 72.—Los profesores de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo están amparados por el régimen especial previsto en esta ley y aunque son empleados públicos no son de libre nombramiento y remoción, salvo durante el periodo de prueba que establezca el reglamento docente de la universidad para cada una de las categorías previstas en el mismo.

ART. 74.—Serán profesores ocasionales aquellos que con dedicación de tiempo completo o de medio tiempo, sean requeridos transitoriamente por la entidad para un periodo inferior a un año.

Los docentes ocasionales no son empleados públicos ni trabajadores oficiales, sus servicios serán reconocidos mediante resolución.

ART. 75.—El estatuto del profesor universitario expedido por el consejo superior universitario, deberá contener, entre otros, los siguientes aspectos:

(...)

c) Establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño del profesor universitario.

(...)

ART. 76.—El escalafón del profesor universitario comprenderá las siguientes categorías:

a) Profesor auxiliar.

b) Profesor asistente.

c) Profesor asociado.

d) Profesor titular.

Para ascender a la categoría de profesor asociado, además del tiempo de permanencia determinado por la universidad para las categorías anteriores, el profesor deberá haber elaborado y sustentado ante homólogos de otras instituciones, un trabajo que constituya un aporte significativo a la docencia, a las ciencias, a las artes o a las humanidades.

Para ascender a la categoría de profesor titular, además del tiempo de permanencia como profesor asociado, determinado por la universidad, el profesor deberá haber elaborado y sustentado ante homólogos de otras instituciones, trabajos diferentes que constituyan un aporte significativo a la docencia, a las ciencias, a las artes o a las humanidades.

De conformidad con las disposiciones transcritas, si bien existe una diferencia entre los profesores que ingresan por concurso y los profesores ocasionales, de las mismas no se deriva que estos deban ser excluidos de participar en la dirección y órganos de gobierno de la universidad.

Adicionalmente, los profesores ocasionales deben acreditar los mismos requisitos que los demás como lo precisó la Corte Constitucional en Sentencia C-006 de 1996, al aclarar que:

“(...) los “profesores ocasionales”, al igual que los catedráticos, cumplen las mismas funciones que un profesor de planta, además deben acreditar para efectos de su vinculación similares requisitos de formación y experiencia, y tienen las mismas obligaciones que los docentes empleados públicos; la diferencia con aquellos estriba en su forma de vinculación, a través de resolución, y en la temporalidad de la misma”(3).

En esta línea de pensamiento, como lo estableció la Sala en providencia del 18 de octubre de 2012, “es claro que si los docentes ocasionales cumplen funciones similares a los de planta en el campo educativo y, adicionalmente, están obligados a acreditar las mismas condiciones de formación y experiencia, ello los hace miembros de la comunidad educativa, la cual, al tenor del artículo 68 de la Carta Política, ‘participará en la dirección de las instituciones de educación’(4)”.

IV.4.4. Violación de los artículos 2º literal g), 5º, 7º, 10, 12, 27, 37, 39 y 43 del estatuto docente de la Universidad Tecnológica de Pereira -Acuerdo 14 del 6 de mayo de 1993.

Al respecto la Sala considera que no pasa de ser una mera opinión del actor, que no fue probada en el proceso y no tiene fundamentos suficientes para quebrar la presunción de legalidad del acto acusado, el argumento consistente en que la normativa atacada vulnera las disposiciones arriba citadas, por cuanto no promueve, fortalece, ni estimula la carrera docente, sino que pretende mantener indefinidamente a los docentes transitorios al tratar de equipararlos con los docentes de carrera, pero negándoles el derecho de acceder a esta.

De hecho, a folios 192 a 210 se encuentra una “relación de los docentes escalafonados y de carrera docente” que tiene la Universidad Tecnológica de Pereira así:

Docentes de Planta: 321

Docentes transitorios y de cátedra: 253

Para un total de 574 docentes escalafonados.

Esa información más la relación de los docentes de planta y transitorios que aparece en el expediente,(5) no prueba que con el acto atacado se pretenda mantener indefinidamente a los docentes transitorios negándoles el derecho de acceder a la carrera.

En consecuencia el cargo no prospera.

IV.4.5. Violación de los artículos 5º, 14 literal e) parágrafo 2º, 19 literal f), 28 literal d) artículo 31 inciso tercero y 39 del Acuerdo 14 del 12 de octubre de 1999 - estatuto general de la Universidad Tecnológica de Pereira.

Las normas que se consideran violadas del estatuto General de la Universidad Tecnológica de Pereira son del siguiente tenor:

ACUERDO 14

12 de octubre de 1999

Estatuto general de la Universidad Tecnológica de Pereira

ART. 5º (...)

