Sentencia 2004-00360 de agosto 4 de 2011 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 250002324000 2004 00360 01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Recurso de apelación contra la sentencia de 24 de agosto de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca Sección Primera Subsección “A”.

Actor: Colregistros Ltda.

Bogotá, D.C., cuatro de agosto de dos mil once.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de Colregistros Ltda. contra la sentencia de 24 de agosto de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca Sección Primera Subsección “A”, que decidió (i) inhibirse para resolver de fondo sobre la legalidad del oficio 03-072-194-00870-50412 del 26 de noviembre de 2003, suscrito por la división jurídica aduanera, la Resolución 03-0072-193-656-0005 del 6 de enero de 2004, por medio de la cual se rechazan los recursos de reposición y apelación contra el oficio 03-072-194-00870-50412 del 26 de noviembre de 2003, y la Resolución 03-072-193-656-01-0238 del 15 de abril de 2004, expedida por la administración especial de aduanas de Bogotá UAE; y (ii) denegar las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1.1. La empresa Colregistros Ltda., actuando por medio de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo Cundinamarca, tendiente a que mediante sentencia, se decretara la nulidad de: (i) la Resolución 03-064-191-636-1000-00-1831 del 9 de julio de 2003, expedida por la división de liquidación; (ii) la Resolución 03-072-193-601-0911 del 16 de diciembre de 2003, expedida por la división jurídica aduanera de la administración especial de aduanas de Bogotá, UAE DIAN; (iii) el oficio 03-072-194-00870-50412 del 26 de noviembre de 2003, suscrito por la división jurídica aduanera; (iv) la Resolución 03-0072-193-656-0005 del 6 de enero de 2004, por medio de la cual se rechazan los recursos de reposición y apelación contra el oficio 03-072-194-00870-50412 del 26 de noviembre de 2003 y (v) la Resolución 03-072-193-656-01-0238 del 15 de abril de 2004, expedida por la administración especial de aduanas de Bogotá UAE.

Solicitó además que como consecuencia de la nulidad de los actos demandados, se ordenara a la DIAN (i) la devolución del vehículo decomisado, o en caso de no ser posible se pague al actor el valor de dicha mercancía; (ii) la cancelación de los perjuicios ocasionados por no tener el camión laboratorio a disposición de la demandante; (iii) las sumas solicitadas deberán actualizarse según el IPC más el 6% hasta la fecha en que efectivamente se realice el pago indemnizatorio.

1.2. En apoyo de sus pretensiones señala, en síntesis, los siguientes hechos:

1.2.1. La administración especial de aduanas de Bogotá, mediante acta de aprehensión 834-086 de julio 22 de 2002, incautó a la sociedad Colregistros Ltda. una mercancía consistente en un laboratorio móvil para toma de registros en reservorios de pozos petroleros, el cual había sido importado mediante declaración de importación 13144010618691 de mayo 24 de 1999.

1.2.2. La administración especial de aduanas de Bogotá emite el requerimiento especial aduanero 03-070-2002-213-449-7213 del 25 de septiembre de 2002, por medio del cual la división de fiscalización aduanera propone el decomiso de la unidad móvil antes mencionada, dentro del expediente DM 2002-2002-03568.

1.2.3. Mediante escrito radicado con el Nº 45527 del 23 de octubre de 2002, Colregistros respondió el requerimiento especial mencionado. La administración especial de aduanas de Bogotá no tuvo en cuenta los términos legales para resolver de fondo y por ello se configuró el silencio administrativo positivo.

1.2.4. Posteriormente, el 5 de febrero de 2003 la DIAN notifica nuevamente el requerimiento aduanero 03-070-2002-213-449-7213 del 25 de septiembre de 2002, tratando de enmendar el error. A esta nueva notificación se dio respuesta solicitando se decretara el silencio administrativo positivo, descrito en el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999 y se ordenara la devolución de la mercancía por haber operado la figura jurídica mencionada.

1.2.5. Mediante la Resolución 03-064-191-636-1000-00-1831 del 9 de julio de 2003, se ordenó el decomiso del vehículo, y contra ella Colregistros interpuso el recurso de reconsideración.

