Sentencia 2004-00381 de junio 18 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rads.: 700012331000200400381 01 y 700012331000200401902 00

Número interno: 17988

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Oleoducto Central S.A. - Ocensa y Oleoducto de Colombia S.A. (acumulados)

Demandado: municipio de Coveñas

Bogotá, D.C., dieciocho de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, la Sala decide la legalidad de las facturas y de las cuentas de cobro en las que el municipio demandado exigió el pago el impuesto de alumbrado público a las sociedades actoras.

Para el efecto, debe determinar, en primer lugar, si las facturas emitidas por Unión Temporal Iluminación del Golfo son actos administrativos demandables ante la jurisdicción o, si por el contrario, se trata de actos inexistentes que no son exigibles a las demandantes.

El artículo 83 del Código Contencioso Administrativo dispuso que la jurisdicción administrativa juzga “... los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas (...)”.

En el caso de los actos administrativos, existen diferentes puntos de vista para definir lo que se entiende por estos, dentro de los cuales sobresalen el criterio formal y orgánico y el criterio material de los mismos(3).

En cuanto al criterio formal y orgánico, la noción del acto administrativo está dispuesta en función del órgano que lo expide, pues parte de la base de que las decisiones ejecutorias solo pueden ser dictadas por los entes que constitucional y legalmente detentan el poder público, sin importar que sean de carácter público o privado, siendo esta la regla general.

Por su parte, el punto de vista material se funda en la naturaleza de las modificaciones que las decisiones impriman en el orden jurídico(4), sin importar el órgano que la dicte, siempre y cuando tal decisión se de cómo resultado del ejercicio de una función pública, pues esta debe corresponder a la voluntad unilateral del Estado, imponible a los particulares aún sin su consentimiento, para crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular.

Para efectos del presente caso, la Sala observa que el tribunal, al determinar que las facturas que liquidaron el impuesto de alumbrado público a las demandantes no son actos administrativos, y, por tanto, no están sujetas al control jurisdiccional, solo observó el criterio orgánico y formal expuesto, sin analizar el aspecto material de dichas facturas.

Al respecto, es menester precisar que el impuesto de alumbrado público de los periodos discutidos fue liquidado por Unión Temporal Iluminaciones del Golfo mediante facturas, las que conforme con lo dispuesto por el artículo 772 del Código de Comercio, son un título valor, con las características jurídicas inherentes a tal concepto, como son la incorporación de obligaciones claras, expresas y exigibles.

En este punto, el Concejo Municipal, en el Acuerdo 10 del 30 de mayo de 2003 concedió “unas autorizaciones pro tempore al alcalde municipal para contratar por el sistema de concesión, el suministro, expansión, operación, mantenimiento, reposición y administración de la infraestructura, la interventoría y todos los elementos necesarios para la prestación del servicio de alumbrado público (...).

En ejercicio de la facultad concedida, el Alcalde suscribió con la Unión Temporal Iluminaciones del Golfo, un contrato cuyo objeto consistió en “Entregar en concesión, la operación, mantenimiento, administración y modernización de la infraestructura del servicio de alumbrado público(5) (...)”. En la cláusula quinta del mismo se pactó “El contratante faculta mediante este contrato al concesionario a realizar la facturación y recaudo a los demás usuarios del servicio (...)”.

Por lo tanto, la liquidación del impuesto de alumbrado público en las facturas demandadas se dio como resultado del contrato, que en ejercicio de las facultades otorgadas en acuerdo municipal, el alcalde suscribió con la unión temporal.

Se sigue de lo anterior que las facturas demandadas son actos que, por crear una situación jurídica particular y, por ser dictados en ejercicio de una función pública en cabeza del municipio demandado, son objeto de control por parte de la jurisdicción contencioso administrativa.

