Sentencia 2004-00470 de noviembre 13 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Rad.: 25000232400020040047001

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Actor: Central Cooperativa Financiera para la Promoción Social Coopcentral

Demandada: Autoridades nacionales

Bogotá, D.C., trece de noviembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones

6.1. El acto administrativo demandado:

“Superintendencia Bancaria de Colombia

Bogotá, D.C., 22 de enero de 2004

Doctor

Orlando Acevedo Frías

Gerente General (E)

8-2 Coopcentral

Carrera 9 Nº 13-41

San Gil - Santander

Ref.: 200304407504

753 - Controles de ley

33 - Requerimiento

Sin anexos

Respetado doctor Acevedo:

Revisados los estados financieros intermedios de los meses de enero a agosto de 2003, con la retransmisión efectuada por la Central Cooperativa en los meses de octubre y diciembre del mismo año, encuentra esta superintendencia que estos reportan la modificación tendiente a subsanar el error presentado en el registro en forma acumulada del valor de los ajustes por inflación sobre cada una de las partidas del patrimonio, en las condiciones establecidas en nuestros instructivos contables y a lo requerido mediante los oficios 2003046713-3 y 2003046713-8 del 10 de octubre y 19 de noviembre de 2003, respectivamente.

Así mismo, considerando que con los estados financieros retransmitidos de los periodos arriba indicados, la Central Cooperativa Coopcentral reporta incumplimiento del control de ley relación de solvencia, encuentra esta superintendencia que la cooperativa deberá proceder a consignar a favor del Tesoro Nacional el valor indicado más adelante, en los términos establecidos en el numeral 5º autoliquidaciones del artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero recientemente modificado por el artículo 45 de la Ley 795 de 1993.

Cifras en millones de pesos

MesValor sanciónMesValor sanción
Enero 3$70.522.44Febrero 3$70.988.50
Marzo 3$70.458.07Abril 3$70.525.35
Mayo 3$72.136.23Junio 3$73.470.22
Julio 3$72.319.31Agosto 3$71.884.44

Total sanción por incumplimiento control de ley relación de solvencia para el periodo enero-agosto de 2003 quinientos setenta y dos millones trescientos cuatro mil quinientos sesenta pesos ($572.304.560).

Por lo anterior, teniendo en cuenta el cálculo de la sanción de los meses de enero a abril de 2003, efectuado por este organismo de vigilancia y control y adicionalmente que, mediante Oficio 2003046713-11 del 9 de enero de 2004, esta superintendencia atendió a las inquietudes formuladas por la Central Cooperativa respecto de la solicitud de retransmisión de estados financieros y a la validez de las autoliquidaciones del control de ley relación de solvencia de los meses de mayo a agosto de 2003, debiendo remitir copia del comprobante de contabilidad correspondiente.

En tal sentido, me permito indicar que mediante el presente oficio se certifica que las autoliquidaciones presentadas por la Central Cooperativa referidas en el párrafo anterior, quedan en firme.

Para atender el requerimiento fijado en el presente oficio, se ha establecido un plazo que vence el próximo: 30 de enero de 2004.

Al contestar por favor cite el número de radicación indicado en la parte superior de este oficio, dato indispensable para que el trámite siga su curso, de conformidad con lo dispuesto en la Circular Externa 57 de 1991 de esta superintendencia.

Cordialmente,

Luis Fernando Cuadrado Zafra

Director de Superintendencia de Intermediación Financiera Tres B”

“Superintendencia Bancaria de Colombia

24 de marzo de 2004

Doctor

Orlando Acevedo Frías

Representante legal

8-2 Coopcentral

Carrera 9 Nº 13-41

San Gil

Departamento de Santander

Ref.: 2003044075-08

753 Controles de ley

39 Respuesta final

Sin anexos

Con toda atención, esta superintendencia procede a resolver el recurso de apelación presentado contra el Oficio 2003044075-6 del 22 de enero de 2004, previas las siguientes consideraciones:

(…).

En este orden de ideas, se reitera en un todo las precisiones hechas en los oficios del 19 de noviembre de 2003 y 9 de enero de 2004, en donde se analizó la firmeza y ejecutividad de los estados financieros, el incumplimiento en la transmisión de estos y el respeto dado en la presente actuación al debido proceso.

En virtud a todo lo expuesto, se concluye la improcedencia del recurso de apelación contra el Oficio 2003044075-6 del 22 de enero de 2004.

