Sentencia 2004-00491 de marzo 22 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 25000-23-24-000-2004-00491-01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno (E)

Actor: Herman Arias Gaviria

Demandado: Concejo Distrital de Bogotá

Referencia: Apelación sentencia

Bogotá, D.C., veintidós de marzo de dos mil doce

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. El acto administrativo parcialmente acusado.

Tal como se mencionó ut supra, el acto administrativo demandado se encuentra representado en un aparte del numeral 1.3 del artículo 56 del Acuerdo Distrital 79 de 20 de enero de 2003 “Por el cual se expide el Código de Policía de Bogotá D.C.”, proferido por el Concejo Distrital de Bogotá, cuyo tenor literal es el siguiente:

“ART. 56.—Comportamientos que favorecen la conservación y protección del aire. Respirar un aire sano y puro es justa aspiración de todas las personas y los seres vivos, pero para ello es preciso combatir las causas de su contaminación. Todas las personas en el Distrito Capital de Bogotá deben participar en la protección y mejoramiento de la calidad del aire, mediante los siguientes comportamientos:

“1. Respecto del tráfico vehicular:

(...).

“1.3 Efectuar la revisión anual de emisiones de gases y humo en el transporte público y privado, portar el certificado único correspondiente, de acuerdo con las normas vigentes, sin perjuicio de las excepciones establecidas en la ley y los reglamentos, y

(...)” (lo resaltado es el aparte normativo demandado).

2. Las normas superiores que se estiman infringidas.

La Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 52(4) preceptúa:

“ART. 52.—Periodicidad y cobertura de la revisión de gases. La revisión de gases de vehículos automotores de servicio público se realizará anualmente y los de servicio diferente a este, cada dos años. Los vehículos nuevos se someterán a la primera revisión de gases al cumplir dos (2) años contados a partir de su año de matrícula.

La revisión a los vehículos deberá realizarse en centros de diagnóstico automotor oficiales o debidamente autorizados.

(...)” (resalta la Sala).

Por su parte, la Ley 99 de 1993, dispone en sus artículos 63 y 65, lo siguiente:

“ART. 63.—Principios normativos generales. A fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario definidos en el presente artículo.

(...)

Principio de rigor subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental, es decir aquellas que las autoridades medioambientales expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de la presente ley. (Resalta la Sala)

Los actos administrativos así expedidos deberán ser motivados, serán por su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del sistema nacional ambiental (SINA), y tendrán una vigencia transitoria no superior a 60 días mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida carácter permanente. (El texto subrayado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-544 de 2007)

Los actos administrativos expedidos por las corporaciones autónomas regionales que otorguen o nieguen licencias ambientales, serán apelables ante el Ministerio del Medio Ambiente, en los términos y condiciones establecidos por el Código Contencioso Administrativo” (El texto subrayado declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante la Sent. C-894/2003)

“ART. 65.—Funciones de los municipios, de los distritos y del Distrito Capital de Santa fe de Bogotá. Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que les sean delegadas por la ley o de las que deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las corporaciones autónomas regionales, las siguientes atribuciones especiales:

(...).

2. Dictar, con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio.

(...).

“7) Coordinar y dirigir, con la asesoría de las corporaciones autónomas regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo;

(...)” (negrillas ajenas al texto original).

3. El problema jurídico a resolver.

Como quiera que la presente instancia se encuentra delimitada rigurosamente por los términos de la impugnación presentada por la Personería de Bogotá, la Sala se ocupará de establecer si las entidades territoriales no pueden ejercer sus competencias en materia de medio ambiente mientras no exista en esa materia una ley orgánica sobre el tema, y si la regulación contenida en el numeral 1.3 del artículo 56 del Acuerdo Distrital 79 de 2003 es violatoria o no del artículo 52 de la Ley 769 de 2002, al establecer que la revisión de emisión de gases para vehículos particulares se debe realizar anualmente y no cada dos años como lo dispone esta ley.

4. El análisis de la impugnación.

La fórmula jurídica de Estado dispuesta por la Constitución Política prevé la conformación de una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (C.P., art. 1º). Este modelo de ejercicio del poder político plantea una necesaria articulación entre las facultades propias del poder central, justificadas por el principio de Estado unitario, y las competencias que la Carta confiere a los poderes regionales y locales, que se explican en los principios de descentralización y autonomía administrativa.

