Sentencia 2004-00410 de junio 18 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 110010324000200400410 01

Consejera Ponente:

Dra. Martha Sofía Sanz Tobón

Acción: Nulidad.

Actora: Dianora Rugeles Sierra

Bogotá, D.C., dieciocho de junio del dos mil nueve.

EXTRACTOS: « III. Consideraciones de la Sala

Sea lo primero precisar que pese a que la Resolución 2949 del 3 de octubre del 2003, contentiva de las normas que se demandan, fue derogada mediante la Resolución 3797 del 2004 la Sala hará un pronunciamiento de fondo, en cuanto mientras estuvo vigente produjo o pudo producir efectos jurídicos.

Las disposiciones demandadas del artículo 1º de la Resolución 2949 del 3 de octubre del 2003 “por la cual se establece el procedimiento de recobro ante el Fosyga por concepto de prestaciones ordenadas por fallos de tutela y se determinan los documentos que se deben anexar como soporte a las solicitudes de pago”, expedida por el Ministerio de la Protección Social, son las que se resaltan a continuación:

“ART. 1º—Procedimiento y documentos para la presentación del recobro. Toda solicitud de recobro que deba ser reconocida y pagada por el Fosyga, por concepto de fallos de tutela debe ingresar a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social o de la entidad que se defina para tal efecto.

“Cada solicitud de recobro deberá acompañarse de los siguientes documentos de soporte, los cuales deberán ser debidamente legajados y foliados con sujeción estricta al siguiente orden:

“a)...

“f) Primera copia del fallo de tutela con constancia de ejecutoria. Para cuentas consecutivas originadas en el mismo evento, se anexará copia simple del fallo de tutela, aclarando que el original se presentó con la primera cuenta presentada.

“Como soportes generales de las cuentas de cobro o facturas de cobro se deberán anexar legajados y foliados con sujeción estricta del siguiente orden:

“a) Certificado de existencia y representación legal de la EPS del régimen contributivo y subsidiado, entidad obligada a compensar, EOC, con fecha de expedición no mayor a treinta (30) días a la fecha de radicación de la solicitud de recobro”.

En el primer cargo se aduce que la exigencia de la primera copia del fallo de tutela con la constancia de ejecutoria para efectos del recobro que efectúan las empresas promotoras de salud, EPS, y las entidades obligadas a compensar, EOC, ante el Fosyga viola el principio de la presunción de buena fe de las actuaciones de los particulares ante las autoridades públicas (C.N., art. 83) pues, a su juicio, tal requisito solo puede exigirse para el cobro por vía judicial y no así por vía administrativa, último de los cuales es regulado por la Resolución 2949 del 2003.

Sobre el particular, la Sala considera que no le asiste razón al demandante, ya que la exigencia del requisito en cuestión propende por la protección de los recursos del Fosyga, que tienen carácter público, la que podría verse afectada de aceptar como documento para el pago del recobro la simple copia del fallo de tutela, sin la constancia de ejecutoria, en cuanto podría darse el evento de que en primera instancia el fallo de tutela ordene, por ejemplo, el suministro de un medicamento por el resto de la vida del paciente y apelada la sentencia por la empresa promotora de salud el superior la revoque, razón por la cual esta última entidad solo tendría derecho a recobrar el valor del medicamento que suministró durante el lapso que duró el trámite de la tutela, tiempo que solo podría verificar el Fosyga con la constancia de ejecutoria del fallo de primera instancia.

En el segundo cargo se aduce la violación de los artículos 1º, 13 y 16 del Decreto-Ley 2190 de 1995, los cuales preceptúan:

“ART. 1º—Supresión de autenticaciones y reconocimientos. A las entidades que integran la administración pública les está prohibido exigir documentos originales autenticados o reconocidos notarial o judicialmente”.

“ART. 13.—Prohibición de exigir copias o fotocopias de documentos que se poseen. En todas las actuaciones públicas, queda prohibida la exigencia de copias o fotocopias de documentos que la entidad tenga en su poder, o a los que la entidad pública tenga facultad legal de acceder”.

“ART. 16.—Solicitud oficiosa por parte de las entidades públicas. Cuando las entidades de la administración pública requieran comprobar la existencia de alguna circunstancia necesaria para la solución de un procedimiento o petición ciudadana, que obre en otra entidad pública, procederán a solicitar oficialmente a la entidad el envío de dicha información”.