Cordialmente,

Luis Fernando Cuadrado Zafra

Director de Superfinanciera de Intermediación Financiera Tres B”

6.2. Delimitación y estudio de los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de Coopcentral y de la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera.

De acuerdo con el contenido de los extensos recursos de apelación interpuestos por los apoderados de los extremos procesales en contienda, la Sala encuentra que los dos coinciden en solicitar la revocatoria de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sólo que, mientras para la parte actora la impugnación está dirigida a que se declare la nulidad total y no parcial de los actos demandados, para el apoderado de la Superintendencia Financiera la revocatoria del fallo impugnado tiene como objetivo principal mantener la presunción y defensa de la legalidad de los actos enjuiciados.

Es así como, indistintamente de que Coopcentral hubiera solicitado una petición principal tendiente a que se declare la nulidad del acto contenido en el oficio 2003044075-06 del 22 de enero de 2004, para los periodos faltantes que no fueron acogidos en la sentencia apelada, es decir, por los meses de junio, julio y agosto de 2003 y una subsidiaria consistente en que de no accederse a la petición principal se confirme en su integridad el fallo apelado, la Sala entrará a resolver la apelación teniendo como punto central del debate, la actuación de la Superintendencia Financiera en su momento Bancaria, a la luz de la legislación contenida en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero Decreto 663 de 1993 modificado por la Ley 795 de 2003 y en el Decreto 2649 de 1993 “Por el cual se reglamenta la contabilidad en general y se expiden los principios o normas de contabilidad generalmente aceptados en Colombia”.

Lo anterior, no sin antes aclarar que, contrario a lo esgrimido por el apelante apoderado de Coopcentral, la Sala considera que fue acertada la determinación del a quo de haber agrupado varios de los cargos presentados en la demanda en uno solo relativo a la violación al debido proceso de la demandante, como quiera que es en torno de este puntual aspecto que gira el desarrollo de la discusión.

Por tanto, a pesar de que la primera instancia señaló que al haber acogido este cargo —razón por la cual declaró la nulidad parcial de los actos acusados frente a la sanción impuesta por la superintendencia respecto del periodo enero a mayo de 2003—, quedaba relevada de pronunciarse sobre los restantes motivos de censura de la demanda, para la Sala esta decisión no resulta desatinada, por cuanto lo cierto es que sí se vino a pronunciar el fallador de primera instancia sobre los restantes cargos que ahora pide el apelante sean analizados, al referirse a estos en el numeral 4.2 del fallo apelado en torno a la declaratoria de legalidad de la sanción impuesta para los meses de junio, julio y agosto de 2003 al no encontrarse en firme las autoliquidaciones presentadas por la actora, lo que repercutió en la declaratoria de nulidad parcial de los actos enjuiciados.

6.3. Resolución del caso concreto.

La Sala entrará a verificar si la decisión del a quo de declarar la nulidad de la sanción impuesta por la Superintendencia Bancaria a Coopcentral, para los periodos enero a mayo de 2003 se ajusta a derecho o si, por el contrario, tal determinación no era la procedente.

Por lo anterior, se entrará a verificar si procede acceder a la petición del apelante apoderado de Coopcentral, en el sentido de confirmar el fallo de primera instancia al considerar que efectivamente la superintendencia demandada violó el debido proceso de su representada al no someterse a los términos del procedimiento del artículo 208 EOSF.

Lo anterior, teniendo de presente que la actora reportó y declaró los balances financieros los días 24 de abril, 9 de mayo y 10 de junio de 2003, pero apenas fue hasta el 15 de septiembre de 2003, que la Superintendencia Bancaria manifestó haber detectado que el ajuste por inflación del patrimonio registrado en la cuenta PUC 8246, no acumulaba el saldo de los ajustes por inflación tal y como lo reconoció el a quo, razón por la que declaró la nulidad parcial de los actos demandados en la medida en que para los meses de enero a mayo de 2003, las autoliquidaciones y los estados financieros presentados por la actora ya habían adquirido firmeza, no sucediendo lo mismo para los meses de junio, julio y agosto de 2003, resultando ajustada a derecho la decisión de ordenar la autoliquidación.

En suma, el centro de la discusión gravita en determinar si la Superintendencia Bancaria hoy Financiera violó el debido proceso de Coopcentral, cuando le ordenó que realizara una nueva autoliquidación desconociendo que las presentadas entre los meses de enero y mayo de 2003, ya se encontraban en firme y por tanto no se podían retransmitir.

