Sentencia 2004-00665 de febrero 26 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2004-00665.

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Recurso de apelación contra la sentencia de 11 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Actora: Granandina de aduanas, SIA.

Bogotá D.C., veintiséis de febrero de dos mil nueve.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la actora contra la Sentencia de 11 de noviembre de 2004, proferida por la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de inepta demanda y se inhibió de proferir decisión de fondo dentro del proceso.

I. Antecedentes

I.1-. La Sociedad Granandina de Aduanas SIA Ltda, obrando a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativa, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que mediante sentencia, se decrete la nulidad del oficio 03-072-00655 de 23 de septiembre de 2003 y de las resoluciones 758 de 20 de octubre de 2003 y 880 de 3 de diciembre del mismo año, expedidas por la DIAN de Bogotá, por las cuales se niega la configuración del silencio administrativo positivo en el Expediente administrativo IS00007252 y se rechazan los recursos de reposición y apelación.

Que a título de restablecimiento del derecho se declare la procedencia del silencio administrativo positivo, tal como se encuentra previsto en el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999.

I.2. En apoyo de sus pretensiones señala, en síntesis, los siguientes hechos:

1. El 19 de febrero de 2001, en el Expediente aduanero IS 00007252, la DIAN de Bogotá, División de Fiscalización Aduanera, formuló el requerimiento especial aduanero 2782 en contra de la actora, proponiendo sanción por infracción aduanera.

2. La actora dio respuesta al requerimiento el 26 de marzo de 2001 y la autoridad aduanera, como lo previene el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999, contaba con 30 días para decidir de fondo sobre la procedencia o no de la sanción, término este que vencía el 4 de mayo de 2001.

3. El acto administrativo que dispuso la sanción se expidió una vez vencido el término perentorio de los 30 días y no obstante haberse configurado el silencio administrativo a favor de la actora, se declaró improcedente la solicitud que se formuló en tal sentido, soportada en la existencia de un período probatorio decretado en el expediente, que nunca estableció la fecha de cierre del mismo, como tampoco no se recibió respuesta al oficio requerido, no existiendo certeza sobre la duración de dicho período y la necesidad o no de la prueba. Es más, la prueba era innecesaria, pues ya existía en el expediente desde los preliminares del mismo.

4. Expresa que conforme al Concepto 24 del 19 de enero de 2001 de la DIAN, la administración aduanera al momento de negar un silencio administrativo debe conceder los recursos de reposición y apelación, pero no fue así.

I.3. A juicio de la actora se quebrantaron los artículos 2º, 4º, 6º, 29, 58 y 363 de la Constitución Política; 3º, 5º a 7º, 10, 11 a 15, 27 y 35 del Código Contencioso Administrativo; 510 a 152, 519 a 520 del Decreto 2685 de 1999.

Explicó el alcance del concepto de la violación, así:

1. Que se violó el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999 porque esta norma establece la figura del silencio administrativo positivo y el Concepto 121 de octubre de 2002 describe el procedimiento mediante el cual opera dicha figura jurídica.

Enfatiza en que el acta de aprehensión es el primer trámite en el proceso de definición de la situación jurídica de las mercancías y, por ende, dicho proceso tiene inicio a partir de la notificación del acta de aprehensión, conforme con lo previsto en el artículo 563, ibídem.

Que para la formulación de liquidaciones oficiales o la imposición de sanciones, el proceso se inicia con la notificación del requerimiento especial aduanero, para lo cual la administración dispone de 30 días contados a partir de la ocurrencia de los supuestos que se consideran en el artículo 509 del Decreto 2685 de 1999.

Que lo anterior quiere decir que desde la notificación de tales actos la autoridad aduanera dispone de 12 meses para desarrollar el proceso y proferir la decisión de fondo, sin perjuicio, igualmente, del término de 30 días que la división de liquidación tiene para proferir el acto.

En consecuencia, para efectos del silencio administrativo positivo son perentorios: el término de 30 días consagrado en el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999; el término de 12 meses previsto en los incisos 4º y 5º del artículo 519, ibídem para desarrollar todo el proceso y decidir de fondo; y el término de 3 meses previsto en el inciso 4º del artículo 519 y en el 515 del citado decreto.

