Sentencia 2004-00344 de febrero 23 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref. Expediente 2004-00344.

Consejera Ponente:

Dra. Maria Elizabeth García Gonzalez

Recurso de apelación contra la sentencia de 20 de septiembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actora: Termotasajero S.A. EPS

Bogotá, D.C., veintitrés de febrero de dos mil doce.

EXTRACTOS: « V. Consideraciones de la Sala:

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, interpone recurso de apelación contra el fallo de 20 de septiembre de 2007, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “A”, fundamentado en que la sanción que se le impuso a la empresa Termotasajero S.A. EPS, a través de la Resolución 3263 de 23 de julio de 2003, se profirió dentro del término de caducidad de tres años que señala el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que debe contarse desde la ocurrencia de los hechos, esto es, 31 de agosto de 2000 hasta la expedición de la citada Resolución, la cual fue notificada por edicto el 29 de agosto de 2003.

En lo concerniente al fenómeno relacionado con la caducidad de la acción sancionatoria, la Sección Primera del Consejo de Estado, en reciente sentencia de 9 de junio de 2011 (Exp. 2004-00986, actor: Termoflores S.A. EPS, consejero ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno,), señaló:

“Las diversas tesis aplicadas en su momento por el Consejo de Estado, fueron recogidas por la sentencia de 29 de septiembre de 2009(1), proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la que se unifican los criterios de las Secciones, concernientes a la caducidad de la sanción, cuyos apartes más importantes para el sub judice, se transcriben a continuación:

“Tradicionalmente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado que la interpretación errónea se configura cuando se aplica la norma pertinente al caso y se acude a un entendimiento equivocado de esta. Al respecto, ha dicho lo siguiente:

“La interpretación errónea de la norma sustancial, como lo ha expresado la Corte Suprema de Justicia, consiste en un error acerca del contenido de la norma, y se presenta cuando siendo la norma correspondiente al caso en controversia, el juez la entiende equivocadamente y así la aplica, es decir, se le da a la norma un sentido o alcance que no le corresponde. A diferencia de la falta de aplicación, la interpretación errónea supone necesariamente que los preceptos hayan sido aplicados”(2).

Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario. Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración.

Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que este incluye la actuación sino permitir a la administración que este sea revisado a instancias del administrado. Así, la existencia de esta segunda etapa denominada “vía gubernativa” queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto.

La actuación administrativa y la vía gubernativa son dos figuras autónomas y regidas por procedimientos propios. La primera, culmina cuando la administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción. La segunda se erige en un medio de defensa del administrado afectado con la decisión sancionatoria en su contra, que se concreta en el ejercicio de los recursos propios de la vía gubernativa, dispuestos para controvertir la decisión primigenia, es decir, se trata de una nueva etapa respecto de una decisión ya tomada.

Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se “impone” la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.

En este orden de ideas, en el sub examine es evidente que el fallo suplicado interpretó de forma errónea el artículo 12 de la Ley 25 de 1974 con las modificaciones que le introdujo el artículo 6º de la ley 13 de 1984, porque le otorgó un equivocado entendimiento al considerar el alcance del término de prescripción de la acción administrativa disciplinaria hasta comprendida la notificación del acto administrativo que resuelve el último recurso de la vía gubernativa. Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria.

Prescripción de la acción disciplinaria y normatividad aplicable al caso concreto

(...) En este lapso es preciso imponer la sanción, entendiendo por tal verbo rector expedir y notificar el acto principal, esto es, aquel mediante el cual se concluye la actuación con la atribución de responsabilidad al investigado pero no se exige su firmeza porque la norma no lo prevé así, razón por la cual imponerle la condición de ejecutoria al acto sancionatorio principal que decidió la actuación administrativa disciplinaria significa ir más allá de lo que el legislador quiso al consagrar el artículo 12 de la Ley 25 de 1974 modificado por el artículo 13 de la Ley 13 de 1984. La decisión sobre los recursos que se interpongan contra el acto sancionatorio primigenio corresponde ya no a la actuación administrativa propiamente dicha sino a la definición sobre el agotamiento de la vía gubernativa.

