Sentencia 2004-00757 de febrero 13 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 25000-23-24-000-2004-00757-01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Superintendencia Bancaria - hoy Superintendencia Financiera de Colombia

Demandado: Corporación Financiera del Transporte en Liquidación

Referencia: Apelación sentencia - acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá, D.C., trece de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

1. Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

La Resolución 152 de 25 de marzo de 2004, expedida por la Corporación Financiera del Transporte S.A. en Liquidación, que obra a folios 25 a 29 del cuaderno del tribunal, mediante la cual se reconoce y ordena el pago de la desvalorización monetaria dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa de la citada corporación, en el artículo primero de su parte resolutiva, se indica:

“ART. 1º—Señalar un periodo de un (1) mes, contado a partir de la fecha en que quede en firme la presente resolución, para realizar con acciones del Terminal de Transportes de Pereira S.A., el pago del cien por ciento (100%) de la desvalorización monetaria de las acreencias reconocidas en la Resolución 001 del 24 de enero de 2001 expedida por el liquidador de la corporación”.

Al respecto, la Sala procede al estudio y definición de los argumentos expuestos por la sociedad recurrente al impugnar la decisión de primera instancia. El apelante (Corporación Financiera del Transporte S.A. en Liquidación) en su libelo, trae los siguientes:

1. “¿Qué tan cierto es que el liquidador de una entidad financiera no puede ordenar el pago de la desvalorización monetaria con cualquier activo disponible para tal fin?

Sobre este punto aduce que la solución se encuentra en el artículo 44 del Decreto 2211 de 2004. De ahí que la exigencia del a quo relativa a que el pago de la desvalorización monetaria debe hacerse en efectivo o en título de deuda pública, resulta contraria a dicha norma.

Al respecto, esta Sala precisa que no solo debe tenerse en cuenta en el análisis respectivo, el artículo 44 del Decreto 2211 de 2004, sino también el artículo 98 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto),(2) que tiene el carácter de norma de orden público, el cual obliga a la Dirección del Tesoro Nacional a recibir pagos en efectivo o en títulos de deuda pública.

Por lo tanto, la consideración adoptada por el a quo, no es ajena a la realidad jurídica, antes por el contrario, se ajusta plenamente a la norma de orden público aplicable a este caso, la cual no permite recibir a dicha dirección un medio distinto de pago al efectivo o a los títulos de deuda pública. Por consiguiente, la respuesta a este interrogante, efectuada por la apelante no tiene vocación de prosperar.

2. Pregunta el apelante: “¿Qué tan cierto es que el liquidador de la entidad financiera intervenida debió seguir gestionando los negocios necesarios para enajenar y disponer de las acciones con miras a pagar la desvalorización monetaria en efectivo?

Sobre este punto, el apelante responde que esta recriminación es injusta porque el a quo desconoce la estructura legal del proceso de liquidación y los esfuerzos adelantados por el liquidador para enajenar todos los activos.

Al respecto, esta Sala vuelve a traer a colación lo dispuesto en el artículo 98 del Estatuto del Presupuesto, ya que su desconocimiento por parte del liquidador, de su aplicación, no es excusa para que no hubiese procedido a negociar las acciones del Terminal de Transporte de Pereira y demás activos, con cuyo producido, podría cubrir el pago en efectivo, ante el impedimento que tenía la Superintendencia Financiera de Colombia de recibir a nombre de la Dirección del Tesoro Nacional, el pago de la desvalorización monetaria que se le cobraba, mediante una dación en especie. Por consiguiente, el argumento propuesto por la parte demandada, no tiene vocación de éxito.

3. Pregunta el recurrente “¿Qué tan cierto es que la dación en pago dispuesta por el liquidador dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa presupone la existencia de un acuerdo de voluntades?”.

Manifiesta que el tribunal desconoce el contexto legal que regula el proceso concursal y universal de liquidación forzosa administrativa de las entidades financieras intervenidas por la Superintendencia Financiera, cual es el literal c) del artículo 50 del Decreto 2211 de 2004, “que faculta expresamente al liquidador para que, mediante resolución debidamente motivada, “adjudique forzosamente” los activos remanentes entre los acreedores”.