Que, corolario de lo anterior, la administración contaba con 30 días para fallar de fondo.

2. Sostiene que conforme al Concepto 21 de octubre de 2002, el silencio administrativo se debe declarar de oficio por la autoridad aduanera o a solicitud de parte sin que se requiera protocolizar dicha solicitud mediante escritura pública.

Hace hincapié en que si bien el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo, señala un procedimiento general para la declaración del silencio administrativo positivo, este no se aplica en materia aduanera en la medida en que el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999 es norma especial y prevalece frente a aquel.

3. Reitera que no se requería de la prueba decretada, consistente en auxiliar a la DIAN de Medellín para que enviaran copia del acta de visita firmada por los intervinientes como motivo para demostrar la infracción cometida; y como no se fijó un término de período probatorio no se sabe con certeza desde cuándo empiezan a contarse los 30 días; y atendiendo el principio de favorabilidad debe entenderse que la administración debió comenzar a estudiar el expediente prescindiendo de dicha prueba y el término debe contarse a partir del día siguiente del oficio de solicitud de pruebas.

4. Aduce que se violó el artículo 29 de la Carta Política, pues los recursos de reposición y apelación no fueron concedidos a pesar de que el Concepto 24 de 19 de enero de 2001, de la DIAN, dispone sobre su procedencia.

I.4. La DIAN al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de las pretensiones aduciendo, en esencia, que no se configuró el silencio administrativo positivo, consagrado en el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999; que el artículo 512, ibídem, establece el término perentorio para expedir el acto administrativo que decida de fondo, sin que en tal precepto esté incluida la notificación, contrario a lo que ocurre en el artículo 519, en relación con el recurso de reconsideración, y ello ha sido aclarado por la oficina jurídica de la DIAN en el Concepto 121 de 8 de octubre de 2002.

Explica que el auto que ordenó tener como pruebas las que obraban en el expediente administrativo obtuvo ejecutoria el 15 de junio de 2001, lo que lleva a concluir que si la administración tenía hasta el 9 de julio para proferir la decisión, como lo hizo el 15 de junio de 2001, no se produjo el silencio.

Sobre la procedencia de los recursos resalta que es presupuesto para su concesión que se haya protocolizado el silencio mediante escritura pública.

Finalmente, propone las excepciones de inepta demanda y caducidad de la acción, porque la demanda en los hechos y fundamentos de derecho se refiere exclusivamente a la decisión tomada a través de la Resolución 17462 y su confirmatoria, sin tener en cuenta el oficio 37200665 de 23 de septiembre de 2003 y las resoluciones mediante las cuales se rechazaron los recursos, no obstante que fueron demandados. Es decir, que los actos acusados no pueden ser objeto de control jurisdiccional aisladamente; en primer lugar, porque no se trata de actuaciones respecto de las cuales se hayan tomado decisiones de fondo y frente a las que fueran procedentes los recursos de la vía gubernativa; y, en segundo lugar, porque lo que se vislumbra es una forma de revivir términos respecto de una acción que se encuentra caducada, dado que los actos administrativos que pusieron fin a la actuación administrativa no fueron objeto de demanda.

II. Fundamentos de la sentencia recurrida

El a quo declaró probada la excepción de inepta demanda y se inhibió de proferir decisión de fondo dentro del proceso.

Para ello razonó, principalmente, de la siguiente manera:

A través de la Resolución 03-064-191-644-17462 de 15 de junio de 2001 y su confirmatoria 26503 de 26 de septiembre de 2001, la DIAN de Bogotá impuso sanción a la demandante por la infracción contemplada en el numeral 3.1 del artículo 482 del Decreto 2685 de 1999, modificada por la Resolución 03-072-193-601-26503 de 26 de septiembre de 2001, que resolvió el recurso de reconsideración.