5.5. Los profesores y empleados de la universidad ingresarán mediante el sistema de concurso, salvo los de libre nombramiento y remoción.

(...)

ART. 14.—Corresponde al consejo superior la determinación de las políticas, objetivos y orientaciones generales de la institución.

Como máximo órgano de dirección y gobierno su conformación es la siguiente:

e. Un representante de los docentes, quien deberá ser profesor escalafonado, de tiempo completo y elegido por el profesorado mediante votación popular secreta.

PAR. 2º—Los representantes de las directivas académicas, los docentes, los estudiantes, los egresados, el sector productivo y los ex rectores serán elegidos por el periodo de dos (2) años.

(...)

ART. 19.—El consejo académico es la máxima autoridad académica de la institución y estará integrado por:

f. Dos (2) profesores escalafonados y de tiempo completo elegidos en votación popular para un periodo de dos (2) años.

(...)

ART. 28.—El consejo de facultad es el máximo órgano de dirección de la facultad y estará integrado por:

d. Un profesor escalafonado de tiempo completo, de la respectiva facultad, elegido mediante votación secreta por el cuerpo docente de la misma, para un periodo de dos (2) años.

(...)

ART. 31.—(...) Para ser decano se requiere haber sido profesor universitario y tener la categoría de asociado o su equivalente.

(...)

ART. 39.—Salvo disposiciones en contrario, los actos administrativos de las autoridades universitarias, estarán sujetos a los presentes estatutos y al procedimiento gubernativo en ellos contemplado.

La competencia de los jueces para conocer de ellos y de los demás actos, hechos y operaciones que se realicen, se regirá por las normas del Código Contencioso Administrativo.

Al respecto manifiesta el actor que de conformidad con las disposiciones citadas, el representante legal de los docentes debe ser un profesor escalafonado, elegido para un periodo de dos (2) años, no obstante, el consejo superior de la universidad, permite que tal representación recaiga en profesores transitorios contratados a un término inferior a un año, situación que va en detrimento y desigualdad de los docentes en su representación ante el consejo superior.

En relación con este cargo, es necesario anotar que la Ley 30 de 1992 establece respecto del consejo superior universitario lo siguiente:

ART. 64.—El consejo superior universitario es el máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad y estará integrado por:

a) El Ministro de Educación Nacional o su delegado, quien lo presidirá en el caso de las instituciones de orden nacional.

b) El gobernador, quien preside en las universidades departamentales.

c) Un miembro designado por el Presidente de la República, que haya tenido vínculos con el sector universitario.

d) Un representante de las directivas académicas, uno de los docentes, uno de los egresados, uno de los estudiantes, uno del sector productivo y un ex-rector universitario.

e) El rector de la institución con voz y sin voto.

PAR. 1º—En las universidades distritales y municipales tendrán asiento en el consejo superior los respectivos alcaldes quienes ejercerán la presidencia y no el gobernador.

PAR. 2º—Los estatutos orgánicos reglamentarán las calidades, elección y periodo de permanencia en el consejo superior, de los miembros contemplados en el literal d) del presente artículo (resalta la Sala).

ART. 65.—Son funciones del consejo superior universitario:

a) Definir las políticas académicas y administrativas y la planeación institucional.

b) Definir la organización académica, administrativa y financiera de la Institución.

c) Velar porque la marcha de la institución esté acorde con las disposiciones legales, el estatuto general y las políticas institucionales.

d) Expedir o modificar los estatutos y reglamentos de la institución.

e) Designar y remover al rector en la forma que prevean sus estatutos.

f) Aprobar el presupuesto de la institución.

g) Darse su propio reglamento.

h) Las demás que le señalen la ley y los estatutos.

PAR.—En los estatutos de cada universidad se señalarán las funciones que puedan delegarse en el rector (resalta la Sala).

A la luz de este andamiaje jurídico y considerando que, como se dijo antes, la Corte Constitucional ha dicho que los profesores ocasionales son miembros de la comunidad educativa, la cual, al tenor del artículo 68 de la Carta Política, ‘participará en la dirección de las instituciones de educación’, la Sala estima que el consejo superior de la Universidad Tecnológica de Pereira, como máximo órgano de dirección y gobierno de la universidad (L. 30/92, art. 64), estaba facultado para modificar las normas internas universitarias existentes (L. 30/92, art. 65), permitiendo a los profesores transitorios de tiempo completo y medio tiempo, elegir y ser elegidos en cargos de representación y académicos administrativos.

