Sentencia 2004-00394 de abril 12 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Ref.: 110010324000200400394 01 (2493-2008)

Nº Interno: 2493-2008

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Cristian Albert Uscategui Sánchez

Autoridades nacionales

Bogotá D.C., doce de abril de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Normas violadas y concepto de la violación.

Constitución Política: artículos 1º, 2º, 13, 26, 40, y 68

Con la expedición del artículo 7º del Decreto 3238 de 2004 se vulneran los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a escoger y ejercer profesión u oficio y a participar efectivamente en el ejercicio del poder político, debido a que se omitió incluir, dentro de los requisitos exigidos para ejercer la docencia, el título de bachiller pedagógico en el nivel de preescolar y en el ciclo de educación básica primaria.

Si bien es cierto el Gobierno Nacional busca la prestación eficiente del servicio público de educación, en cuanto a la calidad, mejor formación moral, intelectual y física, no puede señalar requisitos que, sin justificación razonable y objetiva vulneren el principio de igualdad o restrinjan el acceso a un puesto de trabajo.

Señala de conformidad con el Decreto 2277 de 1979 el título de bachiller pedagógico se encuentra en iguales condiciones frente al título de normalista superior, pues lo reconoce como un medio adecuado para cumplir con el mandato de ofrecer el servicio público de educación que garantice la formación integral de los estudiantes.

Por ende, deben tenerse en cuenta el mérito, la capacidad y la idoneidad como criterios que han de guiar la implementación de los mecanismos de ingreso y ascenso en la profesión de docente, los cuales se encuentran consagrados en los artículos 19 y 39 del Decreto-Ley 1278 de 2002 y no pueden restringir el ejercicio de docencia o desconocer diferentes alternativas de formación.

(...)

Considera

Previo a decidir el fondo del asunto, es necesario precisar que es la Sección Segunda la competente para decidir la controversia según lo previsto en los acuerdos 1 de 1978 y 39 de 1990, no obstante que la interpuesta en este proceso es la acción de nulidad por inconstitucionalidad consagrada en el numeral 2º del artículo 237 de la Carta Política, pues se trata de un decreto del Gobierno Nacional, expedido en ejercicio de la función administrativa.

Lo anterior por cuanto la vulneración que se predica según lo afirmado en la demanda, no es directa ni en forma inmediata de la Carta Política, por el contrario, se presenta según lo dicho en la demanda por la aplicación indebida de las normas que le sirven de fundamento, en exceso de la potestad reglamentaria.

El texto del decreto demandado es el siguiente:

DECRETO 3238 DE 2004 

(Octubre 6º)

Por el cual se reglamentan los concursos que rigen para la carrera docente y se determinan criterios, contenidos y procedimientos para su aplicación.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 5.7 del artículo 5º de la Ley 715 de 2001 y el artículo 9º del Decreto­Ley 1278 de 2002.

DECRETA:

ART. $7º—Requisitos para el ingreso. Podrán inscribirse en el concurso de docentes quienes reúnan los requisitos señalados en el artículo 7º y en el parágrafo 1º del artículo 12 y en el artículo 21 del Decreto­Ley 1278 de 2002.

(...)

El decreto anterior se fundamentó para su expedición en el artículo 9º del Decreto-Ley 1278 de 2002 y en el numeral 5.7 del artículo 5º de la Ley 715 de 2001.

El problema jurídico gira en torno a determinar si el Gobierno Nacional se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria con la expedición del decreto demandado, al no incluir dentro de los requisitos exigidos para ejercer la docencia el título de bachiller pedagógico, omisión con la que privilegian a quienes tienen el de normalista superior para el ejercicio docente en el nivel de preescolar y en el ciclo de educación básica primaria.

Sustenta lo anterior en que de conformidad con el Decreto 2277 de 1979 el título de bachiller pedagógico se encuentra en iguales condiciones frente al título de normalista superior para el desempeño como docente en el nivel de preescolar y en el ciclo de educación básica primaria, razón por la cual, al reglamentar los requisitos para el ingreso al concurso de carrera docente sin incluir el título, basado en los artículos 7º y 21 del Decreto-Ley 1278 de 2002, el Gobierno Nacional excede la potestad reglamentaria al excluirlo.

