Sentencia 2004-00374 de julio 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad. 700012331000200400374-01 (18547)

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: municipio de Coveñas - Sucre(1)

Recurso extraordinario de revisión

Bogotá, D.C., diez de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Competencia.

El artículo 185 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 establecía lo siguiente:

“ART. 185.—Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los tribunales administrativos, en única o segunda instancia”.

La Corte Constitucional(2), al declarar inexequible la expresión “dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los tribunales administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, señaló que el Consejo de Estado es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto contra las sentencias dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; las dictadas en única, primera o segunda instancia por los tribunales administrativos y las dictadas en primera o segunda instancia por los jueces administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso.

2. Alcance y objetivo del recurso.

El recurso extraordinario de revisión está consagrado en los artículos 185 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, con las modificaciones introducidas por el Decreto 2304 de 1989 y por la Ley 446 de 1998.

Las sentencias susceptibles del recurso son “(i) las dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; (ii) las dictadas en única, primera o segunda instancia por los tribunales administrativos y (iii) las dictadas en primera o segunda instancia por los jueces administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso”(3).

Este recurso es un medio extraordinario de impugnación y constituye una excepción al principio de la firmeza de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada; con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, por considerar que no se encuentra ajustado a derecho, de acuerdo con las causales consagradas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo.

Debido a este carácter especialísimo y excepcional, el recurso solo admite los eventos que el código, en el artículo 188, contempla expresamente como causales y que, en esencia, refieren a vicios o errores de carácter procedimental.

Según el artículo 188, citado, son causales de revisión, las siguientes:

1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.

2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

3. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.

4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.

5. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia.

6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.

8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada.

Por otra parte, de conformidad con el artículo 189 del mismo código, el recurso extraordinario de revisión debe indicar de manera precisa y razonada la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y de las pruebas documentales que tenga en su poder y pretenda hacer valer.

Esta corporación, al referirse a las causales de revisión, ha expresado que a excepción de la causal del numeral 5º del artículo 188, citado, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo, ninguno de los yerros relacionados en los numerales de la disposición se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, una irregularidad de carácter procesal, como sucede en el numeral 6º, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia y en el numeral 8º, referido al desconocimiento de la cosa juzgada, o, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión, como es el caso de los numerales 1º, 2º, 3º, 4º y 7º(4).

Conforme con lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo subrogado por el artículo 41 del Decreto 2304 de 1989, antes y ahora por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, la configuración de esta causal de revisión alegada por el recurrente exige como requisitos sine qua non (i) la preexistencia de pruebas que no obraron en el proceso; (ii) que las mismas no se hubieren podido aportar por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria; y (iii) que sean trascendentes, en cuanto si hubiesen obrado como pruebas en el proceso la decisión hubiese sido diferente(5).

Sobre la causal 6, descrita en el numeral mencionado del artículo 188 ib., esta corporación al decidir un recurso extraordinario de revisión(6), precisó que la nulidad originada en la sentencia se genera cuando ella se dicta en un proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención, o cuando se condena a quien no ha figurado como parte, o cuando el proveído se profiere estando legalmente suspendido el proceso. Igualmente, cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley o cuando provea sobre aspectos que no corresponden, por falta de competencia, o por falta de jurisdicción.

3. El caso sub júdice.

Se analizarán los cargos presentados por el recurrente:

Violación de los artículos 4º, 228 y numeral 3º del 287 de la Constitución Política

Como se señaló al exponer el alcance y objetivo del recurso extraordinario de revisión, ninguna de las irregularidades listadas como causal de revisión cuestiona el análisis efectuado por el juez, el recurso no habilita a las partes a discutir sobre la interpretación que realiza el fallador no sobre su labor intelectual.

En el primer cargo, el recurrente no se refirió a las situaciones descritas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo como configurativas de la invocada nulidad de la sentencia, sino que presenta unos cargos que tienen que ver con aspectos sustanciales de la discusión desconociendo que por medio del recurso de revisión no se puede pretender la corrección de los errores de juicio, atinentes a la aplicación del derecho sustancial, la interpretación de las normas y la apreciación de los hechos y de las pruebas en que pudo incurrir el fallador, como lo ha señalado en forma reiterada esta Sala.

El recurrente trata de iniciar nuevamente el debate jurídico propio del proceso ordinario en el que se tramitó la demanda de nulidad, con argumentos que no pueden ser objeto de debate por medio de este recurso extraordinario. Se está utilizando esta forma excepcional de impugnación para plantear una discusión propia del proceso contencioso.

Los argumentos expuestos van dirigidos a cuestionar la interpretación de las normas que rigen lo relativo al impuesto de alumbrado público, su vigencia, la facultad impositiva de las entidades territoriales, hecho generador del impuesto, vigencia del impuesto, aspectos que no son discutibles como causales del recurso extraordinario de revisión.

De acuerdo con lo anterior, este cargo no puede prosperar.

Prueba recobrada

La causal 2ª consagrada en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo dispone:

ART. 188.—Son causales de revisión:

(...).

2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”.

