Sentencia 2004-00580 de octubre 31 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B

Ref.: Exp. 130012331000200400580 01.

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Nº interno: 0022-2013.

Actor: William Urueta Suárez.

Autoridades Nacionales.

Bogotá, D. C., treinta y uno de octubre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Debe la Sala determinar si el señor William Urueta Suárez tiene derecho al reconocimiento y pago del subsidio de vivienda establecido para los miembros de las Fuerzas Militares.

Acto acusado

Oficio 56088 de 17 de marzo de 2004, proferido por el subgerente de atención al afiliado de la Caja Promotora de Vivienda Militar, que informó que el demandante perdió el derecho al subsidio de vivienda, por cuanto fue desafiliado mediante Resolución 760 de 5 de marzo de 1996, por no ejercer oportunamente su derecho a la postulación para efectos de la solución de vivienda y la concesión del subsidio, de acuerdo a lo establecido en el artículo 21 del Decreto 353 de 1994.

El afiliado tenía conocimiento de esta situación y solicitó la devolución de sus aportes de la cuenta individual en abril de 2002, girados con Orden de Pago 175847 de mayo de 2002.

De lo probado en el proceso

Mediante Decreto 760 de 5 de marzo de 1996, proferido por el Gerente de la Caja Promotora de Vivienda Militar (fl. 13), se desafilió al actor de la Caja Promotora de Vivienda Militar a partir del 1º de enero de 1996, perteneciente al régimen de transición, por no acceder a presentar solución de vivienda durante el lapso determinado en el Decreto 353 de 1994.

El artículo 2º del decreto anterior reconoció y ordenó el pago al demandante de la suma de dinero que figure en su cuenta individual, liquidada hasta el 31 de diciembre de 1995.

Mediante escrito radicado el 8 de marzo de 2004, el demandante solicitó al Director de la Caja Promotora de Vivienda Militar (fl. 11), el reconocimiento y pago del subsidio de vivienda.

Mediante certificados de cuenta se acreditó que al demandante le hicieron los respectivos descuentos del 3% de su asignación básica dirigidos a una cuenta individual por concepto de ahorro para vivienda durante los años 1977 a 1997 (fls. 76 a 95).

Análisis de la Sala

Mediante la Ley 87 del 26 de diciembre de 1947 se creó la Caja de Vivienda Militar, cuya finalidad esencial era la de proveer a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y al personal de empleados civiles de carácter permanente del ramo de guerra, de habitaciones higiénicas, cómodas y económicas; su capital estaba conformado “principalmente” por el ahorro obligatorio del 5% del sueldo de los miembros mencionados.

Posteriormente a través del Decreto 3073 del 17 de diciembre de 1968, se reorganizó la Caja de Vivienda Militar y se estableció que serían afiliados forzosos el personal al servicio de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que carezca de vivienda propia. Así mismo señaló que el patrimonio y recursos de la entidad estarían constituidos, entre otros, por el ahorro obligatorio del 7% de la asignación básica mensual de sus socios.

Por Decreto 2182 del 4 de septiembre de 1984 se modificó el artículo 3º del Decreto 3073 de 1968, en cuanto enlistó a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y empleados públicos al servicio del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional.

El Decreto 2162 de 1992 reestructuró el Ministerio de Defensa Nacional y otras entidades adscritas o vinculadas al mismo, y dispuso en su artículo 30 que el objetivo fundamental de la Caja de Vivienda Militar era el de ofrecer soluciones de vivienda a sus afiliados.