Como quiera que la actora agotó la vía gubernativa en relación con la sanción que le fue impuesta a través de la Resolución 03-064-191-644-17462 de 15 de junio de 2001, debió alegar en esa oportunidad el silencio administrativo positivo, pues fueron esos actos los que decidieron el fondo del asunto. En consecuencia, la sentencia debe ser inhibitoria en la medida en que al aceptarse las pretensiones propuestas quedarían incólumes aquéllos.

III. Fundamentos del recurso

La actora fincó su inconformidad, en esencia, en que es posible reconocer el derecho de petición relacionado con el silencio administrativo positivo, con posterioridad a la firmeza del acto administrativo, ya que conforme al artículo 519 del Decreto 2685 de 1999, éste opera por solicitud de parte o de manera oficiosa, sin necesidad de presentar escritura pública.

Enfatiza en que la demanda se dirigió única y exclusivamente al reconocimiento del silencio administrativo positivo con las implicaciones legales que ello conlleva y por ningún motivo se demandó la legalidad de la actuación administrativa sobre las resoluciones administrativas que decidieron el fondo de la investigación contra la actora, pues ya estaban en firme y había transcurrido el plazo legal para discutirlas judicialmente; lo que ocurrió fue que la administración no aplicó el procedimiento adecuado para responder el derecho de petición solicitado.

IV. Alegato del Ministerio Público

La agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio.

V. Consideraciones de la Sala

El a quo se declaró inhibido para hacer pronunciamiento de fondo por cuanto, a su juicio, la actora agotó la vía gubernativa en relación con la sanción que le fue impuesta, confirmada en virtud del recurso de reconsideración, por lo que debió alegar en esa oportunidad el silencio administrativo positivo, pues fueron esos actos los que decidieron el fondo del asunto.

Estima la Sala que asistió razón al a quo en cuanto consideró que con la petición de reconocimiento del silencio administrativo positivo, una vez que habían cobrado firmeza los actos administrativos que dispusieron la sanción en su contra, los cuales no impugnó por la vía judicial, pretende revivir el término de caducidad de la acción.

En efecto, conforme consta a folios 145 del cuaderno de antecedentes, la actora fue sancionada por la DIAN con multa de $ 28’600.000.oo, por cuanto incumplió con su obligación de registrar en el original de cada uno de los documentos soporte el número y fecha de la declaración de importación.

Contra ese acto la actora interpuso recurso de reconsideración y obtuvo que la administración al resolver dicho recurso redujera el monto de la sanción a $ 18’207.000 (fls. 207 y 208, ibídem).

Como se dijo anteriormente, esos actos administrativos cobraron firmeza y no fueron impugnados por la actora ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Con posterioridad a tal firmeza, según se deduce del escrito visible a folios 210 a 216, ibídem, la actora hizo “petición de revocatoria oficiosa” de la resolución sancionatoria y de la que decidió el recurso de reconsideración, porque, en su criterio, cuando se expidieron tales actos ya había operado el silencio administrativo positivo.

Es decir, que la actuación posterior a los actos administrativos que impusieron la sanción de multa, pretendía dejar sin efecto dicha sanción. Empero, lo procedente, como lo observó el a quo, era impugnar la legalidad de tales actos, oportunamente, esto es, dentro del término de caducidad, lo cual no hizo la demandante.

Y los actos que se acusan en este proceso, no son independientes de la actuación que dio origen a los actos definitivos sancionatorios, sino que claramente se advierte que como éstos actos no fueron impugnados y no podían serlo, porque había caducado la acción, se pretendió revivir el término de caducidad con una solicitud de “revocatoria directa oficiosa”, que no era procedente porque esta figura solo es viable cuando no se ha hecho uso de los recursos en la vía gubernativa, como expresamente lo dispone el artículo 70 del Código Contencioso Administrativo; y, en el evento sub lite, se interpuso el recurso de reconsideración y fue decidido por la DIAN.

Además, el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo, es diáfano en señalar que “ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirá los términos legales para el ejercicio de las acciones contenciosas”.

En consecuencia, la decisión del tribunal fue acertada y conduce a la Sala a la confirmación de la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de febrero de 2009.

Magistrados: María Claudia Rojas Lasso, Presidenta—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—Martha Sofía Sanz Tobón—Marco Antonio Velilla Moreno.

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