En el caso en estudio, Coopcentral interpuso la presente acción del artículo 85 CCA al considerar que la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera, al imponer la multa sancionatoria objeto de cuestionamiento, violó el debido proceso del cual es titular al no haber dado cabal aplicación al procedimiento consagrado en el artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero sustituido por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003, argumento que como se ha dicho, fue parcialmente acogido por la primera instancia.

Lo primero que debe advertirse es que la actuación administrativa desplegada por la superintendencia demandada se llevó a cabo en el año 2003, fecha en la cual estaba en vigencia la Ley 795 de enero 14 de 2003 que sustituyó el artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero consignado en el Decreto 663 de abril 2 de 1993 “Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración”.

El artículo 45 de la Ley 795 de enero 14 de 2003 “Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”, determina lo siguiente:

“ART. 45.—Sustitúyase la parte VII del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la cual quedará así:

Parte VII

Régimen sancionatorio

Capítulo I

Reglas generales

ART. 208.—Reglas generales. Se establece en esta parte del estatuto el régimen sancionatorio administrativo aplicable a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, así como a los directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales u otros funcionarios o empleados de estas.

La facultad sancionatoria administrativa de la Superintendencia Bancaria se orienta y ejerce de acuerdo con los siguientes principios, criterios y procedimientos:

(…).

5. Autoliquidaciones.

Cuando las entidades vigiladas presenten información financiera y contable a la Superintendencia Bancaria, debidamente certificada por el representante legal y el revisor fiscal, en relación con los informes sobre encaje, niveles adecuados de patrimonio, márgenes de solvencia, posición propia, inversiones obligatorias, máximos y mínimos de inversión y demás controles de ley, dicha información constituye una declaración sobre su cumplimiento o incumplimiento.

Si dentro de los sesenta (60) días siguientes a la presentación de la información aludida no se presentan objeciones por parte de la Superintendencia Bancaria, dicha declaración quedará en firme. La entidad vigilada podrá, por una sola vez, dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la declaración adicionar o aclarar la información presentada.

En este último caso la Superintendencia Bancaria contará con un plazo de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de la presentación de la adición o aclaración, para pronunciarse definitivamente. Emitido el pronunciamiento por parte de la superintendencia en dicho plazo, o vencido el término sin que exista pronunciamiento la declaración quedará en firme.

En el evento de que la Superintendencia Bancaria formule objeciones dentro de los sesenta (60) días previstos en este numeral, la entidad vigilada contará con un término, por una sola vez, de quince (15) días contados a partir de la fecha de la comunicación que objete la liquidación, para controvertir la misma. Si la entidad vigilada, dentro de este plazo, no se pronuncia o se allana a las objeciones de la Superintendencia Bancaria la liquidación quedará en firme. Si la controvierte, bajo fundadas razones, el pronunciamiento emitido por el organismo de control sobre las mismas tendrá el carácter de definitivo y dejará en firme la respectiva liquidación.

Una vez quede en firme la declaración presentada o la liquidación que realice la Superintendencia Bancaria, según corresponda, la entidad vigilada deberá proceder a consignar a favor del Tesoro Nacional dentro de los diez (10) días siguientes el valor de la sanción autoliquidable contemplada en la norma que así lo predetermine.

Transcurrido el plazo precitado sin que se haya efectuado la consignación aludida, se generarán intereses de mora en los términos señalados en el numeral 1º del artículo 212 de este estatuto. En este evento la Superintendencia Bancaria podrá cobrar la obligación por jurisdicción coactiva para lo cual constituye título ejecutivo la declaración junto con la certificación de haber quedado en firme expedida por el funcionario que el Superintendente Bancario determine mediante acto general” (resaltado del despacho).

El contenido de la norma transcrita alude al procedimiento sancionatorio administrativo particular, distinto al procedimiento sancionatorio ordinario consagrado en el numeral 4º del mismo artículo 208 del EOSF, como quiera que en el numeral 5º se establece el procedimiento de las “autoliquidaciones”, mediante el cual se le reconoce a la Superintendencia Financiera la facultad de avalar o no mediante las objeciones, la información financiera y contable presentada por las entidades sometidas a su vigilancia, que dan lugar a una sanción autoliquidable, como en el presente caso aconteció con Coopcentral quien fue sancionada por haber incumplido el “control de ley relación de solvencia” para el periodo enero-agosto de 2003.