1.2.6. La DIAN por medio de la división jurídica aduanera por medio de auto de pruebas 03-072-193-101-0763 de 21 de octubre de 2003 ordenó la práctica de pruebas y la suspensión de términos para resolver el recurso de reconsideración interpuesto. Dentro de ese auto de pruebas se ordenó al importador presentar la declaración de legalización, para lo cual se le otorgó un plazo de 20 días, contados a partir de la notificación de la citada providencia.

1.2.7. Atendiendo lo ordenado en el auto de pruebas la jefe de la división jurídica aduanera mediante oficio de 21 de octubre de 2003 le solicitó a Colregistros la presentación de la declaración de legalización en el término de 20 días hábiles so pena de confirmar el decomiso de la mercancía.

1.2.8. Antes de expirar el plazo concedido, el 21 de noviembre de 2003, el apoderado de la actora presentó una petición a la división jurídica aduanera para que autorizara una prórroga de 30 días más para la presentación de la declaración de legalización, solicitud que se negó por el jefe de la citada división mediante oficio 03-072-194-00870 del 24 de noviembre de 2003.

1.2.9. El 5 de diciembre de 2003 el apoderado de Colregistros presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra el oficio que negó la prórroga del plazo para presentar la declaración de legalización, por considerar que dicho acto era susceptible de los recursos de ley en cuanto ponía fin a una actuación administrativa.

1.2.10. Mediante la Resolución 03-072-193-601-0911 del 16 de diciembre de 2003, expedida por la división jurídica aduanera de la administración especial de aduanas de Bogotá, resolvió el recurso de reconsideración dando por terminada la vía gubernativa y desconociendo que estaba pendiente la decisión de los recursos interpuestos respecto de la negación de la prórroga para la presentación de la declaración de legalización.

1.2.11. El 6 de enero de 2004 mediante la Resolución 03-072-193-656-0005, ya finalizado el proceso en vía gubernativa, rechazó los recursos de reposición y apelación interpuestos contra el acto que negó la prórroga antes mencionada.

1.2.12. Frente al rechazo de los recursos se interpuso el recurso de queja el cual no había sido resuelto a la fecha de presentación de la demanda.

1.3. Las normas que se consideran violadas son el artículo 29 de la Constitución Política; 175 del Código de Procedimiento Civil y los artículos 1º, 115, 143, 144, 156, 473, 476, 502 numeral 1.14, 512, 519, 569 y 573 del Decreto 2685 de diciembre 28 de 1999.

1.4. El concepto de la violación fue expuesto así:

1.4.1. Violación de las normas aplicables.

La mercancía ingresó al país mediante la declaración de importación 13144010618691 de mayo 24 de 1999. Posteriormente la administración ordenó la aprehensión de la mercancía y como consecuencia de ello se inició un proceso para definir la situación jurídica del camión laboratorio en cuestión, pero para fundamentar la aprehensión y posterior orden de decomiso, la DIAN acudió a la aplicación del Decreto 2685 de diciembre 28 de 1999 que inició su vigencia el 1º de julio de 2000 (art. 573), norma posterior a los hechos investigados.

El artículo 569 del Decreto 2685 de 1999 establece que “[l]as declaraciones presentadas con anterioridad al 1º de julio del año 2000, se tramitarán de conformidad con las disposiciones vigentes hasta antes de dicha fecha, salvo lo relacionado con la modificación de la declaración, a la cual se le aplicarán las disposiciones contempladas en el presente decreto”. Por lo anterior no era lógico que la aduana hubiese decomisado la mercancía con base en normas posteriores a los hechos investigados.

El artículo 476 del Decreto 2685 de diciembre 28 de 1999 deja claro que allí se establecen las infracciones administrativas aduaneras en que pueden incurrir los sujetos responsables de las obligaciones que se consagran en ese decreto y no en otros.

El numeral 1.14 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 hace claridad en que el incumplimiento de la terminación de la modalidad de importación temporal se refiere a las exigencias de ese decreto, pero la importación temporal investigada no podía acogerse al mismo por ser una norma posterior.

En la Resolución 03-064-191-636-1000-00-1831 de julio 9 de 2003, la administración admite que la importación cuestionada se hizo bajo el imperio del Decreto 1909 de 1992, pero afirma que ello no es obstáculo para aplicar el Decreto 2685 de diciembre 28 de 1999 porque era la norma vigente al momento de la aprehensión.