“PAR.—Las entidades de la administración pública a las que se les solicite información darán prioridad a la atención de dichas peticiones, las resolverán en un término no mayor a 10 días y deberán establecer sistemas telemáticos compatibles que permitan integrar y compartir la información”.

Frente al primer precepto trascrito la Sala observa que lo que exige la norma acusada no es el original del fallo de tutela autenticado, sino la primera copia con la respectiva constancia de ejecutoria, a la cual no se le puede otorgar el carácter de reconocimiento judicial, sino simplemente el del efecto que persigue, esto es, el de poder hacerlo efectivo, para el caso ante el Fosyga. En consecuencia, no prospera el cargo de violación del artículo 1º del Decreto-Ley 2150 de 1995.

Respecto del artículo 13 del Decreto-Ley 2150 de 1995, el demandante considera que se violó al exigir la resolución parcialmente acusada el certificado de existencia y representación legal para que pueda hacerse el recobro ante el Fosyga, pues dice que tal documento está en poder del Ministerio de la Protección Social.

Para despachar desfavorablemente el cargo, la Sala pone de presente que si bien es cierto que el certificado de existencia y representación legal de la entidad que efectúa el recobro (EPS o EOC) lo tiene el Ministerio de la Protección Social, también lo es que no necesariamente lo tiene que tener actualizado, pues la respectiva entidad pudo tener algún cambio, por ejemplo, haber entrado en disolución y liquidación o haber cambiado el representante legal y, de ahí, que se exija que dicho certificado tenga una vigencia no superior a treinta (30) días a la de la fecha de radicación de la solicitud de recobro, lo cual tiene también su razón de ser en la protección de los recursos públicos que maneja el Fosyga.

En cuanto a la violación del artículo 16 del Decreto-Ley 2150 de 1995, esta corporación destaca que el mismo se refiere a que cuando una entidad de la administración pública quiera comprobar la existencia de alguna circunstancia necesaria para la solución de una petición ciudadana que obre en otra entidad de la administración pública deberá solicitarla oficialmente a esta última, disposición que la Sala considera no es aplicable en este caso, dado que la primera copia del fallo de tutela con la constancia de ejecutoria no puede ser entregado sino a la empresa promotora de salud o a la entidad obligada a compensar y constituye, precisamente, el documento que el Fosyga requiere para poder efectuar el respectivo recobro y el cual debe permanecer en su poder para el caso de la prestación de servicios continuados, es decir, que no se agoten con una sola ejecución y, de ahí, que la norma acusada permita en este último evento que para cuentas consecutivas originadas en el mismo evento se anexe copia simple del fallo de tutela, con la aclaración de que el original se presentó con la primera cuenta presentada.

En el tercer cargo se citan como violados los artículos 84 de la Constitución Política y 13 del Decreto 1281 del 2002, en cuanto considera el demandante que este último contiene los requisitos necesarios para efectuar el recobro ante el Fosyga y el primero prohíbe exigir requisitos adicionales para el ejercicio de un derecho o actividad reglamentados de manera general.

Examinado el contenido del artículo 13 del Decreto 1281 del 2002, la Sala encuentra que se refiere simplemente a que cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse con recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga deberá tramitarse dentro de los seis meses siguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de la ocurrencia del evento y a que no podrá efectuarse por vía administrativa su reconocimiento con posterioridad a dicho término.

Surge de lo anterior que no es cierto que el procedimiento de recobro ante el Fosyga estuviera contemplado en el precepto antes citado, razón por la cual bien podía el Ministerio de Salud, hoy de la Protección Social, en ejercicio de lo dispuesto en el artículo 173, numeral 3º de la Ley 100 de 1993, según el cual le corresponde “3. Expedir las normas administrativas de obligatorio cumplimiento para las entidades promotoras de salud, por las instituciones prestadoras de servicios de salud del sistema general de seguridad social en salud y por las direcciones seccionales, distritales y locales de salud”, exigir la documentación a la que se contraen las normas acusadas, sin que pueda hablarse, por tanto, de la violación del artículo 84 de la Constitución Política.