Sobre esta causal de revisión, la Sala Plena en forma reiterada viene señalando que, para que se configure, se requiere que existiendo documentos decisivos para resolver la litis, estos no hubieran podido ser aportados oportunamente por circunstancias ajenas a la voluntad del recurrente, es decir, por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria, eventos que deben estar debidamente probados.

En el caso concreto, se debe establecer si el Decreto 2424 de 2006 que menciona el recurrente es un documento recobrado y determinar las razones que no le permitieron aportarlo en la etapa procesal oportuna.

El Decreto 2424 de 18 de julio de 2006, por el cual se reguló la prestación del servicio de alumbrado público, es un decreto reglamentario expedido por el Presidente de la República publicado en el Diario Oficial 46334 el 19 de julio de 2006. En primera instancia se puede afirmar que durante el proceso no se hizo referencia a este documento porque no existía. La última actuación de las partes se presentó el 22 de junio de 2006 que consistió en el alegato de conclusión presentado por la parte demandante y en el mes siguiente se expidió el decreto.

De acuerdo con lo anterior, la prueba que aduce el recurrente para soportar la causal invocada no cumple con las exigencias señaladas, porque aunque ya existía cuando se profirió la sentencia, no preexistía al inicio del proceso, ni existió durante el mismo, como se indicó anteriormente vencido el término de alegatos previo a la sentencia y cuando ya se encontraba al despacho para fallo se expidió el decreto en cuestión.

Así mismo, el decreto no es un documento que haya estado extraviado o refundido, tampoco se puede atribuir a razones de fuerza mayor o caso fortuito no haber aportado el decreto al proceso, porque, como se señaló, este no existía y fue expedido por el Gobierno Nacional cuando ya habían precluido las etapas procesales previas a la sentencia para aportarlo. Igualmente, el recurrente tuvo la oportunidad para aportarlo con ocasión del recurso de apelación que debió interponer contra la sentencia del tribunal, pero guardó silencio.

Tampoco se puede alegar que no fue aportado al proceso por razones atribuibles a la parte contraria, porque, como se ha señalado, ninguna de las partes lo conocía, y no allegarlo con ocasión del recurso de apelación que se pudo interponer contra la sentencia no puede ser atribuible a la parte demandante.

Adicional a lo anterior, no se puede considerar el Decreto 2424 de 2006 como un documento trascendental ya que, así hubiera obrado en el proceso, la decisión no hubiera sido diferente, por el contrario, en la providencia, al hacer referencia a la sentencia de esta corporación de 17 de julio de 2008 Radicación 16850, se transcribe la parte pertinente que hace referencia al artículo 2º del decreto y se analiza la definición que hace del “servicio de alumbrado público”.

Sin perjuicio de lo expuesto, se debe señalar que el Decreto 2424 de 18 de julio de 2006 por el cual se reguló la prestación del servicio de alumbrado público, es una norma de alcance nacional, que no debe acompañar la demanda, tal como se desprende del contenido del artículo 141 del Código Contencioso Administrativo.

En relación al tema, la Sala(7) ha señalado lo siguiente:

“En cuanto a obligación de allegar las normas de alcance no nacional, esta corporación en sentencia de noviembre 23 de 2001, Expediente 12377, consejera ponente Ligia López Díaz, expresó:

‘Es claro que el juez solo está obligado a conocer las normas de alcance nacional, pero los actos regionales escapan de la presunción de su conocimiento, por lo que el Código Contencioso Administrativo exige expresamente su prueba aportándola en copia auténtica. Para la Sala, aportar la prueba de la existencia de las normas locales es una carga procesal de quien las pretenda hacer valer, que el juez no puede trasladarse de manera oficiosa, toda vez que se trata de una jurisdicción rogada y constituye además un requisito expreso de la demanda, que no puede suplirse con las afirmaciones hechas por las partes”.

En las anteriores condiciones, el Decreto 2424 de 2006 no reúne las características y requisitos señalados en el numeral 2º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, por lo tanto esta causal de anulación de la sentencia no se configuró.

Nulidad originada en la sentencia

El actor también funda la impugnación en la causal 6ª del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, esto es: “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Sobre la causal sexta de revisión ha reiterado la Sala(8) “... que para que proceda la nulidad con motivo de la revisión, la irregularidad debe originarse en la sentencia. No se trata de controvertir la corrección o incorrección del juzgamiento, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y/o de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada, sino de verificar que se atiendan las reglas procesales propias de la sentencia que de incumplirse viciarían su validez(9)”.

No será posible, entonces, alegar como causal del recurso extraordinario de revisión la nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, “... máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, sin perjuicio del deber que el artículo 145, íbídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe “antes de dictar sentencia”.

Sin embargo, como se reitera en sentencia de 6 de agosto de 2013(10), “... esta corporación también ha aceptado que pueden alegarse como hechos constitutivos de esta causal los vicios ocurridos antes de proferirse la sentencia, siempre que el afectado no haya tenido la oportunidad de alegarlos ante el juez porque solo los conoció por la sentencia. Así se reconoció en la sentencia antes mencionada: “la jurisprudencia de esta Sala ha aceptado la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso(11)” (se destaca).