1.4.2. Violación del debido proceso.

El silencio administrativo positivo había operado debido al exceso de tiempo empleado por la división de liquidación en decidir de fondo el expediente. La ocurrencia del silencio administrativo positivo fue aceptada por la división jurídica, la cual en el Auto 03-072-193-101-0763 de octubre 21 de 2003 aceptó, pero el trámite que le dio fue violatorio del debido proceso.

Aceptada por la división jurídica aduanera la operancia del silencio administrativo positivo debió simplemente ordenarlo pero lo que hizo en lugar de eso fue abrir a pruebas y solicitar que se legalizara lo decomisado. El artículo 519 del Decreto 2685 de 1999 supone que una vez ocurrido el silencio administrativo positivo y este es aceptado por la DIAN, como sucedió en el presente caso, el proceso debió finalizar y no abrirse a pruebas.

La división jurídica en la etapa correspondiente a resolver el recurso de reconsideración inventó un proceso no contemplado en la legislación aduanera, como fue abrir a pruebas para disfrazar una orden perentoria de legalizar la mercancía, fijando un plazo arbitrario de 20 días, luego niega la prórroga de 30 días y concede 10 de manera retroactiva y luego rechaza mediante la Resolución 03-072-193-656-0005 de enero 6 de 2004 los recursos de reposición y apelación.

1.5. La administración especial de aduanas de Bogotá solicitó desestimar las súplicas de la demanda con base en los siguientes argumentos:

1.5.1. La administración actuó en razón del incumplimiento por parte de la actora de las obligaciones inherentes a la modalidad importación temporal a corto plazo para reexportación en el mismo estado, y el procedimiento empezó con la medida cautelar de aprehensión decretada el 22 de julio de 2002 fecha para la cual ya se encontraba vigente el Decreto 2685 de 1999 y por tanto era esa y no otra la norma aplicable.

Tanto durante la vigencia del Decreto 1909 de 1992 como del Decreto 2685 de 1999, una mercancía sometida a la modalidad de importación temporal respecto de la cual se incumple su reexportación u otras formas de terminación legal queda incursa en una situación de ilegalidad, circunstancia que genera la misma consecuencia en ambos eventos, esto es, la aprehensión y decomiso de la mercancía.

1.5.2. No es aplicable el artículo 569 del Decreto 2685 de 1999, pues esa norma transitoria apunta a los trámites de importación de mercancías que se encontraban en proceso al momento en que la norma fue expedida, y por ello en dicho artículo se mencionan las “declaraciones presentadas”, ya que la legislación aduanera distingue varias etapas en la importación de una mercancía, siendo una de ellas cuando el importador presenta la declaración distinguiéndola de aquella en que es aprobada por la autoridad aduanera (arts. 120 y 123) y posteriormente objeto de solicitud de levante, instancia a partir de la cual queda la mercancía a libre disposición. En consecuencia la citada norma se refiere a las declaraciones de importación que se encontraban en la primera etapa, es decir contaban con una declaración presentada pero aún no aceptada ni con solicitud de levante.

En el presente caso, en el momento en que se expidió el Decreto 2685 de 1999 ya la declaración de importación de la mercancía objeto de decomiso, se encontraba no solo presentada sino con levante lo que implica que correspondía a un proceso ya finiquitado, factor por el cual no es posible aplicar la norma transitoria alegada.

1.5.3. El silencio administrativo que invoca la actora no era procedente por tratarse de una mercancía con restricciones legales para su importación lo que imposibilitaba que fuera legalizada sin la obtención de la licencia previa correspondiente, conforme lo dispuesto en el artículo 228 del Decreto 2685 de 1999.

Al tratarse de un vehículo tractocamión modelo 1992 requería para su legalización una licencia previa de importación expedida por el Incomex, en ello consiste la restricción administrativa, y lo que hizo la administración en el auto de pruebas fue poner de presente a la actora que podía acudir a esa figura que la norma establece a favor de los importadores.

El término de 20 días que estableció la administración no fue caprichoso, pues la presentación de la declaración de legalización era válida siempre y cuando se hiciera dentro del término que tenía la administración para decidir, y ella no estaba obligada a superar un término que era perentorio.

1.5.4. El acto mediante el cual la administración negó la ampliación del término para que se procediera a la legalización no era susceptible de recursos por tratarse de un acto de trámite, por cuanto la decisión de fondo no puede ser otra que la que resuelve el recurso de reconsideración, con la confirmación del decomiso o la devolución de la mercancía.