Es preciso mencionar que el numeral 5º del artículo 208 del Decreto 663 de 1993 tal y como fue modificado por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003, fue objeto de demanda ante la Corte Constitucional, corporación que mediante Sentencia C-987 del 26 de abril de 2005, magistrado ponente Humberto Sierra Porto, se declaró inhibida para fallar por ineptitud sustantiva de la demanda de inconstitucionalidad(8).

Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo apelado, interpretó el numeral 5º del artículo 45 de la Ley 795 de 2003 para el caso objeto de estudio, mediante las siguientes consideraciones:

1. Las entidades sometidas a vigilancia por la Superintendencia Bancaria tienen que remitirle información financiera y contable, que conforma una unidad jurídica con las autoliquidaciones. Por tanto, la objeción que se hace a los estados financieros abarca también las autoliquidaciones.

2. Para el caso de los estados financieros de los meses de enero a mayo de 2003, la superintendencia demandada no efectuó las objeciones a la información financiera y contable presentada por la actora, dentro de los 60 días contados a partir de la fecha de su presentación (24 de abril, 9 de mayo y 10 de junio de 2003), ya que la entidad de vigilancia y control demandada apenas el día 15 de septiembre de 2003, fue que detectó el error contable que originó la retransmisión de los estados financieros de enero a agosto de 2003, por lo que para esta fecha los estados financieros y las autoliquidaciones correspondientes a los meses de enero a mayo de 2003, ya habían adquirido firmeza no ocurriendo lo mismo frente a los meses de junio, julio y agosto de 2003, declarando que para estos meses sí era procedente la orden de autoliquidación y, por ende, no había lugar a la sanción por este periodo.

3. También consideró el a quo, que el término del que dispone la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera, para formular objeciones a las autoliquidaciones es perentorio y que si dentro del mismo se guarda silencio, la autoliquidación queda en firme aunado al hecho de que no existe norma que autorice al ente de control, para sustituir la autoliquidación que ha adquirido firmeza.

4. Según la primera instancia se equivocó la entidad demandada al haber ordenado a Coopcentral a que realizara una nueva autoliquidación vulnerando la seguridad jurídica y el debido proceso de la actora, toda vez que las presentadas entre enero y mayo se encontraban en firme.

Frente a los anteriores considerandos efectuados en el fallo impugnado, la Sala encuentra que efectivamente es una verdad que no admite cuestionamiento alguno, que las entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, tienen la obligación de presentar información relacionada con sus activos y patrimonio, así como el deber de publicar periódicamente sus estados financieros e indicadores y, demás informes relativos a su situación financiera. Esta facultad legal en cabeza del ente de vigilancia y control, encuentra su fundamento en el artículo 326 numeral 2º literal i) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero sustituido por el artículo 2º del Decreto 2359 de 1993, que dispone:

“ART. 326.—Funciones y facultades de la Superintendencia Bancaria. Para el ejercicio de los objetivos señalados en el artículo anterior, la Superintendencia Bancaria tendrá las funciones y facultades consagradas en los numerales siguientes sin perjuicio de las que por virtud de otras disposiciones legales le correspondan.

(…).

2. Funciones respecto de la actividad de las entidades. En el desarrollo de la actividad de las entidades, la Superintendencia Bancaria tendrá las siguientes funciones:

(…).

i) Pronunciarse sobre los estados financieros presentados por las instituciones bajo su vigilancia. La Superintendencia Bancaria impartirá la autorización para la aprobación de los estados financieros por las respectivas asambleas de socios o asociados y para su posterior publicación en relación con aquellas entidades vigiladas que se encuentren comprendidas en los eventos o condiciones señalados por el Gobierno Nacional mediante normas de carácter general” (resaltado fuera de texto).

A su vez esta actividad de inspección y vigilancia que es conocida como la facultad de control contable que ejerce la Superintendencia Financiera, consignada en la siguiente disposición legal, está delegada a nivel interno en las direcciones de la Superintendencia, tal y como lo dispone la siguiente norma:

“ART. 327.—Organización y funcionamiento de la Superintendencia Bancaria.

4. Funciones de las direcciones de superintendencia. Las direcciones de superintendencia, bajo la coordinación de los superintendentes delegados, tendrán las siguientes funciones:

3.3. Funciones de control contable.

a) Pronunciarse sobre los estados financieros presentados por las instituciones bajo su vigilancia e impartir autorización para su aprobación por las asambleas de asociados y su posterior publicación cuando a ello hubiere lugar;

b) Proyectar las observaciones sobre los estados financieros de las instituciones bajo su vigilancia;” (resaltado fuera de texto).