(...).En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual entratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa(3) (la negrilla y subrayas son ajenas al texto).

La norma que el demandante sostiene que ha violado la administración al imponerle la sanción pecuniaria, es el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, el cual señala:

“Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

Es importante destacar de esta sentencia la unificación de las diferentes posturas que antes se habían adoptado, y por cuanto a pesar de que no se refiere al artículo 38 antes citado que se ocupa de la caducidad y no de la prescripción enunciada en la norma disciplinaria, es perfectamente aplicable al caso que en esta oportunidad se ventila”.

De conformidad con lo expuesto y tal y como lo señala la jurisprudencia anteriormente transcrita, que se prohíja en esta ocasión, la sanción se considera oportunamente impuesta si dentro del término de tres años que establece el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, se ejerce esta potestad, es decir, se expide el acto que concluye con la actuación administrativa, en este caso, el sancionatorio contenido en la Resolución 3263 de 23 de julio de 2003 y su correspondiente notificación, la que se realizó por edicto desfijado el día 29 de agosto de 2003.

En otras palabras, teniendo en cuenta que los hechos ocurrieron entre el 1º de junio de 1999 al 31 de agosto de 2000, según la Resolución 3263 de 23 de julio de 2003, se establece que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no vulneró el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, el cual dispone:

“ART. 38.—Caducidad respecto de las sanciones. “El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente:” Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

Así las cosas, se tiene que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios impuso la sanción dentro del término que establece la norma antes referenciada, ya que, se reitera, la actuación administrativa concluye con la expedición del acto administrativo sancionatorio y su correspondiente notificación, sin tener en cuenta, para tales efectos, las fechas de los recursos administrativos interpuestos ni la exigencia del agotamiento de la vía gubernativa, como equivocadamente lo hizo el tribunal al concluir que: “para la fecha en que se expidió y notificó el último de los actos administrativos en la vía gubernativa, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ya no tenía competencia para imponer sanción a Termotasajero”.

Al no prosperar el primer cargo propuesto por la parte demandante, el cual denominó falta de competencia para imponer la sanción (caducidad de la facultad sancionatoria), por las razones ya expuestas, se hace necesario continuar con el estudio del segundo cargo el cual se denominó violación al debido proceso.

Fundamenta en síntesis la demandante el cargo de violación al debido proceso, en que la actuación adelantada por la Superintendencia de Servicios Públicos se realizó bajo formas ocultas no definidas en la ley.

Agrega que ni la Ley 142 de 1994, ni el Código Contencioso Administrativo establecen por ninguna parte las extrañas etapas procesales implementadas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios las cuales denominó: averiguación preliminar, apertura de investigación, formulación de cargos.

Frente al anterior cargo, la Sala hace las siguientes precisiones:

La Ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones, confiere a las autoridades del sector de servicios públicos la facultad de producir, unilateralmente, actos administrativos particulares y generales; por eso consagra reglas especiales sobre procedimientos administrativos, las cuales están previstas en los artículos 106 y 115, y se relacionan con los actos de carácter particular y concreto que las autoridades pueden producir, como lo son las sanciones.

El artículo 79 de la Ley 142 de 1994, establece que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) tiene las funciones de vigilancia, control y sanción de las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios; a su vez, el artículo 81 de la misma ley consagra las sanciones que puede imponer la SSPD a los prestadores de servicios públicos domiciliarios.

Del material probatorio allegado, se observa que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios adoptó el procedimiento administrativo previsto en el capítulo II del Título VII de la Ley 142 de 1994. Es así como la citada autoridad de los servicios públicos a través de auto de fecha 5 de julio de 2001, ordenó la apertura de investigación en contra de la empresa Termotasajero S.A. EPS, del cual se informó a la actora para que ejerciera el derecho de contradicción y defensa, presentado los descargos y pruebas pertinentes.

De otra parte, se vislumbra que el actuar de la empresa de Termotasajero no sólo contó con el debido proceso, como ya se indicó, sino que presentó dentro del procedimiento administrativo, diversos requerimientos ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios los cuales fueron atendidos por esta.