1.5.5. Resulta paradójico que el actor, por una parte señale que el Decreto 2685 de 1999 no le es aplicable y, por otra parte, pida la aplicación del artículo 519 de la citada normatividad, olvidando que el inciso tercero de ese artículo prescribía que cuando no fuese posible legalizar la mercancía, el procedimiento previsto en ese título continuaría hasta la definición de la situación jurídica de la mercancía.

1.5.6. Tampoco es de recibo que pida la aplicación del artículo 115 del Decreto 2685 de 1999, porque ese artículo previó el término para la nacionalización de la mercancía en condiciones normales, cosa que no ocurre en el presente caso.

II. Fundamentos de la sentencia recurrida

El a quo decidió i) inhibirse para resolver de fondo sobre la legalidad del oficio 03-072-194-00870-50412 del 26 de noviembre de 2003, suscrito por la división jurídica aduanera, la Resolución 03-0072-193-656-0005 del 6 de enero de 2004, por medio de la cual se rechazan los recursos de reposición y apelación contra el oficio 03-072-194-00870-50412 del 26 de noviembre de 2003, y la Resolución 03-072-193-656-01-0238 del 15 de abril de 2004, expedida por la administración especial de aduanas de Bogotá UAE; y (ii) denegar las pretensiones de la demanda, por considerar, en esencia, lo siguiente:

1. Si bien a la fecha de la declaración de importación temporal a corto plazo: mayo 24 de 1999, regía el Decreto 1909 de 1992 bajo cuyo amparo se tramitó esta, para la época en que la administración aprehendió el vehículo a la empresa Colregistros Ltda., el 22 de julio de 2002, regía desde el 1º de julio de 2000 el Decreto 2685 de 1999.

2. La definición de la situación jurídica de la mercancía no es un proceso sancionatorio. Además la demandante no alegó que en el Decreto 1909 de 1992 no estuviere contemplada la omisión atribuida a no terminar oportunamente o dentro del plazo el régimen de importación mencionado, omisión que daba lugar a la aprehensión y decomiso de la mercancía. De hecho en ambos ordenamientos dicha conducta omisiva tipifica esa causal.

3. No se acepta la interpretación dada por la demandante al artículo 569 del Decreto 2685 de 1999, pues la actuación administrativa para la definición de la situación jurídica de la mercancía es totalmente diferente a la tramitación de una declaración de importación, que es a lo que se refiere la citada norma.

4. La actora nunca demostró no estar incursa en la causal de aprehensión y decomiso de mercancías consagrada en el numeral 1.14 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 modificado por el Decreto 1232 de 2001. Contrario a ello, y en atención al requerimiento ordinario de información, respondió poniendo a disposición la mercancía solicitada, y al atender el requerimiento especial solicitó proceder a su decomiso para dar por terminado el régimen de importación temporal a corto plazo bajo el cual había introducido la mercancía al país.

5. Si bien fue cierto que la administración definió extemporáneamente la situación jurídica de la mercancía ordenando su decomiso, como lo acepta la demandada, no puede dejarse de lado que el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999 señala que en los casos de mercancía aprehendida para definir la situación jurídica, los efectos del silencio administrativo positivo implican que hay lugar a entrega de la misma al interesado, pero previa presentación y aceptación de la declaración de legalización, cancelando los tributos aduaneros.

En el presente caso Colregistros no allegó la declaración de legalización.

6. El auto mediante el cual la dirección especial de aduanas de Bogotá concedió 20 días a Colregistros para allegar la declaración de legalización quedó ejecutoriado por no haberse interpuesto el recurso de reposición dentro de los 3 días siguientes a su comunicación. En consecuencia la solicitud de prórroga de este término elevada luego por la actora fue extemporánea debido a que la decisión inicial ya estaba en firme y además la propuesta no se hizo a título de reposición.

Por lo anterior la respuesta sobre esta petición no era susceptible de recursos, porque ya se encontraba consolidada la decisión inicial, por lo cual estuvieron bien rechazados por la demandada.

En consecuencia, la dirección especial de aduanas de Bogotá para resolver el recurso de reconsideración, no tenía que esperar la definición de esos recursos a todas luces improcedentes.

