Sentencia 2004-00393 de diciembre 4 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 110010324000200400393 01

Consejera Ponente:

Dra. Martha Sofía Sanz Tobón

Acción: Nulidad.

Actora: Federación Nacional de Vivienda Popular-Fenavip y otro

Bogotá, D.C., cuatro de diciembre de dos mil ocho.

EXTRACTOS:«III. Consideraciones de la Sala

Las normas demandadas son del siguiente tenor:

Decreto 975 de 2004:

“ART. 49.—Giro de los recursos. Cuando no se hiciere uso de la facultad del giro anticipado del subsidio familiar de vivienda de que trata el artículo 50 del presente decreto, la entidad otorgante girará el valor del mismo en favor del oferente de la solución de vivienda previamente declarada elegible a la cual se aplicará, una vez se acredite la conclusión de la solución de vivienda y el otorgamiento y registro de la escritura pública de adquisición o de declaración de construcción o mejoras según la modalidad para la cual se hubiere aplicado el subsidio. Para efectos de lo anterior deberán presentarse los siguientes documentos:

“En el caso de adquisición de vivienda nueva:

“1. Copia de la escritura pública contentiva del título de adquisición del inmueble y del certificado de tradición y libertad del inmueble con una vigencia no mayor a 30 días, que permitan evidenciar la adquisición de la vivienda por el hogar postulante y que el precio de adquisición corresponda al tipo de vivienda al cual se postuló o a un tipo inferior.

“2. Copia del documento que acredita la asignación del subsidio familiar de vivienda, con autorización de cobro por parte del beneficiario.

“3. Certificado de existencia de la vivienda, o por quien hubiere sido autorizada por esta para tales efectos, acompañada del acta de entrega del inmueble al beneficiario del subsidio a satisfacción de este.

“En el caso de construcción en sitio propio o mejoramiento:

“1. Copia de la escritura de declaración de construcción o mejoramiento, con la constancia de la inscripción en la oficina de registro competente.

“2. Copia del documento que acredita la asignación del subsidio familiar de vivienda, con autorización de cobro por parte del beneficiario.

“3. Certificado de existencia de la vivienda y recibo a satisfacción de la vivienda construida en sitio propio o el mejoramiento efectuado, en la que se especifique que la misma cumple con las condiciones señaladas en la postulación y en la asignación correspondientes, debidamente firmada por el beneficiario del subsidio en señal de aceptación.

“PAR. 1º—En los planes de vivienda de interés social, el giro de los recursos conforme a lo dispuesto en el presente artículo y en el artículo 50 de este decreto, solo podrá efectuarse si se acredita que el lote de terreno en el que se desarrolló la solución de vivienda se encuentra urbanizado”.

Resolución 966 de 2004:

“ART. 23.—Documentos. El oferente para efectos del desembolso anticipado de los recursos del subsidio familiar de vivienda, deberá presentar ante la entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda o su operador, junto con la póliza única de cumplimiento, el encargo fiduciario y el contrato de la labor de interventoría, los siguientes requisitos:

“1. (...).

“6. Certificado de la primera visita al proyecto efectuada por el profesional que realizará las labores de interventoría en los términos de esta resolución, en donde se verifique la disponibilidad inmediata e incondicional de servicios públicos y obras de urbanismo ejecutadas.

“7. De acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 49 del Decreto 975 de 2004 en los planes de vivienda de interés social, el giro de los recursos del subsidio familiar de vivienda por anticipado o contra escritura, solo podrá efectuarse si se acredita por parte del interventor que el lote de terreno en el que se desarrolló la solución de vivienda se encuentra urbanizado”.

Por su parte, las normas de orden legal que la parte actora cita como violadas son el artículo 2º, numerales 4º y 6º de la Ley 546 de 1999; 8º, 13 y 32 de la Ley 388 de 1997; 3º y 5º de la Ley 3ª de 1991; y 102 de la Ley 812 de 2003.