Según esta disposición legal, queda claro que la función de control contable la ejerce la Superintendencia Financiera por conducto de sus direcciones de superintendencia, tal y como aconteció en el presente caso, al haber sido adelantada la actuación administrativa sancionatoria en contra de Coopcentral, por parte del director de intermediación financiera tres B.

Por su parte, la facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria, hoy Financiera, se encuentra consignada en el mismo artículo 326 pero en el numeral 5º literal i), que establece lo siguiente:

“5. Facultades de prevención y sanción. La Superintendencia Bancaria tendrá las siguientes facultades de prevención y sanción:

(…).

i) Imponer a las instituciones vigiladas, directores, revisor fiscal o empleados de la misma, previas explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable, las medidas o sanciones que sean pertinentes, por infracción a las leyes a los estatutos o a cualquier otra norma legal a que deban sujetarse, así como por inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria” (resaltado fuera de texto).

De acuerdo con el tenor literal transcrito, se observa que no cabe duda alguna acerca de la facultad sancionatoria que tiene la Superintendencia Financiera frente a la verificación del cumplimiento o incumplimiento de las actividades desarrolladas por las instituciones bajo su vigilancia, entre ellas Coopcentral, llamando la atención en el sentido de que dichas medidas o sanciones se podrán imponer, previas explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable, bien sea el ordinario del numeral 4º del artículo 45 de la Ley 795 de 2003 o el específico de las autoliquidaciones del numeral 5º ídem, que fue en el presente caso el aplicado por la superintendencia.

Ahora bien, lo primero que debe anotase es que según el cuaderno de antecedentes que conforma el expediente, se observa que no obra ninguna observación o notificación que le hiciera la superintendencia demandada a Coopcentral, luego de que le presentara la información de los estados financieros correspondientes al periodo enero a agosto de 2003, en la que se pronunciara sobre su evaluación o validación, lo cual hiciera presumir a la demandante que se estaba en presencia de las objeciones a los mismos.

En todo caso, en ejercicio de las funciones de control contable, el primer pronunciamiento de la superintendencia que se evidencia en el material probatorio, fue el que hizo en los términos del Oficio 2003046713-0 del 15 de septiembre de 2003(9), en el que el director de superintendencia de intermediación financiera tres B le informó al gerente general de Coopcentral lo siguiente:

“En desarrollo de las funciones legales de vigilancia y control esta superintendencia, con fundamento en la información transmitida por Coopcentral, ha encontrado que el ajuste por inflación del patrimonio registrado en la cuenta PUC-8246, no acumula el saldo de los ajustes por inflación efectuados sobre cada una de las partidas del patrimonio que fueron susceptibles durante la vigencia de los mismos, contraviniendo lo establecido en la dinámica del PUC para dicho código de cuenta” (resaltado fuera de texto)

Sin embargo, salta de bulto que la entidad demandada efectuó estas objeciones, vencido el término de los 60 días a que alude el inciso 2º del numeral 5º del artículo 45 de la Ley 795 de 2003, que dice: “Si dentro de los sesenta (60) días siguientes a la presentación de la información aludida no se presentan objeciones por parte de la Superintendencia Bancaria, dicha declaración quedará en firme. La entidad vigilada podrá, por una sola vez, dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la declaración adicionar o aclarar la información presentada” (resaltado del despacho).

Lo anterior, por cuanto tan solo el 15 de septiembre de 2003 la Superintendencia Bancaria se percató del error en el cálculo del patrimonio técnico efectuado por Coopcentral, no obstante que la información financiera le fuera reportada por la vigilada según se tiene probado en los hechos de la demanda que no fueron desvirtuados en el debate administrativo ni judicial, los días 24 de abril, 9 de mayo y 10 de junio de 2003, venciendo la fecha para presentar las objeciones los días 23 de julio, 6 de agosto y 4 de septiembre de 2003, respectivamente.