En ese sentido, el artículo 287 superior estableció que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, y que, en tal virtud, tendrán los derechos a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a participar en las rentas nacionales.

En armonía con este precepto, el artículo 288 ibídem señala que la ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, y que tales competencias serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley.

Es decir, que en materia de ordenamiento territorial, el constituyente consagró el principio de reserva de ley orgánica.

La jurisprudencia constitucional ha tenido ocasión de referirse a la reserva de ley orgánica en materia de ordenamiento territorial, precisando en efecto que, en general, la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales —tanto normativas como no normativas— es una materia propia de esa categoría de ley orgánica. No obstante, se ha advertido por la Corte Constitucional que no toda asignación específica de competencias entre la Nación y las entidades territoriales tiene que ser efectuada por una ley orgánica, por cuanto, en algunos casos, la propia Constitución Política distribuye ella misma ciertas competencias, de suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de la Carta y que, además, también es posible que la ley orgánica se limite a establecer los principios generales de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, en forma tal que, con base en esa norma orgánica, la ley ordinaria puede asignar competencias específicas. Con todo, esa corporación destaca que no es admisible que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias entre la Nación y las entidades territoriales, sin que una ley orgánica previa o la propia Constitución hayan establecido los principios generales de esa distribución (Sent. C-600-A/95, con ponencia del magistrado Alejandro Martínez Caballero).

Esta doctrina fue reiterada en la Sentencia C-894 de 1999, en la que fue ponente el magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, en donde aunque la Corte indicó que es claro que “las definiciones fundamentales sobre la distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno es una cuestión reservada al legislador orgánico”, recalcó que esa regla no es absoluta. Sobre el particular se dijo lo siguiente:

“En consecuencia, si bien es cierto que, en general, el reparto intergubernamental de competencias se reserva al legislador orgánico, también lo es que existen excepciones claras e importantes a dicha regla.

En primer lugar, la Corte ha señalado que la reglamentación específica de competencias conferidas a las entidades territoriales por la propia Constitución queda librada al legislador ordinario (Sent. C-151/95 M.P. Fabio Morón Díaz; C-600A/95 MP Alejandro Martínez Caballero). En virtud de este argumento, la Corporación declaró exequibles algunas normas de la Ley 60 de 1993 que desarrollaban competencias relacionadas con el situado fiscal. Al respecto dijo la sentencia: “el propio artículo 356 de la Constitución Política determina las competencias de las entidades territoriales al asignarles los servicios de salud y educación, destinando el dicho situado a la financiación de tales servicios. Luego una ley ordinaria puede haber regulado la materia” (Sent. C-151/95 M.P. Fabio Morón Díaz).

En segundo término, esta corporación ha entendido que la ley ordinaria puede irrumpir en el campo de la asignación de competencias intergubernamentales en aquellos casos en los cuales el legislador orgánico haya limitado su intervención a la definición de criterios y parámetros generales que guíen la labor del legislador ordinario (Sent. C-600A/95. M.P. Alejandro Martínez Caballero)”(5).

En el anterior contexto, no resulta válido vincular el ejercicio de las competencias que el ordenamiento jurídico le reconoce a las entidades territoriales en materia ambiental, y que más adelante se señalarán, a la existencia de una ley orgánica sobre ese tema, pues, es claro, conforme a lo dicho, que no toda atribución específica de competencias entre la Nación y las entidades territoriales tiene que ser efectuada necesariamente por una ley orgánica, como equivocadamente lo aduce la impugnante(6), y también que una ley ordinaria puede desarrollar esa materia con fundamento en las prescripciones generales que sobre la misma ha señalado la Constitución Política.

En materia ambiental, en efecto, la propia Constitución Política establece un reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, el cual ha sido también objeto de un amplio examen por la Corte Constitucional.