Sea lo primero precisar que el Decreto 975 de 2004, contentivo del artículo 49, parágrafo 1º, norma acusada, reglamenta parcialmente las leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de 2003 en relación con el subsidio familiar de vivienda de interés social en dinero para áreas urbanas y, de ahí, que sea necesaria la remisión a algunas de las disposiciones de tales leyes.

En esencia, la inconformidad de la parte actora radica en el hecho de que según las normas demandadas el giro anticipado de los recursos del subsidio familiar de vivienda en los planes de vivienda de interés social solo podrá efectuarse si se acredita que el lote de terreno en el que se desarrollará la solución de vivienda se encuentra urbanizado.

Afirma la demandante que como quiera que las acciones urbanísticas de que trata el artículo 8º de la ley, definidas como aquellas decisiones administrativas y actuaciones urbanísticas relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, son apenas enunciativas y no taxativas, en últimas un lote nunca estará urbanizado, pues siempre habrá una acción urbanística más que propenda por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.

Sobre el particular, la Sala observa que si bien es cierto que son numerosas las acciones urbanísticas que pueden mejorar la calidad de vida de los habitantes, también lo es que el mismo Decreto 975 de 2004 en su artículo 2.11 define el lote urbanizado como aquel que cuenta con las acometidas domiciliarias de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y energía, vías de acceso y espacios públicos, conforme a la normativa urbanística de cada municipio, luego para efectos del giro del subsidio familiar de vivienda de interés social basta que el lote cuente con tales acometidas de servicios públicos, vías de acceso y espacios públicos, sin que pueda exigirse, por tanto, que cuente con todas las acciones urbanísticas de que trata la Ley 388 de 1997, pues muchas de ellas deben realizarse de manera progresiva.

Ahora bien, a juicio de esta corporación, tal exigencia en manera alguna atenta contra el derecho a la igualdad, la eficiencia en la asignación de los recursos y el acceso de los colombianos a una vivienda digna y, por el contrario, propende porque los ciudadanos que pertenecen a los estratos 1, 2 y 3 puedan adquirir, precisamente, una vivienda que cuente con los servicios públicos mínimos que garantizan una calidad de vida superior a la que podría ofrecerles, por ejemplo, un “loteador pirata”, quien solamente está interesado en lucrarse con la “venta” de lotes, sin importarle las condiciones en que las viviendas van a ser construidas y la infraestuctura que gira alrededor de las mismas, vr. gr., el acceso a los servicios públicos domiciliarios.

Adicionalmente, la Sala considera que el hecho de que las organizaciones populares de vivienda tengan por objeto el desarrollo de programas de vivienda para sus afiliados por sistemas de autogestión o participación comunitaria y que su régimen de financiación sea de economía solidaria no impide que la administración pueda adoptar medidas como las cuestionadas, si se tiene en cuenta, precisamente, que los destinatarios del subsidio familiar de vivienda pertenecen a un grupo económicamente débil, por lo cual el Estado debe intervenir para proteger que el acceso a una vivienda en condiciones dignas sea real y efectivo.

Lo anterior, por cuanto es un hecho notorio que no son pocas las ocasiones en que personas económicamente desfavorecidas han resultado afectadas al ofrecérseles “soluciones de vivienda” que al final resultan no ser más que construcciones que carecen de los servicios públicos mínimos y, de ahí, que hayan tenido que acudir ante las instancias judiciales, por ejemplo, en ejercicio de la acción popular, en procura de que se les garanticen los derechos colectivos a un ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas.

En efecto, esta corporación conoció de una acción popular en la que en un programa de vivienda de interés social toda una urbanización resultó afectada mientras se adelantaban los trámites administrativos dirigidos a obtener la legalización de la red de acueducto y alcantarillado, dado que sus habitantes tuvieron que soportar constantes cortes del servicio público de agua, inundaciones y vertimientos de aguas lluvias y negras en sus viviendas, lo que afectó los derechos colectivos antes mencionados (2) todo lo cual se puede evitar con la previsión contenida en los actos acusados, esto es, estar previamente urbanizados los lotes donde se van a construir las viviendas de interés social.

