Sentencia 2004-00724 de 6 de octubre de 2009 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 250002327000200400724-01

Número interno: 16533

Consejero Ponente:

Dr. Héctor J. Romero Díaz

Carlos Enrique Quintero Peña contra la DIAN

Bogotá, D.C. seis de octubre de dos mil nueve

Fallo

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

De acuerdo con la apelación de la DIAN, precisa la Sala si se ajustan a derecho los actos por los cuales la demandada declaró no probadas las excepciones propuestas por el actor contra el mandamiento de pago librado en su contra, como deudor solidario de Inauto Ltda.

El demandante alegó que los actos acusados eran nulos puesto que procedían las excepciones de (i) falta de título ejecutivo, porque en el expediente no figuran las liquidaciones privadas ni oficiales, sino los estados de cuenta corriente de Inauto Ltda., (ii) renuncia tácita a la solidaridad por cuanto la DIAN libró un mandamiento de pago contra la citada sociedad y otro contra el demandante y (iii) falta de competencia del funcionario que libró el mandamiento de pago, puesto que este solo estaba facultado para desarrollar y llevar hasta su culminación el proceso de cobro y no para expedir el mandamiento.

El tribunal anuló los actos demandados por cuanto declaró no probada la excepción de falta de título, dado que la DIAN no expidió al deudor, un título ejecutivo adicional e independiente de los librados a cargo de la sociedad (59 declaraciones privadas y 2 oficiales). Para el efecto, sostuvo que conforme al artículo 828-1 del estatuto tributario, con la modificación de la Ley 788 de 2002, la Sentencia C-1201 de 2003 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, aun en el caso de que los títulos ejecutivos sean liquidaciones privadas, como sucede en este asunto, es necesaria la expedición del título independiente a cargo del deudor solidario.

Comoquiera que el motivo de nulidad y, por lo mismo, la excepción que declaró probada el a quo no fue propuesta por el actor, el tribunal violó el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el 305 del Código de Procedimiento Civil, dado que la sentencia debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones, para resolver todas las peticiones. Además, en la sentencia no puede condenarse al demandado por causa diferente a la invocada en la demanda.

Así las cosas, la sentencia de primera instancia fue "extra petita", puesto que se acogió la pretensión de la actora pero por una causa diferente a la planteada por esta o deducida de hechos no alegados(2).

Los artículos 170 del Código Contencioso Administrativo y 305 del Código de Procedimiento Civil consagran el principio de congruencia de la sentencia, conforme al cual, de un lado, debe haber armonía entre la parte motiva y la resolutiva del fallo, lo que se denomina congruencia interna, y de otro, la decisión debe ser concordante con lo pedido por las partes, tanto en la demanda, como en la contestación, lo que se conoce como congruencia externa(3).

El respeto al principio de congruencia persigue no solo la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial que dé certeza sobre el asunto que se ha puesto a consideración del juez, sino salvaguardar el debido proceso y el derecho de defensa de la contraparte, quien dirige su actuación procesal a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda.

En forma coherente y con el fin de que se cumpla en el proceso el principio de congruencia y, por lo mismo, que el fallo se profiera dentro del marco de la litis que se plantea desde la demanda, el artículo 137 [4] del Código Contencioso Administrativo dispone como requisito de la demanda contra los actos administrativos, la indicación de las normas violadas y su concepto de violación(4). Dicha exigencia se justifica, porque es al demandante y no al juez oficiosamente a quien corresponde desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos (CCA, art. 66)(5).

En este asunto, el a quo, en forma oficiosa, declaró probada la excepción de falta de título ejecutivo por violación del artículo 828-1 del estatuto tributario, dado que la DIAN no expidió un título adicional a cargo del deudor solidario, a pesar de que dicha excepción no había sido propuesta por la demandante en los términos analizados por el tribunal, pues, la excepción alegada por este fue la de falta de título, pero por no existir dentro del expediente las liquidaciones privadas u oficiales sino unos estados de cuenta, cuestión bien distinta a la que analizó el fallador de primera instancia.

Al haberse proferido un fallo extra petita, la Sala se releva de estudiar si se violó o no el artículo 828-1 del estatuto tributario, que fue el tema analizado indebidamente por el a quo y precisa si se encuentran o no probadas las excepciones de falta de título, renuncia tácita a la solidaridad e incompetencia, en los términos propuestos por el actor.

Pues bien, el actor propuso la excepción de falta de título ejecutivo porque no figuraban en el expediente las liquidaciones oficiales ni las privadas y el mandamiento se libró con base en los estados de cuenta corriente, documentos que no constituyen título ejecutivo según el artículo 828 del estatuto tributario.