Esta corporación a ese respecto ha precisado que la Carta tiene un amplio y significativo contenido ambientalista, y que por razón de la importancia y trascendencia que para ella tiene el medio ambiente y los recursos naturales, el Estado es el primero llamado a protegerlos, no obstante lo cual también se reconoce que sobre dicha materia las entidades territoriales tienen asignadas diversas competencias. En la Sentencia C-598 de 1998, con ponencia del magistrado Vladimiro Narango Mesa se hacen sobre este tema las siguientes consideraciones:

“3. La Constitución de 1991 tiene un amplio y significativo contenido ambientalista, que refleja la preocupación del constituyente de regular, a nivel constitucional, lo relativo a la conservación y preservación de los recursos naturales renovables y no renovables en nuestro país, al menos en lo esencial. Por ello puede hablarse, con razón, de una “Constitución ecológica”. En efecto, a partir de las normas constitucionales consagradas en los artículos 8º, 79, 80, 95 numeral 8º, 268, 277 ordinal 4º, 333, 334, y 366, entre otras, es posible afirmar que el constituyente tuvo una especial preocupación por la defensa y conservación del ambiente y la protección de los bienes y riquezas ecológicos y naturales necesarios para un desarrollo sostenible. Así, el ambiente sano es considerado como un derecho de rango constitucional, a la par que como un asunto de interés general.

4. La Constitución dispone que la protección del ambiente y los recursos naturales es asunto que corresponde en primer lugar al Estado en general, aunque reconoce también que las entidades territoriales ejercen competencias al respecto, y señala que los particulares son responsables del cumplimiento de los deberes relacionados con la conservación del mismo. En ese primer lugar que corresponde al Estado en la protección ambiental, debe él ocuparse, ha dicho la Corte, de llevar a cabo “la planificación y fijación de políticas estatales, por una parte; y, por la otra, la consagración de acciones judiciales encaminadas a la preservación del ambiente y a la sanción penal, civil o administrativa cuando se atente contra él, las cuales pueden ser impetradas por el mismo Estado o por cualquier ciudadano”(7).

Es así como la Carta Política contiene varias normas que plantean una forma unitaria y nacional de regulación del ambiente, como son los artículos 79 inciso 2º, 80, 268, 277 ordinal 4º, 333, 334, y 366. 268(8). El artículo 80 superior, dispone:

“El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

“Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

“Así mismo, cooperará con otras naciones de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”.

5. Este primer lugar o competencia prevalente que corresponde al Estado central en el manejo y protección de la ecología, obedece a consideraciones que tocan con el carácter global e integrado que hoy en día se le reconoce a lo ambiental. Ello impone que lo concerniente tal manejo y conservación de los recursos naturales, se lleve a cabo desde la perspectiva de una política estatal de alcance nacional, y no fragmentada en políticas de tipo regional o local que puedan resultar contradictorias o desarticuladas, con el riesgo que ello implica en asunto tan delicado y trascendente.

Debido entonces a que el ambiente es un concepto que supera cualquier límite político, territorial, el constituyente ha impuesto al Estado la obligación de llevar a cabo la planificación y fijación de políticas para su protección, que tengan un carácter general o nacional; incluso, le ha asignado el deber de cooperar con la política ambiental de las naciones vecinas, que comparten con la nuestra diversos ecosistemas.

6. Todo lo anterior no obsta para que las entidades territoriales tengan una importante participación, en lo relativo a la protección y preservación del ambiente, prevista en la misma Constitución. La jurisprudencia de esta corporación, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 289, 300, 313, 330 y 331 superiores, ha reconocido que el asunto de la regulación del ambiente es un tema en el que concurren las competencias nacional, departamental y municipal. También ha sostenido que, en esta materia, hay temas de interés nacional y otros meramente locales. Que de manera particular, la Constitución atribuye a los concejos municipales, como competencia propia, la facultad de dictar las normas para la protección del patrimonio ecológico municipal (C.P., art. 313 ord. 9º), y que, por lo tanto, debe considerarse que existen unos fenómenos ambientales que terminan en el límite municipal o del territorio indígena, que por ello mismo pueden ser regulados autónomamente por las autoridades municipales o indígenas(9).

7. De esta manera, en lo relativo a la protección ambiental es claro que existen competencias normativas concurrentes entre el poder central y las autoridades locales”.