Al respecto se observa:

Mediante el Decreto 3238 de 2004 se reglamentaron los concursos que rigen para la carrera docente y se determinaron criterios, contenidos y procedimientos para su aplicación. Dicho Decreto fue modificado en alguno de sus apartes por el Decreto 4235 de 2004.

Las normas en las cuales se fundamenta el artículo 7º del Decreto Reglamentario 3238 de 2004, son las siguientes:

Artículo 7º del Decreto-Ley 1278 de 2002, que dispone:

Ingreso al servicio educativo estatal. A partir de la vigencia de este decreto, para ingresar al servicio educativo estatal se requiere poseer título de licenciado o profesional expedido por una institución de educación superior debidamente reconocida por el Estado o título de normalista superior y, en ambos casos, superar el concurso de méritos que se cite para tal fin, debiendo ejercer la docencia en el nivel educativo y en el área de conocimiento de su formación.

Quienes posean título de normalista superior expedido por una escuela normal superior reestructurada, expresamente autorizada por el Ministerio de Educación Nacional, podrán ejercer la docencia en educación primaria o en educación preescolar.

PAR.—El Gobierno Nacional determinará los casos y términos en que, por tratarse de zonas de difícil acceso, poblaciones especiales o áreas de formación técnicas o deficitarias, puedan vincularse provisionalmente al servicio educativo personas sin los títulos académicos mínimos señalados en este artículo, pero sin derecho a inscribirse en el escalafón docente.

Artículo 21 del Decreto-Ley 1278 de 2002:

Requisitos para inscripción y ascenso en el escalafón docente.

Establécense los siguientes requisitos para la inscripción y ascenso de los docentes o directivos docentes estatales en los distintos grados del escalafón docente:

Grado uno: a) ser normalista superior.

b) Haber sido nombrado mediante concurso.

c) Superar satisfactoriamente la evaluación del periodo de prueba.

Grado dos: a) ser licenciado en educación o profesional con título diferente más programa de pedagogía o un título de especialización en educación.

b) Haber sido nombrado mediante concurso.

c) Superar satisfactoriamente la evaluación del periodo de prueba; o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el grado uno.

Grado tres: a) ser licenciado en educación o profesional.

b) Poseer título de maestría o doctorado en un área afín a la de su especialidad o desempeño, o en un área de formación que sea considerada fundamental dentro del proceso de enseñanza-aprendizaje de los estudiantes.

c) Haber sido nombrado mediante concurso.

d) Superar satisfactoriamente la evaluación del periodo de prueba; o la evaluación de competencias en caso de que esté inscrito en el grado uno o dos.

PAR.—Quien reúna los requisitos de los grados dos o tres puede aspirar a inscribirse directamente a uno de estos grados, previa superación de la evaluación del periodo de prueba.

Una vez inscrito, se considera ascenso pasar de un grado a otro dentro del escalafón docente, previa acreditación de requisitos y superación de las correspondientes evaluaciones de desempeño y de competencias, y existencia de disponibilidad presupuestal.

El primero de los apartes por los que solicita anular el decreto es aquel que hace referencia al artículo 7º del Decreto-Ley 1278 de 2002.

Dicha disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1169 de 23 de noviembre de 2004, por considerar que el Gobierno Nacional se extralimitó en las facultades extraordinarias que le habían sido otorgadas a través del artículo 111 de la Ley 715 de 2001.

En relación con la exigencia de requisitos adicionales a los señalados por el artículo 116 de la Ley 115 de 1994, señaló:

“En este sentido, el ejercicio de las facultades por parte del Presidente de la República debía limitarse a aquellas materias relacionadas con el nuevo régimen de carrera docente y administrativa, atendiendo, exclusivamente al criterio de los “requisitos de ingreso”, sin pretender regular todo el servicio educativo estatal, a través de la imposición de nuevos títulos para el ejercicio de la docencia.

Dicha disposición, en los términos previstos por el Presidente de la República, sin estar expresamente facultado en la ley habilitante, implicaba la derogación del artículo 116 de la Ley 115 de 1994, que expresamente establece los requisitos para acceder a la docencia en el servicio educativo estatal.

(...)