De acuerdo con lo anterior, la superintendencia al advertir los errores en la partida del patrimonio de los estados financieros, requirió extemporáneamente a Coopcentral en el oficio del 15 de septiembre de 2003 para que las corrigiera, por lo que en acatamiento de tales observaciones, Coopcentral respondió mediante oficio del 19 de septiembre de 2003 recibido en la superintendencia el 23 del mismo mes y año bajo el radicado 2003046713-1(10), lo siguiente:

“En atención a su comunicación de la referencia, hemos procedido a efectuar una revisión exhaustiva a las cuentas PUC 8246 - Ajustes por inflación del patrimonio, PUC 3417 - Revalorización del patrimonio y PUC 8249 - Capitalización de la revalorización del patrimonio, desde el año 1992 al 2000, encontrando que tal como lo refiere la comunicación de esa superioridad, se presentaron las siguientes deficiencias de contabilización:

La cuenta PUC 8246 debe ajustarse en: $7.072.715.088,91

La cuenta PUC 8249 debe ajustarse en: $1.932.864.718,91

La cuenta PUC 3417 mantiene su valor: $ 631.477.245

En el anexo 1 hoja de trabajo, se reflejan y soportan los ajustes contables con base en la dinámica del PUC y se establecen los nuevos saldos de cada una de las cuentas, así.

• PUC 8246$7.752.642.995,91
• PUC 8246$7.121.165.750,91
• PUC 3417$ 631.477.245

Teniendo en cuenta lo anterior, se registra una caída drástica en el patrimonio técnico y por lo tanto en el margen de solvencia de la entidad”.

Según el contenido de la anterior comunicación, observa la Sala que la entidad cooperativa efectivamente lo que hizo fue ajustar el rubro del patrimonio (inflación, capitalización y revalorización) de los estados financieros inicialmente transmitidos por Coopcentral, acatando las observaciones planteadas en el oficio del 15 de septiembre de 2003 de la Superintendencia Financiera.

No obstante, luego de este ajuste efectuado por Coopcentral, mediante oficio 2003046713-3 del 10 de octubre de 2003(11), el director de superintendencia de intermediación financiera tres B, le informó al gerente general de Coopcentral, lo siguiente:

“Una vez analizado por esta superintendencia el efecto de la incorporación en las cuentas de orden de la modificación que por concepto del ajuste por inflación al patrimonio registró Coopcentral en los estados financieros intermedios de septiembre de 2003, se encuentra que:

— Teniendo en cuenta que el ajuste en septiembre de 2003 del error contable en el manejo de la cuenta de ajustes por inflación del patrimonio tiene efectos en el indicador de solvencia, Coopcentral deberá retransmitir los estados financieros intermedios de enero a agosto del presente año a fin de que los mismos reflejen de manera razonable el tratamiento contable por dicho concepto. En relación con la retransmisión de los balances del periodo indicado, es importante advertir a la cooperativa que la retransmisión deberá incorporar el efecto de la autoliquidación de los controles de ley de que trata el artículo 45 de la Ley 795, norma que modificó el artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Para el efecto se exige la retransmisión del formato 301 Declaración de control de ley margen de solvencia.

(…).

En virtud de los hechos comentados, esta superintendencia encuentra razones fundadas para concluir que el crecimiento y normal desarrollo de Coopcentral resulta incierto y su actual estructura financiera y operativa no le permite mantenerse sin la adopción de medidas estructurales de carácter operacional y financiero (…)” (negritas fuera de texto).

Como se observa mediante este oficio, la entidad demandada requirió a Coopcentral para que retransmitiera los estados financieros intermedios de enero a agosto de 2003, incorporando el efecto de la autoliquidación de los controles de ley en los términos del artículo 45 de la Ley 795 de 2003.

De acuerdo con las pruebas se observa a folio 50 del cuaderno de antecedentes, el Oficio 2003031752-11 del 10 de diciembre de 2003 de la Superintendencia Bancaria, que contiene la remisión de información que hizo Coopcentral, mediante la cual se acredita que el día 4 de diciembre de 2003 se envió la siguiente información:

“Modalidad de envío

Modem x CIDT 2003009700-04
 2003016328-03
 2003024002-03
 2003031203-02
 2003038343-03
 2003045875-06
 2003053779-04
 2003061518-03

(…).

Fecha de corte de la información remitida: 31.01.2003 - 28.02.2003 - 31.03.2003 - 30.04.2003 - 31.05.2003 - 30.06.2003 - 31.07.2003 y 31.08.2003.

Información adicional:

Observaciones: certificamos que la información remitida a la superintendencia bancaria es fiel copia de la que figura en los libros de la entidad.