Mediante el Decreto 353 de 1994 se reguló el subsidio de vivienda que otorga el Estado a través de la Caja de Vivienda Militar y de Policía. Los artículos 14 y 15 ibídem establecen los afiliados forzosos y voluntarios a la Caja con el siguiente tenor literal:

“ART. 14.—Es afiliado forzoso de la Caja Promotora de Vivienda Militar, el siguiente personal que carezca de vivienda propia:

1. Los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares.

2. El personal indicado en el numeral anterior, cuando se encuentre devengando asignación de retiro o pensión.

3. Los servidores públicos de la Caja Promotora de Vivienda Militar”.

“ART. 15.—Es afiliado voluntario de la Caja Promotora de Vivienda Militar el cónyuge o compañero permanente sobreviviente del personal contemplado en el artículo anterior, que dentro de los tres (3) meses siguientes al reconocimiento como beneficiario del causante, solicite por escrito su afiliación, siempre y cuando disfrute de sustitución pensional y carezca de vivienda propia”.

El artículo 13 ibídem dispuso que los recursos de la Caja Promotora de Vivienda Militar estarían constituidos entre otros, por los capitales que alimentan las cuentas individuales de los afiliados y vinculados por contrato de prestación de servicios.

Esta normativa continuó estableciendo como aporte el 7% de la asignación básica mensual de los afiliados forzosos antes de la promulgación de dicho decreto y fijó un 10% para los afilados con posterioridad a la expedición de la citada norma(1).

De acuerdo con lo anterior, la Caja Promotora de Vivienda Militar (antes Caja de Vivienda Militar), tiene como finalidad dar solución de vivienda a aquellos afiliados forzosos o voluntarios de la Fuerza Pública y del Ministerio de Defensa Nacional, que carezcan de vivienda propia.

Es decir, que a través de las distintas “soluciones de vivienda” facilita a los afiliados su adquisición mediante la realización de todas las operaciones del mercado inmobiliario, incluidas las de intermediación, la captación y administración de ahorro de sus afiliados, y el desarrollo de las actividades administrativas, técnicas y financieras que sean indispensable para el efecto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1º Decreto 353 de 1994.

Para facilitar el acceso a la vivienda al personal que a 31 de diciembre de 1994 hubiere cumplido los 14 años de afiliación, como era el caso del actor, se creó un régimen de transición establecido en el artículo 26 del Decreto 353 de 1994 en el siguiente sentido:

Con el fin de facilitar el acceso a la vivienda al personal que a diciembre 31 de 1994 haya cumplido los 14 años de afiliación o vinculación, se autoriza a la junta directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar para:

1. Dar acceso al régimen de subsidios en dinero o en especie, financiado con los siguientes recursos: aportes del presupuesto nacional asignados para tal fin, rentas o patrimonio de la Caja Promotora de Vivienda Militar.

2. Autorizar la venta de los activos o conceder títulos de propiedad a favor de los afiliados y vinculados por contrato de prestación de servicios con respaldo de los mismos.

En caso de que se determine, la cartera hipotecaria se ofrecerá con prioridad a los deudores de la entidad mediante el sistema de descuento.

3. Establecer los requisitos y las condiciones financieras, para los préstamos y las adjudicaciones de vivienda construidas por la empresa en los terrenos disponibles.

4. Establecer mecanismos que faciliten al afiliado y vinculados por contrato de prestación de servicios la obtención de créditos a largo plazo, en el mercado financiero.

En virtud de lo anterior, se expidió el Acuerdo 9 de 28 de marzo 1994 “Por el cual se desarrolla el régimen de transición” y lo define como el conjunto de normas, procedimientos, recursos y subsidios que se establecen con el fin de facilitar el acceso a la vivienda militar a los afiliados o vinculados de la Caja Promotora de Vivienda Militar, que a diciembre 31 de 1994 hayan cumplido 14 o más años de afiliación.

Los artículos 6º, 7º y 8º determinaron las soluciones de vivienda para los afiliados cobijados por el referido acuerdo y seguidamente, el articulo 9º consagró la figura de la “renuncia a la solución de vivienda” para aquellos afiliados y vinculados que no acepten, acojan o propongan una solución durante la vigencia del régimen de transición y antes de 31 de diciembre de 1995, quienes quedarán desafiliados automáticamente de la Caja Promotora de Vivienda Militar y se le devolverán sus ahorros acumulados con una tasa del 18% anual.