III. Fundamentos del recurso

El apoderado de Colregistros Limitada, fincó su inconformidad, en esencia, en que:

1. La sentencia de primera instancia afirma que la aplicación retroactiva que hizo la DIAN del Decreto 2685 de 1999 era legalmente admisible, al afirmar que si bien a la fecha de la declaración de importación temporal a corto plazo: mayo 24 de 1999, regía el Decreto 1909 de 1992, para la época en que la administración aprehendió el vehículo a la empresa Colregistros Ltda., el 22 de julio de 2002, regía el Decreto 2685 de 1999.

La importación temporal a que se acogió la actora estaba definida en el artículo 40 del Decreto 1909 de 1992 y la mercancía no ingresó ilegalmente al país, pues cuenta con su declaración de importación (13144010618691 de mayo 24/99), sino que llegado el plazo permitido de 6 meses, no se dio por terminada la temporalidad, es decir que la supuesta infracción habría ocurrido el 24 de noviembre de 1999, fecha en que aún no se había emitido el Decreto 2685 de ese año.

Habiendo ocurrido el incumplimiento el 24 de noviembre de 1999, la norma sustantiva sería el Decreto 1909 de 1992, independientemente de que su sanción se haga con el procedimiento establecido en el Decreto 2685 de 1999.

En consecuencia, se quebrantó el artículo 569 del Decreto 2685 de 1999 conforme al cual se tramitarán de acuerdo con las disposiciones legales vigentes hasta antes del 1º de julio de 2000, las declaraciones presentadas con anterioridad a dicha fecha.

2. La DIAN aplicó el numeral 1.14 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 modificado por el Decreto 1232 de 2001, normas posteriores a los hechos, donde se hace claridad en cuanto a que el incumplimiento de la modalidad de importación temporal se refiere a las exigencias de ese decreto, pero la importación temporal en el caso demandado no podía acogerse a esas exigencias por estar consagradas en normas posteriores.

3. El tribunal confunde una norma sustancial con una procedimental dado que el artículo 569 habla claramente de las normas que se refieren a los regímenes aduaneros que son varios, uno de los cuales es el régimen de importación temporal de corto plazo para reexportación en el mismo estado al que se acogió la actora.

4.- La afirmación del tribunal, conforme a la cual la actuación administrativa para la definición de la situación jurídica de la mercancía es totalmente diferente a la tramitación de una declaración de importación, es cierta y confirma la tesis del actor ya que las normas sustanciales con base a las cuales se debía definir si se incurrió o no en la infracción eran las contenidas en el Decreto 1909 de 1992, ya que el incumplimiento al régimen de importación en el presente caso ocurrió el 24 de noviembre de 1999.

5. El decomiso ocurrió porque Colregistros no logró demostrar la legal permanencia del vehículo de origen extranjero, en territorio colombiano, como lo afirma el tribunal.

Lo anterior implica un desconocimiento de la legislación aduanera, pues el decomiso cuando no se logra demostrar la legal permanencia de una mercancía en el país debe proceder a su aprehensión por contrabando, por no haberse presentado la mercancía ante la autoridad aduanera. En el presente caso la situación es diferente porque el bien ingresó legalmente al país con la declaración de importación, luego el debate se centraba en si incumplió o no dichas obligaciones.

6. No es admisible que se tome como indicio en contra del demandante el haber puesto la mercancía a disposición de la DIAN, pues eso lo hizo en cumplimiento de una orden legal.

7. Para la presentación de la declaración de legalización la DIAN debió conceder 2 meses y no 20 días como lo señala el artículo 229 del Decreto 2685 de 1999.

La DIAN disfrazó el trámite de nacionalización como una prueba dentro del proceso de definición de la situación jurídica de la mercancía y solo otorgó un plazo de 20 días para realizarlo, debiendo haber suspendido el proceso de definición de la situación jurídica por haber ella misma decretado el silencio administrativo positivo, y que la conducta de la administración se haya encontrado adecuada porque Colregistros no recurrió el auto de pruebas, además debido a que el asunto es de violación del debido proceso y no de una instancia procesal no utilizada.

IV. Alegato del Ministerio Público

La agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio.

V. Consideraciones de la Sala

1. Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

2. La Sala no encuentra contraria a derecho la afirmación del tribunal conforme a la cual, si bien a la fecha de la declaración de importación temporal a corto plazo: mayo 24 de 1999, regía el Decreto 1909 de 1992, para la época en que la administración aprehendió el vehículo a la empresa Colregistros Ltda., el 22 de julio de 2002, regía el Decreto 2685 de 1999.