Por consiguiente, y conforme a lo expuesto, esta corporación declarará en su integridad la inexequibilidad del artículo 7º del Decreto-Ley 1278 de 2002, toda vez que constituye una unidad normativa con las expresiones acusadas como inconstitucionales por el demandante, según lo expuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

Lo anterior, en la práctica, implica la producción de dos consecuencias jurídicas, a saber: (i) Los títulos que se requieren para el ingreso al servicio educativo estatal, así como para acceder a la carrera administrativa docente, se encuentran previstos en el citado artículo 116 de la Ley 115 de 1994; (ii) La superación del concurso de méritos enunciada en la norma declarada inexequible, no conduce a la inconstitucionalidad de su exigibilidad, pues su obligatoriedad se deriva directamente del artículo 125 del texto superior, y de los artículos 8º, 18, 21 y 22 del Decreto 1278 de 2002”.

Es así como el Gobierno Nacional mediante el Decreto 4235 del 16 de diciembre de 2004 siguiendo los lineamientos señalados por la Corte Constitucional, modificó el artículo 7º del Decreto 3238 de 2004 de la siguiente manera:

ART. 1º—Modifícase el inciso 1º del artículo 7º del Decreto 3238 de 2004, el cual quedará así:

“ART. 7º—Requisitos para el ingreso. Podrán inscribirse en el concurso de docentes quienes reúnan los requisitos señalados en los artículos 116 y 118 de la Ley 115 de 1994, en concordancia con lo establecido en los artículos 3º, 10, 12 parágrafo 1º, 21 del Decreto-Ley 1278 de 2002. para efectos del concurso de ingreso a la carrera administrativa docente, el título de tecnólogo en educación será equivalente al de normalista superior”.

Por lo anterior y en atención a que el artículo 7º del Decreto-Ley 1278 de 2002 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, referencia que a él se hace en el artículo 7º del Decreto 3238 de 2004, se anulará.

En cuanto a la exclusión del título de bachiller pedagógico, como requisito para el ingreso al concurso docente, la Corte Constitucional mediante Sentencia C- 473 de 2006(1) estableció que a partir de la entrada en vigencia de la Ley General de Educación (115/94), los títulos diferentes al de normalista, expedidos por las escuelas normales reestructuradas no serían aptos para ingresar a la carrera docente.

Sin embargo, hizo una salvedad respecto de los bachilleres pedagógicos que se encontraran incluidos en el escalafón docente con anterioridad a 1997, los cuales podían ejercer la docencia en los términos del estatuto docente, mientras demostraran idoneidad en las pruebas de permanencia y ascensos en el mismo. Para este efecto, estableció que los títulos de normalista, institutor, maestro superior, maestro, normalista rural con título de bachiller académico o clásico, eran equivalentes al de bachiller pedagógico.

De lo anterior se colige que el Gobierno Nacional al señalar en el artículo 7º del Decreto Reglamentario 3238 del 6 de octubre de 2004 como requisito para inscribirse en el concurso de docente, los requisitos señalados en el artículo 21 del Decreto-Ley 1278 de 2002, en especial el ser “normalista superior”, no se extralimita en su potestad reglamentaria, comoquiera que contrario a lo afirmado por el actor, lo acoge y remite a él.

Lo anterior por cuanto la determinación de los requisitos para el ejercicio de la docencia y la exclusión de los bachilleres pedagógicos para ejercerla, no rompe el principio de igualdad. Contrario a lo manifestado por el actor, el bachiller pedagógico no se encuentra en las mismas condiciones del normalista superior pues a partir de la expedición de la Ley 115 de 1994, como lo expresó la Corte Constitucional fueron salvaguardados los derechos adquiridos de los bachilleres pedagógicos que se encontraban escalafonados antes de 1997 de conformidad con el Decreto 2277 de 1979 y excluyó a aquellos que no se encontraran en dichas condiciones, razón por la cual, lo que buscó el Gobierno Nacional fue la cumplida ejecución del Decreto-Ley 1278 de 2002.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de la expresión “artículo 7º” contenida en el artículo 7º del Decreto 3238 del 6 de octubre de 2001 expedida por el Gobierno Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

NEGAR la nulidad de la expresión “artículo 21 del Decreto-Ley 1278 de 2002” contenida en el artículo 7º del Decreto 3238 del 6 de octubre de 2001 expedida por el Gobierno Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Una vez ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha»

(1) Magistrado ponente: doctor Jaime Araujo Rentería.