Si bien es cierto el literal c) del artículo 50 del Decreto 2211 de 2004, faculta al liquidador para la adjudicación forzosa sin que medie acuerdo de voluntades, este argumento se torna en irrelevante, frente a la exigencia del artículo 98 del Estatuto del Presupuesto, puesto que el pago a través de las acciones del Terminal de Transporte de Pereira era contrario a la citada norma. Es por ello que la entidad actora consultó mediante Oficio 8402 de 2 de julio de 2004 a la Dirección de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual obra a folios 44 a 45 del cuaderno del tribunal, lo siguiente:

“(...) Así las cosas, y teniendo en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 208 y 212 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las multas que impone la Superintendencia Bancaria lo son a favor de la Dirección del Tesoro Nacional, con lo que esta entidad únicamente cumple una función recaudadora, comedidamente le solicito nos informe si ese ministerio autoriza la mencionada dación en pago o, por el contrario, estima que lo procedente es adelantar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución a través de la cual el liquidador de la Corporación Financiera del Transporte adoptó tal decisión (...)”.

En respuesta a la anterior solicitud, obra a folios 46 a 49 del cuaderno del tribunal el Oficio 5001 de 12 de julio de 2004, del coordinador del grupo de asuntos legales de la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional, en el cual se dice:

“(...) Por otro lado, cabe resaltar que dentro del catálogo de las funciones legalmente autorizadas a esta dirección, no se encuentra consagrada la posibilidad de recibir títulos representativos de acciones de sociedades anónimas tal como lo propone en su escrito para extinguir obligaciones a favor de la Nación, sobre esa materia es pertinente traer a colación el contenido del literal e) del artículo 98 del citado Estatuto Orgánico del Presupuesto el cual señala:

“ART. 98.—La Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el manejo de la cuenta única nacional podrá directamente o a través de intermediarios especializados autorizados, hacer las siguientes operaciones financieras en coordinación con la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda:

(...)

e) Aceptar el endoso a su favor de títulos valores de deuda pública de la Nación para el pago de las obligaciones de los órganos públicos con el tesoro de la Nación, con excepción de las de origen tributario (...)”.

De la anterior transcripción normativa se colige que esta dirección no se encuentra legalmente autorizada para recibir títulos como los descritos en su oficio, tal como lo propone en su escrito, por cuanto su competencia se circunscribe a recaudar los ingresos corrientes de la Nación de los cuales no puede disponer motu propio, sino conforme a las expresas autorizaciones normativas, que regulan su accionar, las cuales para el caso de extinción de obligaciones con la Nación, se limitan a señalar la procedencia de recibir el endoso de títulos valores de deuda pública para que los organismos públicos paguen sus obligaciones no tributarias con la Nación (...)”.

Como puede apreciarse son tres aspectos importantes que la entidad demandada no tuvo en cuenta, que son: (1) La entidad que recibe el pago. (2) La entidad competente acreedora. Y (3) Único medio de pago.

(1) La entidad receptora del pago es la Superintendencia Bancaria (hoy día Superintendencia Financiera de Colombia), quien actúa como intermediaria (organismo público) frente a la Nación por ser la entidad de vigilancia y control de las entidades financieras y, por ende, generadora de la inversión.

(2) El ente acreedor es la Nación representada por la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

(3) El único medio de pago, además del efectivo, que puede recibir el acreedor (Dirección General de Tesoro Nacional) son los títulos valores de deuda pública, de conformidad con el artículo 98, excepto en el tema tributario.

Así las cosas, este argumento del recurrente tampoco tiene éxito alguno.

4. Pregunta el apelante: “¿Qué tan cierto es que, por mandato legal, a la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no les está permitido aceptar bienes distintos de dinero en efectivo y a títulos de deuda pública para el pago de obligaciones reconocidas dentro de los procesos liquidatorios?”.

Afirma que el a quo tergiversa el artículo 98 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual nada tiene que ver con el pago de obligaciones a cargo de los particulares sometidos por la autoridad competente a procesos concursales.

Acierta el a quo al realizar tal afirmación, pues la Dirección del Tesoro Nacional, se encuentra imposibilitada para recibir el pago por medio de acciones de una sociedad anónima, por expresa disposición del artículo 98 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, tal como se explicó anteriormente.