En el último caso, el afectado tiene la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad. De lo contrario, la causal de revisión se convertiría en un mecanismo para que las partes subsanen las omisiones cometidas en el proceso ordinario y aleguen nulidades que pudieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 142 Código de Procedimiento Civil”.

En el tercer cargo propuesto por el recurrente, señala que se presenta la nulidad por la causal consagrada en el numeral 6º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo concordante con el numeral 6º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil “cuando se omiten los términos u oportunidades para pedir o practicar pruebas o para formular alegatos de conclusión”, porque no se dieron los traslados del “estudio de factibilidad y conveniencia del impuesto de alumbrado público, concesión e interventoría del servicio de alumbrado público...” y porque el tribunal no dio apertura al debate probatorio. Estos argumentos cuestionan etapas previas a la sentencia y de acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia no se puede alegar como causal del recurso extraordinario de revisión.

Adicional a lo anterior, luego de revisar los antecedentes del proceso se puede verificar que la sentencia que puso fin al proceso, expedida por el Tribunal Administrativo de Sucre, es un providencia contra la cual procedía el recurso de apelación ante el Consejo de Estado, recurso que no fue interpuesto por el municipio de Coveñas supuestamente por “problemas de gobernabilidad que impidieron a toda luz la defensa oportuna, mediante la impugnación de la sentencia...”, razones que no justifican la omisión en la defensa de los intereses del ente territorial como se ha indicado en este proveído y que fue la última oportunidad que tuvo para proponerlas.

Igualmente el recurrente plantea esta causal en concordancia con el numeral 7º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil por indebida representación del municipio.

El recurrente explicó que, el 13 de junio de 2005 y el 22 de febrero de 2006 respectivamente, fueron notificados de las demandas presentadas por la doctora Lucy Cruz de Quiñones y la Empresa Ecopetrol S.A., los señores Pedro Patrón Luna y Rafael Antonio García Gary, quienes en esas fechas fungían como alcaldes del municipio de Coveñas. Por lo tanto, a partir de la fecha, les correspondía a estos funcionarios públicos y/o a sus sucesores, la debida representación del municipio en los respectivos procesos. Así mismo, no se configura la falta de representación, porque no obra prueba en el proceso, de la renuncia o revocatoria del poder del apoderado del municipio de Coveñas, que el 8 de marzo de 2006 contestó la demanda interpuesta por Ecopetrol S.A. y que según el accionante estaba vinculado con el municipio hasta el 31 de julio de 2007.

La falta de representación judicial alegada por el recurrente no se puede considerar como una causal de fuerza mayor que haya impedido allegar el documento como prueba. No interponer los recursos de ley contra las providencias que van en contra de municipalidad solo debe generar responsabilidad para los causantes de esta omisión, quienes no pueden alegar en forma posterior y a su favor su propia culpa o negligencia.

Ninguno de los argumentos presentados por el recurrente encaja en los presupuestos reconocidos por el Consejo de Estado para que proceda la causal, no son situaciones que se hayan originado en la misma sentencia, no son hechos que hayan sobrevenido a ella y tampoco se puede afirmar que pudieran influir en la decisión al punto que hubiera sido diferente.

En consecuencia, la Sala concluye, en sede de revisión extraordinaria, que el recurrente trató en el recurso de replantear temas propios del proceso ordinario que no pueden ser objeto de debate por este medio extraordinario, y no se configuraron las causales consagradas en los numeral 2º y 6º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, por lo tanto, no se entienden cumplidos los requisitos para que resulte fundado el recurso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Javier Arturo Uribe Ramírez apoderado del municipio de Coveñas (Sucre) contra la sentencia del 13 de noviembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, dentro del proceso de nulidad simple instaurado por Lucy Cruz de Quiñones y Ecopetrol S.A.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) El municipio de Coveñas presentó recurso extraordinario de revisión pero, erradamente, el expediente fue radicado con las mismas partes, demandante Lucy Cruz de Quiñones y demandado municipio de Coveñas, del proceso ordinario cuya sentencia se recurre ahora.

(2) Sentencia C-520 de 2009, Corte Constitucional, M.P. María Victoria Calle Restrepo.

(3) Corte Constitucional, Sentencia C-520 de 2009.

(4) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 11001-03-15-000-2001-00091-01 del 2 de marzo de 2010, C.P. Mauricio Torres Cuervo.

(5) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 11001-03-15-000-1997-00142-00 de 2 de abril de 2013, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(6) Sentencia del 6 de julio de 1988, C.P. Julio César Uribe Acosta.

(7) Sentencia de 8 de octubre de 2009, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, Rad. 17145.

Sentencia de 11 de noviembre de 2010, C.P. William Giraldo Giraldo, Rad. 17510.

(8) Sentencia de 26 de febrero de 2013, Rad. 11001-03-15-000-2009-00050, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(9) Sentencias de Sala Plena de 11 de mayo de 1998, Exp. Rev-93, M.P. Mario Alario Méndez y 13 de abril de 2004, Exp. Rev-132, M.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(10) Sentencia de Sala Plena, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(11) “Sentencia del 20 de abril de 2004, Expediente REV-00132”.