De hecho, el artículo 40 del Decreto 1909 de 1992 establece:

“ART. 40.—Clases de importación temporal. Las importaciones temporales podrán ser:

a) De corto plazo, cuando la mercancía se importa para atender una finalidad específica que determine su corta permanencia en el país. El plazo máximo de la importación será de seis (6) meses, prorrogables por tres (3) meses más; o”.

Con base en la citada norma, tal como lo afirma el demandante, la importación temporal de corto plazo amparada con la declaración de importación 13144010618691 de mayo 24 de 1999, tenía un plazo máximo de 6 meses, término que según afirma el mismo actor terminó el 24 de noviembre de 1999.

Sobre la forma de terminación de una importación temporal de corto plazo, el artículo 46 del Decreto 1909 de 1992 previó:

“ART. 46.—Terminación de la importación temporal. La importación temporal se termina por la presentación de uno de los siguientes eventos:

a) Reexportación de la mercancía;

b) Importación ordinaria;

c) Decomiso de la mercancía, cuando vencido el término señalado en la declaración de importación, no se cancelaron los tributos aduaneros, ni la mercancía se reexportó; o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal;

d) Abandono de la mercancía aceptado por la aduana; y,

e) Destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito demostrados ante la Dirección de Aduanas Nacionales”.

Es claro entonces que a partir del 24 de noviembre de 1999, Colregistros estaba en la obligación de realizar los trámites tendientes a la reexportación de la mercancía o a la importación ordinaria, o acreditar cualquiera de las otras causas de terminación señaladas en el artículo 46 del Decreto 1909 de 1992, cosa que no se acreditó ni en el proceso administrativo ni en sede jurisdiccional.

No habiendo finalizado la importación temporal de acuerdo con el Decreto 1909 de 1992, la actora estaba incumpliendo una obligación inherente a esa modalidad de importación, hecho que, según el literal c) del artículo 46 citado, daba lugar al decomiso de la mercancía.

3. El 1 de julio de 2000 entró a regir el Decreto 2685 de 1999, cuyo artículo 569 establece:

“Las declaraciones presentadas con anterioridad al 1º de julio del año 2000, se tramitarán de conformidad con las disposiciones vigentes hasta antes de dicha fecha, salvo lo relacionado con la modificación de la declaración, a la cual se le aplicarán las disposiciones contempladas en el presente decreto”.

El artículo transcrito es claro al disponer que es solo el trámite relacionado con las declaraciones de importación presentadas antes del 1º de julio de 2000 el que debe seguirse conforme a las normas que regían antes de esa fecha. De hecho la misma norma excluye la modificación de la declaración lo que demuestra que los aspectos ajenos al trámite de declaración no estaban sujetos al régimen transitorio.

Según el acervo probatorio que obra en el proceso, el 1º de julio de 2000, fecha en que entró a regir el Decreto 2685 de 1999, el plazo del régimen temporal de importación a que se acogió la actora había vencido sin que se haya probado que el mismo hubiera sido finalizado, por lo cual le era aplicable el Decreto 2685 de 1999.

Tan claro tenía la demandante que no había cumplido la obligación aduanera de dar por terminada la importación temporal que en dos ocasiones solicitó que se diera por terminada dicha importación con el decomiso, tal como lo advirtió el tribunal.

En efecto, en memorial de 23 de octubre de 2002, mediante el cual la actora da respuesta al requerimiento especial aduanero(1) manifestó:

En este documento la demandante precisó que: “[t]anto las normas vigentes al momento de la ocurrencia de los hechos, como las actuales consagran como una forma de terminar la importación temporal el decomiso de la mercancía, por lo tanto al momento de finalizar el presente proceso rogamos que se dé por terminada la modalidad y se archive el expediente en virtud del decomiso de la mercancía”.

Solicitó también que “[s]e dé por terminada la importación temporal y se archive el expediente en forma definitiva...”.