Al respecto, dijo la corporación(6):

“Bajo ese orden de ideas, la Sala considera que las facturas demandadas, en esencia, son actos jurídicos derivados de un contrato de suministro de energía eléctrica y que si bien en esas facturas se evidencia una decisión tomada por Corelca en ejercicio de la función administrativa que asigna la ley a entidades diferentes a las administradoras del tributo, esto no implica que las facturas cambien de naturaleza jurídica y se conviertan en acto administrativo, pues, lo que determina la existencia de un acto administrativo, no es el documento en el que se materialice la decisión sino, la decisión en sí misma de la administración de crear, modificar o extinguir una situación jurídica concreta, se reitera, independientemente del documento en donde se plasme esa decisión (...).

Por lo tanto, bajo la consideración de que la decisión de liquidar y recaudar la contribución también quedó evidenciada en las facturas y que esa decisión, en cuanto creó una situación jurídica particular para el demandante, era demandable, le asiste razón al a quo cuando precisó que, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho estaba caducada porque si, en efecto, la última liquidación de la contribución se consignó en la factura INTE-E-151 y esta fue comunicada el 2 de julio de 1996, era evidente que al 10 de noviembre de 1997, fecha en que se presentó la demanda, la acción estaba caducada (CCA, art. 136)” (resalta la Sala).

A diferencia del caso que fue objeto del fallo señalado, en el sub lite las actoras ejercieron su derecho de defensa mediante la interposición oportuna de los recursos de reconsideración contra las facturas y cuentas de cobro señaladas, que fueron resueltos por la administración así:

Contra las facturas y cuentas de cobro del impuesto de alumbrado eléctrico, la sociedad Oleoducto de Colombia S.A. interpuso los recursos de reconsideración los días 9 de diciembre de 2003, 30 de enero de 2004, 8 de marzo de 2004, 5 de abril de 2004, 7 de julio de 2004 y 23 de septiembre de 2004, que fueron resueltos mediante la Resolución 730 del 28 de septiembre de 2004, confirmando los documentos referidos. Los actos señalados fueron demandados en nulidad y restablecimiento del derecho el 17 de noviembre de 2004(7), dentro del término de cuatro (4) meses previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

Por su parte, la sociedad Ocensa S.A. interpuso los recursos de reconsideración respectivos el 5 de diciembre de 2003 y el 30 de enero de 2004, que fueron resueltos mediante la resolución sin número y sin fecha que fue recibida en las oficinas de la actora el 1º de abril de 2004. Estos actos fueron demandados en nulidad y restablecimiento del derecho el 2 de abril de 2004(8), dentro del término de cuatro (4) meses previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

Ahora bien, bajo los supuestos descritos y para el caso del tributo sobre el servicio de alumbrado público, el artículo 1º de la Ley 97 de 1913 autorizó al Concejo de Bogotá para crear y organizar el cobro del mismo, calificándolo como “impuesto”, al señalar:

“ART. 1º—El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: (...)

d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público (...)” (resalta la Sala).

Con la entrada en vigencia de la Ley 84 de 1915, dicha autorización se hizo extensiva a los demás órganos de representación popular del orden municipal(9), lo cual es acorde con las prerrogativas propias de la autonomía fiscal de que gozan las entidades territoriales, prevista en los artículos 287(10), 313(11) y 338(12) de la Constitución Política.

La Sala advierte que tanto las facturas expedidas por la unión temporal como las cuentas de cobro expedidas por la Secretaría de Hacienda municipal de Coveñas, se fundamentaron en el numeral 3.9 del Acuerdo 9 del 26 de mayo de 2003, que dispuso:

“Las empresas dedicadas al transporte y/o almacenamiento de petróleo y sus derivados, cuyo transportes y/o almacenamiento esté situado en la jurisdicción del municipio, están obligadas al pago mensual de la tasa del impuesto de alumbrado público de acuerdo a los siguientes rangos de capacidad instalada de transporte y/o almacenamiento de petróleo y sus derivados por barril (...)”.

Sin embargo, este numeral fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Sucre mediante sentencia del 13 de noviembre de 2008, que no fue apelada según consta en el sistema de consulta de procesos de la rama judicial, de lo que se deja constancia con la impresión correspondiente.