De otra parte, tal como lo sostuvo el representante del Ministerio Público, el artículo 102 de la Ley 812 de 2003, que establece como requisitos para que se pueda girar anticipadamente el subsidio familiar de vivienda el constituir un encargo fiduciario, extender una póliza de cumplimiento y efectuar una labor de interventoría durante la ejecución del proyecto, no puede analizarse aisladamente sino en concordancia con otras disposiciones, tales como los artículos 99 y 108 de la Ley 812 de 2003 que disponen:

Ley 812 de 2003:

“ART. 99.—Prohibición de invertir recursos públicos en invasiones, loteos y edificaciones ilegales. Queda absolutamente prohibida la inversión de recursos públicos en asentamientos originados en invasiones o loteos ilegales realizados con posterioridad a la vigencia de la presente ley. De la misma manera, las entidades prestadoras de servicios públicos se abstendrán de suministrarlos a las edificaciones que se ejecuten en estas condiciones”.

“ART. 108.—Acreditación de licencia. Adiciónese el artículo 99 de la Ley 388 de 1997, con el siguiente parágrafo: “Con el fin de evitar los asentamientos humanos en zonas no previstas para tal fin por los planes de ordenamiento territorial, los notarios se abstendrán de correr escrituras de parcelación, subdivisión y loteo, hasta tanto no se allegue por parte del interesado el certificado de conformidad con normas urbanísticas expedido por la autoridad con jurisdicción en la zona donde se halle ubicado el predio, el cual debe protocolizarse dentro de la escritura. El Gobierno Nacional establecerá las características y condiciones del certificado de conformidad con normas urbanísticas, el cual tendrá un costo único para cualquier actuación”.

Además, la Sala destaca que el artículo 1º, numeral 3º de la Ley 388 de 1997, reglamentada por el Decreto 975 de 2004, cuyo parágrafo 1º del artículo 49 es objeto de demanda, prevé como objetivo de dicha ley el “Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres”, efectividad y protección que la medida adoptada ayuda a lograr, en cuanto evita que las viviendas de interés social sean entregadas sin los servicios públicos necesarios para habitarlas en condiciones dignas, de manera tal que se garantizan condiciones mínimas de higiene, salubridad y seguridad a los adquirentes de dichas viviendas, quienes hacen parte de una población que en razón de su condición económica requiere de una protección especial del Estado que la misma Constitución Política le exige brindársela (art. 13).

Para la Sala carece de sustento la afirmación según la cual las disposiciones acusadas pusieron un obstáculo insalvable al desarrollo de la vivienda de interés social, que trae como resultado la inaccesibilidad a una vivienda digna y al desmejoramiento de la calidad de vida de los colombianos, pues, por ejemplo, el artículo 5º de la Ley 3ª de 1991, que la parte actora considera violado, define la solución de vivienda como ”el conjunto de operaciones que permite a un hogar disponer de habitación en condiciones sanitarias satisfactorias de espacio, servicios públicos y calidad de estructura, o iniciar el proceso para obtenerlas en el futuro”, proceso que debe iniciarse, precisamente, con la urbanización del lote, con el fin de que la población vulnerable que accede a la vivienda de interés social cuente con una vivienda digna, lo cual constituye un mandato constitucional (art. 51).

Concluye esta corporación que la exigencia referente a la previa urbanización del lote por parte del oferente (organización popular de vivienda) para que le pueda ser girado anticipadamente el subsidio familiar de vivienda no vulnera las normas que se citan como tal, ni excede la potestad reglamentaria que corresponde al Gobierno Nacional, la cual fue ejercida en este caso para la cumplida ejecución de las leyes que regulan lo referente a la vivienda de interés social y el subsidio familiar correspondiente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. Reconócese a la abogada Nathalie Gálviz Agudelo como apoderada del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en los términos del poder a ella conferido, visible a folio 546 del cuaderno.

3. Acéptase la renuncia del abogado Leonardo Galeano Guevara como apoderado de la Federación Nacional de Vivienda Popular-Fenavip.

En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(2) Sentencia del 4 de octubre de 2002, AP-624, actor Rubén Darío Hernández Echavarría, C.P. Darío Quiñones Pinilla.

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