En el caso del señor William Urueta Suarez, ingresó a la Armada Nacional el 1º de marzo de 1976 y se retiró mediante Resolución 62 de 1997, tal como lo manifiesta en el escrito de demanda, pues no se allegó copia de la misma al expediente.

De manera que, atendiendo la normatividad estudiada, el actor en calidad de afilado forzoso a la Caja de Vivienda Militar y en virtud del Decreto 353 de 1994 aportó durante más de 14 años para su solución de vivienda a la Caja Promotora de Vivienda.

Si bien en el expediente no se encuentra acreditado el monto de los aportes efectuados por el demandante a la caja, lo cierto es que las normas aludidas son claras en expresar que tanto los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional como el personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares, son afiliados “forzosos” y en consecuencia están obligados a aportar un porcentaje de su salario a la entidad promotora de vivienda.

Esta suma de dinero que depositó el actor en calidad de afiliado a la referida caja, debía estar destinada a una solución de vivienda o en su defecto tendría que habérsele devuelto una vez perdiera la calidad de afiliado, lo cual está acreditado mediante el Oficio 56088 de 17 de marzo de 2004 (fl. 10), en el que el subgerente de atención al afiliado de la Caja Promotora de Vivienda Militar certificó que el valor de los aportes solicitados se giró con Orden de Pago 175847 de mayo de 2002.

Está demostrado que la desafiliación del actor a la entidad demandada operó el 1º de enero de 1996 (fl. 13), de lo cual se desprende que podía continuar con la expectativa de dar solución a su problema de vivienda, siempre y cuando aceptara o acogiera alguna de las alternativas que brindaba la entidad a través del acuerdo citado, o proponer otra solución de vivienda durante el lapso establecido en el régimen de transición, el cual no podía pasar del 31 de diciembre de 1995, so pena de quedar “(…) desafiliados y en consecuencia se les devolverán sus ahorros acumulados actualizados aplicando una tasa del 18% anual” según lo establece el artículo 9º del Acuerdo 9 de 1994.

Como el actor no presentó solución de vivienda dentro del término establecido por el régimen de transición, se le desafilió de la Caja Promotora de Vivienda Militar a través de la Resolución 760 del 5 de marzo de 1996, y en consecuencia se ordenó reconocer y pagarle “(…) la suma de dinero que figura en su cuenta individual liquidada hasta el 31 de diciembre de 1995” (fl. 18).

En virtud de lo anterior, el señor William Urueta Suárez solicitó la devolución de sus aportes, la cual fue girada mediante Orden de Pago 175847 de mayo de 2002 tal como se infiere del documento obrante a folio 10 del expediente.

Lo anterior demuestra que el actor perdió la posibilidad de darle solución a su problema de vivienda a través de los diferentes mecanismos que ofrecía la caja promotora, al no haber aceptado, acogido o propuesto alguna solución de vivienda a 31 de diciembre de 1995.

Sin embargo, tal situación no conlleva, como erradamente lo dice en el libelo introductorio, la “pérdida” de los aportes que durante más de 16 años aportó a la entidad, pues él mismo solicitó su devolución, los cuales fueron consignados.

Ahora bien, no es cierto que por el hecho de haber sido “afiliado” a la Caja Promotora de Vivienda Militar mientras permaneció vinculado al servicio de la Armada Nacional, adquirió el derecho al subsidio de vivienda que fue negado a través del oficio enjuiciado.

En efecto, el artículo 24 del Decreto 353 de 1994, estableció el subsidio de vivienda para aquellos afiliados que carecían de él, para lo cual “(…) el Gobierno Nacional apropiará anualmente un valor equivalente al 3% de la nómina anual del personal vinculado al Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional (…)”.

En cuanto a los requisitos para acceder al subsidio de vivienda, el artículo 25 ídem, dispone:

“Requisitos para acceder al subsidio. <Artículo modificado por el artículo 3º de la Ley 1305 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:>

1. A partir de la expedición del Decreto 353 de 1994, no haber efectuado retiros parciales o totales de cesantías, hasta el momento de la adjudicación del subsidio y obtención de vivienda.