En consecuencia, la declaratoria de nulidad de la norma que sirvió de fundamento para la expedición de las facturas y cuentas de cobro cuestionadas, por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, afecta directamente la situación particular y concreta que se discute en el caso sub examine, que al no haber sido fallada, no se encuentra aún consolidada.

Por lo tanto, la Sala revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre y, en su lugar, declarará la nulidad de las facturas y de las cuentas de cobro demandadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 20 de agosto de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, objeto de apelación.

En su lugar,

ANÚLANSE: la cuenta de cobro 002 del 29 de septiembre de 2003, correspondiente al impuesto de alumbrado público de agosto de 2003, expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Coveñas, Sucre, y las siguientes facturas expedidas por la UNIÓN TEMPORAL ILUMINACIONES DEL GOLFO con cargo a la empresa OLEODUCTO DE COLOMBIA S.A.: 002 del 27 de octubre de 2003, correspondiente al impuesto de alumbrado público de septiembre de 2003, 008 del 31 de octubre de 2003, correspondiente al impuesto de alumbrado público de octubre de 2003, 014 del 30 de noviembre de 2003, correspondiente al impuesto de alumbrado público de noviembre de 2003, 0025 del 8 de enero de 2004, correspondiente al impuesto de alumbrado público de diciembre de 2003, 041 del 6 de febrero de 2004, correspondiente al impuesto de alumbrado público de enero de 2004, 048 del 28 de febrero de 2004, correspondiente al impuesto de alumbrado público de febrero de 2004, 053 del 29 de marzo de 2004, correspondiente al impuesto de alumbrado público de marzo de 2004, 061 del 14 de mayo de 2004, correspondiente al impuesto de alumbrado público de abril de 2004, 074 del 1º de junio de 2004, correspondiente al impuesto de alumbrado público de mayo de 2004, 078 del 1º de julio de 2004, correspondiente al impuesto de alumbrado público de junio de 2004, así como la Resolución 730 del 28 de septiembre de 2004, confirmatoria de las anteriores.

A título de restablecimiento del derecho se declara que la sociedad OLEODUCTO DE COLOMBIA S.A. no está obligada a pagar valor alguno por concepto del impuesto de alumbrado de los periodos a que corresponden los documentos anulados,

ANÚLANSE también la cuenta del cobro del 29 de septiembre de 2003, correspondiente al impuesto de alumbrado público de agosto de 2003, y las siguientes facturas expedidas por la UNIÓN TEMPORAL ILUMINACIONES DEL GOLFO con cargo a la empresa OLEODUCTO CENTRAL S.A.: 003 del 27 de octubre de 2003, correspondiente al impuesto de alumbrado público de septiembre de 2003, 009 del 31 de octubre de 2003, correspondiente al impuesto de alumbrado público de octubre de 2003, 013 del 30 de noviembre de 2003, correspondiente al impuesto de alumbrado público de noviembre de 2003, así como el acto sin número ni fecha, confirmatorio de las anteriores.

A título de restablecimiento del derecho se declara que la sociedad OLEODUCTO CENTRAL S.A. no está obligada a pagar valor alguno por concepto del impuesto de alumbrado de los periodos a que corresponden los documentos anulados,

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(3) Gaudemet Yves, “Traité de Droit Administratif”. París, Editorial L.G.D.J., 2001, Edición 16, pág. 513.

(4) Rivero Jean, “Droit Administratif”. Traducción de la 9ª edición Universidad Central de Venezuela, 1984, pág. 104.

(5) Visible de folio 336 a folio 355 del cuaderno principal.

(6) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 6 de agosto de 2009, Expediente 16045, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(7) Visible en el folio 47 del cuaderno de antecedentes.

(8) Visible en el folio 37 del cuaderno principal.

(9) El artículo 1º de la Ley 84 de 1915, estableció “Los concejos municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913. a) Las que le fueron conferidas al Municipio de Bogotá por el artículo 1º de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las asambleas departamentales los hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones”.

(10) Carta Política, artículo 287. “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (...) 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”.

(11) Carta Política, artículo 313. “Corresponde a los concejos: (...) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.

(12) Carta Política, artículo 338. “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”.