Ahora bien, la armonización de esta concurrencia de competencias es posible mediante la aplicación del principio de rigor subsidiario. Al respecto, resulta ilustrativo el siguiente extracto de la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional en torno al punto:

“Por consiguiente, en función de esos deberes constitucionales estatales calificados, el Congreso puede establecer una legislación básica nacional que evite el deterioro del patrimonio ecológico municipal y proteja el derecho al medio ambiente en ese ámbito local, pues la garantía de ese derecho de la persona no puede quedar sujeta al albur de que la autoridad indígena o el concejo municipal o distrital expidan o no la correspondiente regulación. La competencia de los municipios y las autoridades indígenas en relación con el patrimonio ecológico local no es entonces exclusiva sino concurrente con la normatividad básica nacional que el Congreso expida sobre la materia.

(...).

En el campo ecológico, tal y como lo ha señalado la doctrina y lo ha recogido el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, rige entonces un principio de rigor subsidiario (C.P., art. 288), según el cual las normas nacionales de policía ambiental, que limitan libertades para preservar o restaurar el medio ambiente, o que por tales razones exijan licencias o permisos para determinadas actividades, pueden hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las circunstancias locales pueden justificar una normatividad más exigente. En el caso del patrimonio ecológico local, este principio es aún más claro, pues al ser una competencia propia de los concejos municipales y los territorios indígenas, su potestad reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto de vaciarla de contenido, por cuanto el Congreso desconocería la garantía institucional de la autonomía territorial. Pero sí puede la ley dictar aquella normatividad básica indispensable a la protección del patrimonio ecológico en todo el territorio nacional”(10).

Las anteriores precisiones hacen que deban desestimarse los argumentos que, desde un primer punto de vista, expone la Personería de Bogotá en el recurso de apelación.

En cuanto al segundo motivo de censura a la decisión de a quo, debe la Sala señalar que tampoco tiene prosperidad, por cuanto, como acertadamente se analizó en la sentencia apelada, el Concejo de Bogotá D.C. podía, como en efecto lo hizo en la disposición parcialmente demandada, adoptar una medida más restrictiva en materia de revisión de emisión de gases de vehículos de servicio particular, que la dispuesta en la Ley 769 de 2002, ello en aplicación del principio de rigor subsidiario establecido en la Ley 99 de 1993.

La disposición distrital demandada, que hace parte del Código de Policía del Distrito, estableció ciertamente como un comportamiento que favorece la conservación y protección del aire, respecto del tráfico vehicular, efectuar la revisión anual de emisión de gases en los vehículos particulares (núm. 1.3 del art. 56).

Esta medida administrativa adoptada en el marco del poder de policía, que busca la protección de la salubridad pública, uno de los elementos que se han calificado tradicionalmente como constitutivos del orden público, finalidad última de las facultades de policía, es además, por su mismo contenido, una medida de naturaleza ambiental cuyo propósito es evitar la contaminación del aire.

Frente a esta materia tanto la Constitución Política como la ley, han reconocido a las entidades territoriales, entre ellas a los distritos, específicas competencias. Así, conforme al artículo 313 núm. 9 de la Carta, corresponde a los concejos municipales reglamentar el uso del suelo y dictar las normas para el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio, competencia que también se hace extensiva al Distrito Capital de Bogotá (C.P., art. 322, inc. 1º), y que tiene el siguiente contenido en el Decreto Ley 1421 de 1993 (estatuto especial dictado para esa entidad territorial al amparo del art. 41 transitoria de la C.P.): “Artículo 12. Corresponde al Concejo Distrital de conformidad con la Constitución y la ley: (...) “7. Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales y el manejo del medio ambiente”. Igualmente, conforme al artículo 65 de la Ley 99 de 1993, es competencia de los municipios en materia ambiental coordinar y dirigir las actividades permanentes de control y vigilancia respecto de actividades contaminantes del aire.

En la contestación de la demanda se hace referencia a tales disposiciones como fundamento precisamente de las facultades del Concejo Distrital de Bogotá para expedir la disposición que se demanda en este asunto.