El artículo 828 del estatuto tributario señala que prestan mérito ejecutivo, las liquidaciones privadas y sus correcciones (num. 1º); las liquidaciones oficiales ejecutoriadas (num. 2º); los demás actos administrativos ejecutoriados en los que se fijen sumas líquidas a favor del fisco (num. 3º); las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de obligaciones tributarias (num. 4º) y las sentencias y demás decisiones ejecutoriadas que decidan demandas en relación con las obligaciones tributarias (num. 5º)(6).

Por su parte, los artículos 578 y 579-2 del estatuto tributario permiten la presentación de declaraciones electrónicas, previa autorización de la DIAN. Tales documentos deben presentarse y pagarse a través del sistema de declaración y pago electrónico de la DIAN (D. 408/2001, art. 1º, reglamentario del art. 579-2 del E.T.).

Conforme al artículo 11 del Decreto 408 de 2001, para todos los efectos jurídicos, los documentos electrónicos presentados a través del sistema de declaración y pago electrónico de la DIAN reemplazan los documentos físicos. De la misma norma se desprende que las impresiones en papel de las declaraciones electrónicas tienen el mismo valor probatorio que el documento electrónico, siempre que se hayan impreso con los mecanismos establecidos en el sistema en mención y se hayan cumplido los demás requisitos allí previstos.

Así pues, las declaraciones tributarias presentadas por los contribuyentes o responsables, bien sea en medio físico o a través del sistema de declaración y pago electrónico, tienen la misma validez para todos los efectos jurídicos y probatorios y constituyen títulos ejecutivos que pueden ser cobrados administrativamente por la DIAN(7).

A su vez, aunque para probar la existencia de la declaración electrónica no es necesario que esta se materialice, pues, reemplaza al documento físico (D. 408/2001, art. 11), y el título ejecutivo original está conformado por la información que figura en la base de datos del sistema de declaración y pago electrónico, si se materializa, la impresión en papel prueba la existencia del documento electrónico(8).

En este caso, en el mandamiento de pago (cdno. ppal., fls. 59 a 64), se citaron como títulos ejecutivos las resoluciones 043 y 044 de de 2002 por las cuales la DIAN fijó a cargo de Inauto Ltda., el valor de los bonos de solidaridad por los años 1999 y 2000, las cuales figuran en el expediente (fls. 1 a 6, c.a.). También se citaron como títulos ejecutivos cincuenta y siete (57) declaraciones privadas, correspondientes al impuesto a la seguridad democrática de 2002; IVA de los bimestres 1 a 4 y 6 de 2000, 3 a 6 de 2001, 2 a 6 de 2002 y 1 a 4 de 2003; retenciones por los períodos 3 y 5 a 12 de 2000, 3 y 5 a 12 de 2001, 2 a 12 de 2002 y 1 a 9 de 2003 (fls. 121 a 126 vto).

De tales declaraciones aparecen en el expediente, tanto la física del impuesto a la seguridad democrática (fl. 19 c.a.), como las impresiones en papel de las cincuenta y seis restantes declaraciones electrónicas correspondientes al IVA de los bimestres 1 a 4 y 6 de 2000, 3 a 6 de 2001, 2 a 6 de 2002 y 1 a 4 de 2003; retenciones por los períodos 3 y 5 a 12 de 2000, 3 y 5 a 12 de 2001, 2 a 12 de 2002 y 1 a 9 de 2003 (fls. 20 y ss. c.a.).

No es cierto, entonces que el mandamiento de pago se haya librado con base en los estados de cuenta del contribuyente, pues, se repite, existen en el proceso todos los títulos ejecutivos que la DIAN pretendió cobrar, a saber: las resoluciones por las cuales determinó a Inauto Ltda., el valor de los bonos de solidaridad de 1999 y 2000, la declaración física del impuesto a la seguridad democrática de 2002 y las declaraciones electrónicas por los conceptos y períodos ya precisados. En consecuencia, no prospera la excepción de falta de título ejecutivo.

En relación con la excepción de renuncia tácita a la solidaridad (C.C., art. 1573)(9), por el hecho de que la DIAN haya librado mandamiento inicialmente contra la sociedad Inauto Ltda., y posteriormente contra el actor, en su calidad de deudor solidario, la Sala reitera que la misma no está llamada a prosperar(10). Ello, porque no es una de las excepciones que taxativamente proceden contra el mandamiento de pago, según el artículo 831 del estatuto tributario(11).

Adicionalmente, la solidaridad no es renunciable en materia tributaria, pues, además de que es una figura obligatoria (E.T., arts. 793 y ss.)(12), al no estar expresamente permitida su renuncia en el estatuto tributario, implicaría la violación del artículo 6º de la Constitución Política, dado que la función pública es reglada, motivo por el cual los funcionarios públicos responden no solo por violación de la Constitución y la ley sino por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

Tampoco está probada la excepción de incompetencia para librar el mandamiento de pago, que la actora sustentó en el hecho de que la funcionaria que expidió el citado acto, solo estaba facultada para desarrollar y llevar hasta su culminación procesos de cobro (Res. 157 de 30 de abril de 2003, del administrador especial de impuestos nacionales de los grandes contribuyentes).