A continuación se citan los requerimientos, que obran en el cuaderno numeral 3º:

— Aclaración del acto administrativo radicado bajo el número 2003-529-014196-1 de marzo 25 de 2003.

— Escrito de 7 de mayo de 2003, solicitando medidas pertinentes para sanear nulidades. (Visible a Fl. 327).

— Escrito de 9 de mayo de 2003 (visible a fl. 324).

— Solicitud de revocatoria directa presentada el día 14 de mayo de 2003. (Fl. 364).

— Solicitud de recusación en contra de la doctora Nubia Angarita Gómez. (Fl. 368).

— Recurso de apelación contra la decisión, por medio de la cual se negó la recusación de la Doctora Nubia Angarita Gómez. (Fl. 408).

— Solicitud de revocatoria directa contra el acto administrativo de 12 de mayo de 2003. (fl. 373).

— Presentación del recurso de reposición y en subsidio apelación contra el acto administrativo por medio del cual se decretan pruebas. (Fl. 434).

— Solicitud en la que informa que los hechos narrados en el acto administrativo radicado bajo el número 2003-529-017188-1, no corresponden a la realidad de los actos contenidos en el expediente, requiriendo la rectificación de lo dicho. (Fl. 458).

La Sala encuentra que en el proceso administrativo seguido en contra de la empresa accionante, se respetó el derecho al debido proceso, pues, como se evidencia, desde su inicio el señor Miguel Uriel Hernández Chavarro, en su calidad de representante legal de Termotasajero S.A. EPS, tuvo conocimiento del proceso seguido por la presunta violación de normas que como prestador de servicios públicos debió acatar; participó activamente presentando descargos, solicitando incluso ampliación del período, a lo cual la directora de investigaciones garantizando el derecho a la defensa otorgó dos (2) días adicionales al plazo inicialmente concedido.

Igualmente, la empresa Termotasajero presentó solicitudes de aclaración y complementación al dictamen pericial rendido por la universidad nacional, controvirtiendo las pruebas obrantes dentro del mismo e interponiendo además los recursos de la vía gubernativa.

Conforme a lo expuesto, la Superintendencia de Servicios Públicos previamente a la imposición de la sanción agotó el procedimiento que establece la norma, sin vislumbrarse que su actuar se haya ejercido de manera arbitraria o caprichosa desconociendo el estricto cumplimiento de postulados constitucionales, como el debido proceso.

Finalmente, la accionante señala que las investigaciones adelantadas por la Superintendencia cuentan con un ordenamiento especial imperativo sobre los términos preclusivos para adelantar una investigación, como es el artículo 111 de la Ley 142 de 1994, el cual dispone:

“ART. 111.—Oportunidad para decidir. La decisión que ponga fin a las actuaciones administrativas deberá tomarse dentro de los cinco meses siguientes al día en el que se haya hecho la primera de las citaciones o publicaciones de que trata el artículo 108 de la presente ley”.

Si bien es cierto que esta disposición prevé un término de 5 meses para que se tome la decisión que pone fin a la actuación administrativa, no lo es menos que ella no tiene el alcance de caducidad que reclama la actora, como tampoco el carácter preclusivo, de tal modo que solo cabe tener dicho término como indicativo, que a lo sumo puede traer implicaciones disciplinarias por su incumplimiento, mas no la consecuencia de la pérdida de competencia temporal, pues así lo había consagrado la norma expresamente.

Siendo ello así, el término de caducidad que se ha de aplicar por no existir norma especial en la Ley 142 de 1994, es el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, el cual ya fue estudiado en el primer cargo y desechada su vulneración.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 20 de septiembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” y, en su lugar, se dispone:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de febrero de 2012».

(1) Se aclara que esta sentencia quedó sin efectos por providencia de la Corte Constitucional.

(2) Consejo de Estado, Sala Plena, C.P. Delio Gómez, Sentencia S-025 del 6 de septiembre de 1999.

(3) Sentencia de 29 de septiembre de 2009 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Exp. 2003-00442-01(S)IJ. Consejera ponente: Susana Buitrago Valencia. Actor: Álvaro Hernan Velandia Hurtado.