Para todos los efectos legales esta entidad se permite dejar expresa constancia de que solo procede a la retransmisión de los estados financieros correspondientes a los periodos enero a agosto de 2003 y del formato 301- Declaración del control de ley relación de solvencia a título de pleno sometimiento y acatamiento de lo requerido por la Superintendencia Bancaria mediante oficios 2003046713-3 de octubre 10 de 2003 y 2003046713-8 del 19 de noviembre de 2003.

Lo anterior en aras a evitar sanciones y/o multas por desacato a las instrucciones relacionadas” (negritas fuera de texto).

De acuerdo con la prueba transcrita queda claro que Coopcentral retransmitió los estados financieros correspondientes al periodo enero a agosto de 2003, el día 10 de diciembre de 2003, en virtud de las observaciones que le fueron puestas de presente desde el 15 de septiembre de 2003 que como ya se ha dejado visto, vienen a constituir las objeciones a la información contable reportaba por la actora.

Por contera, se tiene que la Superintendencia Financiera podía objetar las autoliquidaciones presentadas a los estados financieros, en lo concerniente al cumplimiento de los controles de ley margen de solvencia del periodo enero a agosto de 2003, desde el momento en que se llevó a cabo la inicial presentación de la información financiera y contable y no desde su retransmisión en el mes de diciembre de 2003, como erradamente aconteció en el sub lite, por cuanto aceptar lo contrario sería desconocer la perentoriedad de los términos legales, en concreto, el del inciso 2º del numeral 5º del artículo 45 de la Ley 795 de 2003.

De allí que resulta desvirtuada la presunción de legalidad del Oficio 2003044075-6 del 22 de enero de 2004 expedido por la demandada, mediante el cual la Superintendencia Bancaria lo que hizo fue emitir un nuevo pronunciamiento sobre los ajustes al patrimonio que habían sido retransmitidos en diciembre de 2003, es decir, que validó la información contenida en la retransmisión de los estados financieros.

Tan cierto es lo anterior, que el oficio demandado 2003044075-6 del 22 de enero de 2004(12), expresamente consignó lo siguiente: “Revisados los estados financieros intermedios de los meses de enero a agosto de 2003, con la retransmisión efectuada por la central cooperativa en los meses de octubre y diciembre del mismo año, encuentra esta Superintendencia que estos reportan la modificación tendiente a subsanar el error presentado en el registro en forma acumulada del valor de los ajustes por inflación sobre cada una de las partidas del patrimonio […]”. Esta se constituye en la aceptación de la retransmisión de los estados financieros efectuada por la Superintendencia Financiera, pero no de la transmisión inicial frente a la cual debió hacer las objeciones.

Como consecuencia de las anteriores consideraciones, se equivocó la Superintendencia Bancaria violando el debido proceso de Coopcentral y el principio de legalidad al que estaba sometida la entidad de control y vigilancia, por el hecho de haberle ordenado realizara una nueva presentación de la información contable y su consecuente retransmisión, pasando por alto que las autoliquidaciones presentadas entre enero y mayo de 2003, ya se encontraban en firme lo cual las tornaba en inmodificables y por tanto la entidad vigilada no las podía retransmitir.

Observa la Sala que razón le asiste al apelante apoderado de Coopcentral al esgrimir que en contra de su representada, la Superintendencia Bancaria hoy Financiera le vulneró también el derecho de defensa, al no permitirle controvertir la sanción de multa que le fue impuesta sino que se vio avocada a transmitir de nuevo sus estados financieros con las correcciones que le obligó hacer la administración sin estar de acuerdo con ellas, solo que lo hizo con el fin de evitar sanciones y/o multas por desacato a estas instrucciones, tal y como así lo afirmó en el oficio de retransmisión de los estados financieros fechado 10 de diciembre de 2003, visible a folio 50 del cuaderno de antecedentes.

Ahora bien, la Sala comparte la decisión de la primera instancia, de no acceder a la declaratoria de ilegalidad de la sanción para el periodo comprendido entre junio a agosto de 2003, motivo por el cual no se acogerá la apelación planteada por el apoderado de Coopcentral en este sentido. Lo anterior, por cuanto en primer lugar, el apelante al cuestionar la extemporaneidad del pronunciamiento de la superintendencia dentro del plazo de los 60 días contados desde que le fueron transmitidos los estados financieros, cuestionó la sanción impuesta para el periodo comprendido entre enero a mayo de 2003, al afirmar que el término para objetarla había vencido el 8 de mayo y que no obstante fue hasta el 15 de septiembre de 2003 que la superintendencia se pronunció.