Lo anterior, porque según el artículo 824 del estatuto tributario, son competentes para exigir el cobro coactivo de las obligaciones tributarias, el subdirector de recaudo de la DIAN, los administradores de impuestos, los jefes de cobranzas y los funcionarios de las dependencias de cobranzas y de las recaudaciones de impuestos nacionales, a quienes se les deleguen estas funciones.

En este caso, el mandamiento de pago fue expedido por la funcionaria del grupo interno de trabajo de cobranzas Claudia Elizabeth Zamudio Puerto, quien actuó en ejercicio de la delegación conferida mediante Resolución 157 del 30 de abril de 2003, expedida por el administrador de impuestos de los grandes contribuyentes de Bogotá, que expresamente prevé:

"(...) ART. 1ºDelegar en los funcionarios (...) Claudia Elizabeth Zamudio Puerto C.C. 40.022.738... las siguientes funciones: a) Desarrollar y llevar hasta su culminación los procesos administrativos de cobro coactivo de los impuestos, gravámenes, anticipos, retenciones, sanciones, multas, intereses y actualización de las obligaciones tributarias pendientes de pago de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, según lo establecido en el libro V del título VIII del estatuto tributario y demás normas concordantes. B) Adelantar el cobro coactivo de otras obligaciones que por ley le hayan sido o le sean atribuidas a la entidad, mediante el proceso administrativo de cobro coactivo y/o de jurisdicción coactiva y dictar los actos administrativos a que haya lugar (...).

Cabe reiterar que la facultad para adelantar el proceso de cobro coactivo, incluye la de proferir todos los actos administrativos que se expiden dentro del trámite del mismo, incluido el mandamiento de pago, con el cual se da inicio a dicho proceso(13). Además, el artículo 826 del estatuto tributario expresamente prevé que el funcionario competente para exigir el cobro coactivo, "producirá el mandamiento de pago ordenando la cancelación de las obligaciones pendientes más los intereses respectivos".

Dado que no prosperó ninguna de las excepciones propuestas por el actor contra el mandamiento de pago, se revocará la sentencia apelada, y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.

Por último, no hay lugar a imponer condena en costas, pues, no se advierte que la parte vencida haya actuado con temeridad o mala fe ni mucho menos que su intervención en el proceso, tuviera como única finalidad dilatarlo (CCA, art. 171).

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 22 de septiembre de 2006 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de Carlos Enrique Quintero Peña contra la DIAN. En su lugar, dispone:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

RECONÓCESE personería a Diana Janethe Bernal Franco como apoderada de la DIAN.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha».

(2) En similar sentido se pronunció la Sala en sentencia de 16 de agosto de 2002, Exp. 12668, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(3) Ibídem.

(4) Ibídem.

(5) En Sentencia C-197 de 1999 la Corte Constitucional precisó que el requisito en mención se ajusta a la Constitución, puesto que "contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación" (resalta la Sala).

(6) De manera coherente, el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo dispone que prestan mérito ejecutivo, los actos administrativos y decisiones judiciales ejecutoriados que impongan una obligación a favor de las entidades públicas de pagar una suma líquida de dinero (nums. 1º y 2º); las liquidaciones oficiales y privadas de impuestos (num. 3º); las garantías favor de las entidades públicas (num. 5º); y las demás que consten en documentos que consten y las demás obligaciones que consten en documentos del deudor(num. 6º).

(7) En idéntico sentido se pronunció la Sala en sentencia de 1º de octubre de 2009, Exp. 16443, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(8) Ibídem.

(9) El artículo 1573 del Código Civil dispone: "El acreedor puede renunciar expresa o tácitamente a la solidaridad respecto de uno de los deudores solidarios o respecto de todos. La renuncia tácitamente a favor de uno de ellos, cuando la ha exigido o reconocido pago de su parte o cuota de la deuda, expresándolo así en la demanda o en la carta de pago, sin la reserva especial de la solidaridad, o sin reserva general a sus derechos [...]".

(10) Sentencia de 31 de julio de 2009, Exp. 17103, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(11) ART. 831. E.T. "Excepciones: contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: 1) El pago efectivo. 2) La existencia de acuerdo de pago. 3) La falta de ejecutoria del título. 4) La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. 5) La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6) La prescripción de la acción de cobro, y 7) La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió".

(12) Sentencia de 31 de julio de 2009, Exp. 17103, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(13) Sentencia de 31 de julio de 2009, Exp. 17103, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.