Adicionalmente, la Corte Constitucional ha precisado que “la autorregulación que a las universidades garantiza el artículo 69 de la Carta no podrá, en ningún caso prescindir de quienes integran la comunidad educativa (docentes, estudiantes, personal administrativo), y, en cambio, será indispensable establecer mecanismos internos que les permitan expresarse sobre todos los asuntos que interesan a la vida académica y administrativa de la universidad, así como la posibilidad de participar efectivamente en las decisiones correspondientes. Se abandona pues un criterio autoritario en la universidad para dar cabida de manera concreta al principio de la democracia participativa en los claustros”(6).

Lo anterior, por supuesto, conduce a la Sala a concluir que las instituciones universitarias, dentro de la autonomía que tienen para darse sus propios estatutos, pueden establecer normas que reconozcan los derechos de los docentes ocasionales a participar en las decisiones y en la dirección de las citadas entidades educativas.

En consecuencia el cargo no prospera.

IV.4.6. Violación de los artículos 3º y 4º del Decreto 1279 de 19 de junio de 2002.

Las normas que se consideran violadas se transcriben a continuación:

ART. 3º—Profesores ocasionales.

Los profesores ocasionales no son empleados públicos docentes de régimen especial ni pertenecen a la carrera profesoral y, por consiguiente, sus condiciones salariales y prestacionales no están regidas por el presente decreto. No obstante, su vinculación se hace conforme a las reglas que define cada universidad, con sujeción a lo dispuesto por la Ley 30 de 1992 y demás disposiciones constitucionales y legales vigentes.

ART. 4º—Profesores de hora-cátedra de las universidades estatales y oficiales distintas a la Universidad Nacional de Colombia.

Los profesores de hora-cátedra de las universidades estatales u oficiales distintas a la Universidad Nacional de Colombia no son empleados públicos docentes de régimen especial ni pertenecen a la carrera profesoral y, por consiguiente, sus condiciones salariales y prestacionales no están regidas por el presente decreto, sino por las reglas contractuales que en cada caso se convengan, conforme a las normas internas de cada universidad, con sujeción a lo dispuesto en las disposiciones constitucionales y legales (resalta la Sala).

Las normas antes transcritas hacen referencia a que ni los profesores ocasionales en general ni los profesores de hora-cátedra de las universidades estatales u oficiales distintas a la Universidad Nacional de Colombia, son empleados públicos docentes de régimen especial ni pertenecen a la carrera profesoral y, por consiguiente, sus condiciones salariales y prestacionales no están regidas por dicho decreto.

De lo expuesto, se deriva que las disposiciones transcritas se refieren a la calidad de los citados docentes y a la inaplicación a los mismos de las condiciones salariales y prestacionales previstas en el Decreto 1279 de 2002, y en modo alguno resulta atinado suponer que ellas consagran restricciones a la participación en la dirección de la Universidad Tecnológica de Pereira.

Por lo anterior el cargo no prospera.

IV.4.7. La vigencia.

A juicio del actor, el artículo segundo del acto acusado dejó sin vigencia el mismo acuerdo cuando establece que “el presente artículo rige a partir de su fecha de expedición”, en tanto se refirió al artículo y no al acuerdo en su integridad.

Lo primero que observa la Sala es que el acuerdo demandado consta solo de dos artículos el segundo de los cuales se refiere a la vigencia del primero, por lo cual mal puede afirmarse que el artículo segundo dejó sin vigencia la totalidad del acuerdo demandado.

Adicionalmente, si bien la forma de redacción del artículo es antitécnica, ello tendría efectos sobre la eficacia del acto y no sobre su validez que es lo que se cuestiona en la demanda, pues, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Sección, la validez tiene que ver con la conformidad de los elementos del acto al ordenamiento jurídico, mientras que la eficacia se refiere a la oponibilidad del acto a la parte interesada o a los terceros.

Por lo anterior el cargo no prospera.

Hechas las precisiones anteriores, concluye la Sala que comoquiera que los cargos endilgados, no lograron desvirtuar la presunción de legalidad que pesa sobre la normativa atacada, se denegarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Corte Constitucional Sentencia C-162-08, M.P. Humberto Sierra Porto. Ver igualmente las sentencias de la misma corporación C-1435-00 Cristina Pardo Schlesinger y C-768 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez.

(2) ART. 70.—Para ser nombrado profesor de universidad estatal u oficial se requiere como mínimo poseer título profesional universitario. Su incorporación se efectuará previo concurso público de méritos cuya reglamentación corresponde al consejo superior universitario.

(3) Sentencia C-006 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.

(4) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil doce (2012). C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación: 110010324999 2007 00256 00. Actor: Luis Bernardo Díaz Gamboa.

(5) Folios 192 a 210.

(6) Sentencia C-829/02 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.