Sin embargo, no controvirtió en estricto sentido el apoderado de la actora, la sanción impuesta por la demandada para el periodo junio, julio y agosto de 2003, por lo que al no argumentar la supuesta extemporaneidad de esta sanción, la Sala avala la decisión del a quo de abstenerse de pronunciar sobre el fondo al no evidenciar cargo de inconformidad en concreto.

De otra parte, la Sala no comparte el argumento del apelante de Coopcentral en el sentido de que estaba inconforme con la decisión de la primera instancia por haber desestimado el cargo de la demanda según el cual, el Oficio 2003044075-6 del 22 de enero de 2004 objeto de nulidad no constituye un acto administrativo, como quiera que precisamente todo lo contrario fue lo que afirmó el a quo, al considerar que este oficio sí reunía las características de un verdadero acto administrativo en la medida en que el mismo contenía una situación jurídica consolidada frente a la Central Cooperativa.

Finalmente comparte la Sala la decisión del tribunal al descartar el argumento de apelación según el cual, la superintendencia en el acto que impuso la sanción al considerar que no era pasible de recurso alguno incurrió en una responsabilidad objetiva, razón por la cual no le dio trámite al recurso de apelación interpuesto por Coopcentral tal y como lo decidió en el Oficio 2003044075-11 del 24 de marzo de 2004 objeto también de nulidad.

Lo anterior, por cuanto la Sala observa que la entidad de vigilancia y control demandada, no estaba dejando de tramitar un recurso como tal sino que al expedir el oficio mediante el cual declaró en firme las autoliquidaciones presentadas por la entidad cooperativa, adoptó una decisión frente a la cual lo que procedía era la formulación de objeciones a la luz del EOSF y no la interposición de los recursos de ley. Recuérdese que el artículo 208 modificado por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003, no contempla recurso alguno frente a las autoliquidaciones presentadas por las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera.

Por tanto razón le asiste al a quo al afirmar, que la interposición de un recurso contra el acto que declaró en firme las autoliquidaciones sin haberse presentado ninguna objeción, sería tanto como recurrir la actuación presentada por la Superintendencia, supuesto hipotético que no es procedente aceptar.

Al haber sido acogido el argumento central de la apelación interpuesta por el apoderado de Coopcentral, en el sentido de evidenciarse la violación al debido proceso por la multa que le fue impuesta a la entidad financiera, pero solo por el periodo enero a mayo de 2003, lo procedente es confirmar la resolución apelada tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo, por lo que la sanción para el periodo junio a agosto de 2003, se mantiene incólume en los términos y con la fórmula aplicada por el a quo para la devolución de los dineros por parte de la Superintendencia Bancaria hoy Financiera.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE EN SU INTEGRIDAD la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, fechada 30 de julio de 2009.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

8 Consideraciones de la Sentencia C-987 de 2005 “En el presente caso el actor presenta sus cargos como si estos tuvieran origen en la interpretación y aplicación sistemática que hace la Superintendencia Bancaria del numeral acusado, no obstante, tras este pretendido uso generalizado de la disposición por el ente de control se oculta un problema del ejercicio de las funciones de instrucción contable y de policía administrativa en casos concretos. Entonces, se trataría de una controversia relacionada con la indebida aplicación del numeral 5º del artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero para casos específicos, disputas que no deben ser resueltas por esta corporación, pues no se relacionan con la constitucionalidad de un enunciado o de un contenido normativo, y que además tienen su juez natural en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, encargada de controlar la actuación de la administración.
(…).
Finalmente, es preciso introducir una última aclaración, en este caso concreto, debido a la falta de certeza y a la impertinencia de los cargos formulados por el actor no procede un pronunciamiento de fondo acerca de la constitucionalidad de la disposición demandada, por esa razón esta corporación no se referirá a la tesis defendida por el Ministerio Fiscal, algunos de los intervinientes —e incluso de manera contradictoria por el mismo actor— en el sentido que el numeral 5º del artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero contiene las garantías del derecho defensa consagradas en el artículo 29 constitucional” (resaltado fuera de texto).

9 Este oficio figura a folio 1 del cuaderno de antecedentes.

10 Obra a folios 6 y 7 del cuaderno de antecedentes.

11 Ver folios 11 y 12, cuaderno antecedentes.

12 Visible a folios 57 y 58 del cuaderno de antecedentes.