En el cuarto cargo se consideran violados los artículos 2º y 3º del CCA que, en su orden, consagran que la actuación administrativa tiene por objeto el cumplimiento de los objetivos estatales y que está regida, entre otros, por los principios de economía, celeridad y eficacia.

A juicio de la Sala, los anteriores preceptos antes que ser desconocidos fueron respetados por las disposiciones acusadas, por cuanto si bien es cierto que el Fosyga no reembolsará a la empresa prestadora de salud o a la empresa obligada a compensar el valor de lo que haya pagado a un usuario por concepto de servicios de salud no incluidos en el plan de beneficios hasta tanto no aporte la primera copia del fallo de tutela con constancia de ejecutoria y el certificado de existencia y representación legal con una vigencia no superior a 30 días contados a partir de la respectiva solicitud, también lo es, como ya se dijo, que tales exigencias no hacen cosa distinta que garantizar que el recobro se apoya en una decisión judicial y que quien lo solicita es efectivamente su titular, lo que se encuentra acorde con los principios antes mencionados y propende por la adecuada prestación del servicio público de salud.

Además, el hecho de que durante más de 10 años se haya reconocido y pagado el recobro de los pagos ordenados en fallos de tutela sin los requisitos que ahora se exigen no demuestra que fueran innecesarios, como lo sostiene la demandante y, por el contrario, es indicativo de que se hizo necesario regular el procedimiento en cuestión, en procura de imprimirle transparencia al manejo de los recursos públicos destinados a atender el servicio de salud.

De otra parte, esgrime la violación de los principios de economía a que se refieren los artículos 25-15 y 27 de la Ley 80 de 1993 (Ley de Contratación Pública) que, en su orden, señalan que las autoridades no exigirán sellos, autenticaciones, documentos originales o autenticados, reconocimientos de firmas, traducciones oficiales, ni cualquiera otra clase de formalidades o exigencias rituales, salvo cuando en forma perentoria y expresa lo exijan leyes especiales y que en los contratos estatales se mantendrá la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones surgidos al momento de proponer o de contratar, según el caso, normas que no son aplicables para efectos del recobro por parte de las empresas prestadoras de salud y de las entidades obligadas a compensar ante el Fosyga, pues la fuente de obligación del recobro no se encuentra en contrato alguno sino en la ley (L. 100/93, arts. 218 a 221).

La Sala resalta que si bien es cierto que al fallo de tutela de primera instancia que ordene determinada prestación del servicio a un usuario por fuera del plan de beneficios se le debe dar cumplimiento dentro de las 48 horas siguientes y que tal fallo al ser apelado puede ser revocado, también lo es que tal circunstancia no implica que el Fosyga deje de reintegrar a la empresa promotora de salud o a la entidad obligada a compensar el valor de lo pagado, como ya se dijo, solo que deberá hacerlo una vez se presente el fallo de segunda instancia con la constancia de ejecutoria.

Esta corporación destaca que el Fosyga deberá efectuar el recobro no obstante que el fallo de tutela se encuentre para su eventual revisión en la Corte Constitucional, dado que lo que exige la norma es la primera copia con la constancia de ejecutoria, circunstancia que se da cuando el fallo de primera instancia no es objeto de recurso o cuando este se decide si fue interpuesto.

Por último, es de anotar, además, que la revisión eventual que corresponde a la Corte Constitucional no tiene incidencia en la ejecutoria de la tutela. Por lo mismo, no es de recibo que el juez de tutela se abstenga de expedir la constancia de ejecutoria hasta tanto la Corte Constitucional expida la constancia de que no se revisó o la falle en revisión.

Concluye esta corporación que tanto la primera copia del fallo de tutela con la constancia de ejecutoria como el certificado de existencia y representación legal con una vigencia no superior a 30 días de la fecha de solicitud del recobro no vulneran las disposiciones citadas por la actora, pues su razón de ser no es otra que otorgar convencimiento al Fosyga de que los pagos que va a efectuar por concepto de recobro están respaldados por una decisión judicial en firme y que quien solicita el recobro es el titular del derecho, lo que garantiza que los recursos públicos que están a su cargo no sean malversados y sean destinados a la finalidad para la cual fueron dispuestos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

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