3. No haber recibido subsidio por parte del Estado.

PAR. 1º—No obstante lo previsto en el numeral 1 del presente artículo, en caso de retiro parcial o total de las cesantías, procederá el otorgamiento de subsidio a favor del afiliado, únicamente cuando dichas sumas se destinaren específicamente como parte de pago de la vivienda escogida por el afiliado, bajo el esquema de solución anticipada de vivienda ofrecido por la caja, la cual será reglamentada por la junta directiva de la caja de acuerdo con la ley. En todo caso, la escogencia de la solución anticipada de vivienda por parte del afiliado será optativa, y deberá este mantener su afiliación hasta el cumplimiento de las cuotas de aporte o tiempo de servicio requeridos para acceder al subsidio, determinados estos por la junta directiva de la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía.

PAR. 2º—Los intereses y excedentes financieros a que hacen alusión los parágrafos 1º y 2º del artículo 22 del Decreto-Ley 353 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 973 de 2005, podrán ser entregados al afiliado por la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía, conjuntamente con los restantes recursos de su cuenta individual, con destinación exclusiva para su solución anticipada de vivienda, siempre y cuando para el momento del retiro de los recursos el afiliado haya realizado aportes correspondientes al número de cuotas o haya cumplido el tiempo de servicio que determine la junta directiva, salvo las excepciones previstas en las disposiciones vigentes”.

De igual forma se dejó establecido un régimen de transición en el artículo 26 del Decreto 353 de 1994, que fue desarrollado por el Acuerdo 9 de 1994, en el cual se dispuso que los subsidios se otorgarían a los afiliados y vinculados por contrato(2) que a 11 de febrero de 1994 hayan registrado 14 o más años de afiliación o que cumplan este tiempo entre el 12 de febrero y el 31 de diciembre de 1994, y que además se reconocerían a través de la Gerencia de la Caja Promotora de Vivienda Militar, previa autorización de la Junta Directiva y en estricto orden del listado integrado de antigüedad de afiliación, de conformidad con la disponibilidad presupuestal y previo cumplimiento de los requisitos.

El artículo 9º del acuerdo citado, señaló que los afiliados y vinculados que no acepten, acojan o propongan una solución de vivienda durante la vigencia del régimen de transición antes del 31 de diciembre de 1995, quedarán desafiliados y se les devolverá sus ahorros acumulados actualizados.

En consecuencia, si bien es cierto que el Decreto 353 de 1994 estableció la figura del subsidio, como un mecanismo idóneo para facilitar el acceso a la vivienda de los afiliados, y que el citado Acuerdo 9 añade otras condiciones que eran cumplidas por el actor, no hay que perder de vista que el hecho de que acreditar tales requisitos no lo hacía automáticamente merecedor de tal beneficio, pues solo adquiría una expectativa de acceder a él, la cual se concretaba una vez aceptara, acogiera o propusiera una solución de vivienda.

Así pues, mientras permaneció afiliado a la Caja Promotora de Vivienda Militar, es decir, hasta antes de proferirse la Resolución 760 del 5 de marzo de 1996, el actor pudo postularse para acceder al subsidio de vivienda si a su juicio cumplía con los requisitos, empero, de las pruebas obrantes en el plenario no se demuestra que haya hecho la postulación.

En conclusión, al no acogerse a ninguna de las soluciones de vivienda brindadas por la entidad demandada dentro del término establecido para el efecto, al actor se le desafilió de la misma y se le devolvieron los aportes que había consignado, ya que mientras estuvo afiliado a la entidad nunca se postuló para acceder al beneficio del subsidio de vivienda.

Teniendo en cuenta lo anterior, es del caso confirmar la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 21 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las suplicas de la demanda instaurada por William Urueta Suárez contra la Caja Promotora de Vivienda Militar.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Devuélvase el expediente al tribunal de origen».

(1) Artículo 18 ibídem.

(2) Artículo 3º Acuerdo 9 de 1994.