Estas competencias sobre protección del medio ambiente y los recursos naturales, no obstante, tal como se estudió en los párrafos precedentes, son desarrolladas en concurrencia con la Nación, encontrándose inspirado y orientado su ejercicio, entre otros principios, por el de rigor subsidiario, en virtud del cual las normas y las medidas de policía ambiental expedidas por las autoridades competentes en las entidades territoriales, como lo es la contenida en la disposición cuya legalidad se objeta, pueden ser más rigurosas o exigentes, pero no más flexibles, que las señaladas por el legislador para el ámbito nacional, principio este que se fundamenta en el reconocimiento de la existencia circunstancias y necesidades propias y específicas en cada localidad y en el respeto de la autonomía de las entidades territoriales dentro de un estado unitario como el nuestro(11).

Con ese entendimiento es que se afirma por parte del tribunal que “a partir de las normas básicas o generales contenidas en la ley sobre la materia, los concejos bien pueden expedir normas más exigentes o estrictas, aunque, no más laxas o menos rigurosas, todo ello para adecuar los reglamentos a las condiciones y circunstancias particulares de cada municipalidad o distrito, con miras a lograr una mayor y mejor protección ambiental, y de calidad de vida de los habitantes de cada territorio o localidad”, conclusión esta que comparte la Sala.

Así las cosas, es dable concluir que aunque la norma censurada hace más estricta la regulación en materia de revisión de emisión de gases para los vehículos particulares para el distrito de Bogotá D.C., en cuanto que ordena que debe realizarse anualmente y no cada dos años, como lo dispone la Ley 769 de 2002, lo mismo no constituye una violación a la norma superior, pues no se trata de una modificación de una normativa legal por un acto jurídico jerárquicamente inferior, como lo estima la apelante, sino de la adopción de una medida de policía ambiental en ejercicio de las competencias que sobre esa materia le confieren la Constitución y la ley al Concejo Distrital, en aplicación de los principios de autonomía territorial y de rigor subsidiario, que busca preservar el medio ambiente en cuanto a la calidad del aire se refiere, y cuyo sustento técnico no se discute en este proceso.

5. Conclusión.

En el anterior contexto, la Sala confirmará la decisión del tribunal de negar las pretensiones de la demanda, al no desvirtuarse la presunción de legalidad del acto demandado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de 20 de agosto de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda de nulidad formulada contra la expresión “anual” contenida en el numeral 1.3 del artículo 56 del Acuerdo Distrital 79 de 2003, proferido por el Concejo Distrital de Bogotá.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase».

(4) Esta disposición fue modificada por el artículo 12 de la Ley 1383 de 2010, en la siguiente forma: “Artículo 12. El artículo 52 de la Ley 769 de 2002, quedará así: Artículo 52. Primera revisión de los vehículos automotores. Los vehículos nuevos se someterán a la primera revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes al cumplir dos (2) años contados a partir de su fecha de matrícula. // Parágrafo. Los vehículos automotores de placas extranjeras, que ingresen temporalmente y hasta por tres (3) meses al país, no requerirán la revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes.”

(5) Esta jurisprudencia se reitera igualmente en la Sentencia C-1340 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(6) La apelante sustenta su argumentación en ese sentido en un proveído proferido por la Sección Primera de esta corporación el 25 de marzo de 2004, en el Expediente 2813, en el que se concluyó que: “... a juicio de la Sala, que hasta tanto no se expida la correspondiente Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, las entidades territoriales no pueden motu proprio asignarse competencias que de acuerdo con el régimen legal anterior o posterior a la vigencia de la nueva Carta Política se encuentran radicadas en cabeza de otras entidades organismos del Estado”. Aunque esta referencia es cierta, debe ser entendida no obstante en el contexto en que se expresó en dicho auto, en el sentido de que, en ese caso concreto, el concejo distrital no podía arrogarse unas competencias, que se estimó, no le asignaba el ordenamiento jurídico, en materia de administración de aguas subterráneas de propiedad de la Nación.

(7) Sentencia C-423 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(8) Cf. Sentencia C-535 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(9) Cf. Sentencia C-535 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(10) Ibídem.

(11) En ese sentido, son especialmente ilustrativas, entre otras, las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: C-535 de 1996, CC-596 de 1998, C-1340 de 2000, y C-554 de 2007.