Posteriormente, en memorial del 4 de agosto de 2003(2) por el cual se presentó el recurso de reconsideración contra la Resolución 03-064-191-636-1000-00-1831 de julio 9 de 2003, el apoderado de la actora, alega la violación del debido proceso por la no aplicación del artículo 569 del Decreto 2685 de 1999, al igual que la operancia del silencio administrativo positivo porque la respuesta al requerimiento especial aduanero se radicó el 23 de octubre de 2002 y la resolución que decide de fondo fue expedida el 9 de julio de 2003, por lo cual los 30 días que exige el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999 fueron superados.

No obstante, en el mismo memorial la demandante precisa que: “[t]anto las normas vigentes al momento de la ocurrencia de los hechos, como las actuales consagran como una forma de terminar la importación temporal el decomiso de la mercancía, por lo tanto al momento de finalizar el presente proceso rogamos que se dé por terminada la modalidad y se archive el expediente en virtud del decomiso de la mercancía”(3).

4. No habiéndose terminado la importación temporal a la fecha en que se decretó el decomiso, era claro que se estaban incumpliendo las normas vigentes en ese momento, esto es, el numeral 1.14 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el Decreto 1198 de 2000 cuyo tenor es el siguiente:

“ART. 502.—Causales de aprehensión y decomiso de mercancías.

Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos:

1.14. La mercancía importada temporalmente para reexportación en el mismo estado, cuando vencido el término señalado en la declaración de importación, no se haya terminado la modalidad en los términos previstos en este decreto, o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal, o cuando no se cancelen los tributos aduaneros en la oportunidad establecida en el artículo 146 del presente decreto, salvo cuando en este último caso, se haya hecho efectiva la garantía” (destacado fuera de texto).

Respecto de la terminación de la importación temporal el artículo 156 del Decreto 2685 de 1999 señaló:

“La importación temporal se termina con:

a) La reexportación de la mercancía;

b) La importación ordinaria;

c) Modificado por el Decreto 1198 de 29 de junio de 2000, artículo 15. La aprehensión y decomiso de la mercancía, cuando vencido el término señalado en la Declaración de Importación esta no se haya reexportado, o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal, o cuando no se cancelen los tributos aduaneros en la oportunidad establecida en el inciso tercero del artículo 145 del presente decreto, salvo cuando en este último caso, se haya hecho efectiva la garantía”.

d) La legalización de la mercancía, cuando se presente uno cualquiera de los eventos de los previstos en el literal anterior;

e) El abandono voluntario de la mercancía o,

f) La destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito demostrados ante la autoridad aduanera”.

Como puede observarse, la forma de terminar la importación temporal no varió mucho en el Decreto 2685 de 1999 respecto de la fijada en el Decreto 1909 de 1992 y una de ellas era el decomiso.

Además la demandante no solo acepta que el incumplimiento se presentó el 24 de noviembre de 1999 sino que no demostró en ningún momento haber cumplido la obligación aduanera de finalizar la citada modalidad de importación.

Consecuente con lo anterior la Sala no puede compartir la tesis del recurrente respecto de la aplicación retroactiva del Decreto 2685 de 1999 o la indebida interpretación del artículo 569 del decreto citado.

5. Contrario a lo que afirma el demandante, el decomiso si ocurrió porque Colregistros no logró demostrar la legal permanencia del vehículo de origen extranjero, en territorio colombiano, tal como lo afirma el tribunal y se estableció en la Resolución 03-064-191-636-1000-00-1831 del 9 de julio de 2003, “Por la cual se decomisa un vehículo a favor de la Nación”(4).

En esta resolución se indicó que no existían pruebas que demostraran que la mercancía se encontraba legalmente amparada con documento aduanero idóneo que acreditara su legal permanencia en el territorio nacional, con lo cual se infringió el numeral 1.14 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999 modificado por el Decreto 1232 de 2001 y que además el interesado no desvirtuó la causal de aprehensión y propuesta de decomiso en la respuesta al requerimiento aduanero.

Por otra parte es importante recordar que la mercancía estuvo amparada por una declaración de importación hasta el 24 de noviembre de 1999, fecha en la cual expiraba el término para la modalidad de importación temporal a corto plazo acogida por el demandante y a partir de esa fecha era obligación de este legalizarla poniendo fin a la citada modalidad de importación, lo que implicaba que mientras ello no ocurriera no podía afirmarse que la mercancía se encontraba legalmente en el territorio nacional.

6. El numeral 1.14 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, como estaba vigente para la época de los hechos prescribía:

“ART. 502.—Causales de aprehensión y decomiso de mercancías.

Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos:

(...).

Texto anterior del numeral 1.14.: Numeral modificado por el Decreto 1198 de 2000, artículo 21. “La mercancía importada temporalmente para reexportación en el mismo estado, cuando vencido el término señalado en la declaración de importación, no se haya terminado la modalidad en los términos previstos en este decreto, o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal, o cuando no se cancelen los tributos aduaneros en la oportunidad establecida en el artículo 146 del presente decreto, salvo cuando en este último caso, se haya hecho efectiva la garantía”.

Al entrar en vigencia el Decreto 2685 de 1999 (jul. 1º/2000), y no haberse finalizado por el actor la modalidad de importación a la que se acogió, esta debía terminarse conforme a la nueva norma vigente y no a la anterior, porque ese procedimiento ya no hacía parte del trámite de la declaración a que se refiere el artículo 569 del Decreto 2685 de 1999 para efectos del tránsito de legislación.

Así las cosas, el tribunal no tomó como indicio en contra del demandante el haber puesto la mercancía a disposición de la DIAN, simplemente lo menciona al señalar que la actora nunca demostró no estar incursa en la causal de aprehensión y decomiso de mercancías consagrada en el numeral 1.14 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, lo cual es cierto conforme al acervo probatorio encontrado en el expediente.

7. El artículo 229 del Decreto 2685 de 1999 dispone:

“ART. 229.—Declaración de legalización.

Para los efectos previstos en el artículo anterior, se presentará la declaración de legalización con el cumplimiento de los requisitos y el pago de los tributos aduaneros a que hubiere lugar, más el valor del rescate establecido en el artículo 231º del presente decreto, cuando a ello hubiere lugar.

A las declaraciones de legalización se les aplicarán las disposiciones y el procedimiento previsto en lo pertinente, en los artículos 120 y siguientes y en el artículo 230º del presente decreto.

La legalización de mercancías no determina la propiedad o titularidad de las mismas, ni subsana los ilícitos que se hayan presentado en su adquisición”.

La aplicación de esta norma así como de los artículos 120 y siguientes del Decreto 2685 de 1999, no implica que dentro del proceso que decide la situación jurídica de la mercancía, la administración esté obligada a otorgar los plazos allí fijados, máxime considerando que desde la fecha del incumplimiento (nov. 24/99) hasta el 25 de abril de 2002 fecha del Requerimiento Ordinario 03-070-210-457 mediante el cual se solicitó a la actora copia íntegra y legible del documento aduanero que acredita la culminación del régimen de importación temporal a corto plazo, autorizado mediante declaración de importación 13144010618691 de mayo 24 de 1999, la actora había tenido tiempo suficiente para legalizar la situación de la mercancía, cosa que no hizo y que tampoco probó haber realizado en ningún momento hasta la expedición de la Resolución 03-072-193-601-0911 del 16 de diciembre de 2003, por la cual se resolvió el recurso de reconsideración.

A juicio de la Sala, es lógico que la inactividad del importador durante cerca de 4 años para legalizar la mercancía en cuestión tenga como consecuencia jurídica, prevista en la ley, que la mercancía pase a ser de propiedad de la Nación.

8. Finalmente considera la Sala que si bien, como lo acepta la demandada, el término para decidir de fondo se venció sin que la administración hubiera proferido la actuación correspondiente, por lo cual debía entenderse ocurrido el silencio administrativo positivo, también es cierto que para que dicha figura pudiera aplicarse, con la consecuente entrega de la mercancía, se requería, conforme al artículo 519 del Decreto 2685 de 1999, la “previa presentación y aceptación de la declaración de legalización” al igual que la cancelación de los tributos aduaneros a que hubiere lugar, y la actora ni siquiera demostró haber presentado la declaración de legalización.

Consecuente con lo anterior, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 24 de agosto de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca Sección Primera Subsección “A”.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de agosto de 2011.

Magistrados: Marco Antonio Velilla Moreno, presidente—María Elizabeth García González—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, ausente con permiso—María Claudia Rojas Lasso.

(1) Folios 35 a 37 del cuaderno de antecedentes.

(2) Folios 66 a 69 del cuaderno de antecedentes.

(3) Folio 68 del cuaderno de pruebas.

(4) Folios 70 a 77 del cuaderno de antecedentes.