Por otra parte, no puede sostenerse que el a quo haya tergiversado el citado artículo, ya que dicha norma solo exceptúa los pagos tributarios, entendiéndose que los demás, en este caso, una obligación reconocida dentro de un proceso liquidatorio, cuyo ingreso es recibido por un órgano del Estado, únicamente debe pagarse a la Nación, de conformidad con lo dispuesto en el precitado artículo 98, por ser una norma de orden público. De manera que este argumento, tampoco tiene visos de prosperar.

5. Pregunta el impugnante: “¿Qué tan cierto es que, la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público ostenta una posición jurídica administrativa prevalente, que la excluye del principio de igual de los acreedores, y le otorga el privilegio de que el único acreedor que infaliblemente debe recibir el pago en efectivo o títulos de deuda pública?

Indica que el tribunal se equivoca ya que hay normas de orden público especiales que regulan el proceso concursal y universal de liquidación forzosa administrativa de la entidades financieras intervenidas, donde el legislador reafirmó el principio general de igualdad de los acreedores (las cursivas son del recurrente), tal como lo contempla el numeral 1º del artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

También resulta irrelevante, la reflexión del demandado, pues como ya se dijo, el artículo 98 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, por ser una norma de orden público, prevalece en su aplicación sobre las demás normas que regulan el tema de pagos efectuados por los organismos del Estado. Además, dicho precepto legal, establece unas reglas para el pago de obligaciones a favor de la Dirección del Tesoro Nacional, que la superintendencia estaba obligada a cumplir, de manera que el a quo es acertado al haber considerado que el pago de la desvalorización no podía hacerse a través de una dación en pago, pues el ente demandado ignoró que la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, era el acreedor, el cual solo puede recibir un pago por tal concepto, y de acuerdo al medio establecido en dicha norma.

Por otra parte, se precisa que los procesos liquidatorios forzosos que se realicen, son iguales para todas las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, por lo cual no puede predicarse que exista desigualdad. Ahora bien, en lo que sí se presentan diferencias es frente a los demás acreedores, pues es lógico, que estos gozan de libertad para escoger los medios de pago, entre ellos el de recibir acciones en dación de pago. De manera, que dada la naturaleza de uno y otro acreedor, se aplican las normas pertinentes que los regulan. Así las cosas, el argumento del recurrente es inaceptable.

6. Pregunta la sociedad demandada: “¿Qué tan cierto es que, las normas relativas a los ingresos de la Nación, que son de orden público, gozan de especial atención y tienen un alcance superior a las normas propias de la liquidación de las entidades financieras?”.

Señala que el numeral 2º del artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, fija la solución, en el que claramente se dispone que el proceso de liquidación forzosa administrativa, se rige en primer término por sus disposiciones especiales (cursiva, negrilla y subraya son del recurrente).

Aduce que el Consejo de Estado “...enfáticamente ha concluido que si bien es cierto que las normas del Estatuto Tributario son normas de orden público especiales que rigen determinada materia, ello no quiere decir que se deban desconocer las normas y los principios, también de orden público y especiales y aplicables preferentemente, que regulan el proceso de liquidación forzosa administrativa de las instituciones financieras”.

Son dos entidades distintas la DIAN y la Superfinanciera, reguladas por diferentes normativas, dentro de las cuales a la primera de ellas le es permitido recibir bienes en dación en pago, mientras que la segunda como ente intermediario de recaudo de los pagos con destino a la Nación, tiene que regirse, por el tanta veces mencionado artículo 98 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, tal como se ha explicado antes.

Además, no puede afirmarse que exista una colisión o choque de las normas de orden público que regulan la liquidación forzosa administrativa de entidades financieras y las que rigen los ingresos de la Nación, sino complementarias, en la medida que el numeral 2º del artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y siguientes son reglas propias del proceso de la mencionada liquidación, mientras que las del Estatuto Orgánico del Presupuesto (art. 98), regularizan las facultades que la Dirección del Tesoro Nacional, tiene para realizar operaciones financieras en el manejo de la cuenta única. Por consiguiente, este argumento tampoco es procedente.

En consecuencia, es del caso confirmar la sentencia recurrida y su adición, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE en todas sus partes la sentencia de 7 de octubre de 2010, y el proveído que adiciona de nueve de diciembre de 2010, proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la fecha de esta sesión».

(2) “ART. 98.—Facultades a la Dirección del Tesoro Nacional para la realización de operaciones financieras. La Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el manejo de la cuenta única nacional podrá directamente o a través de intermediarios especializado autorizados, hacer las siguientes operaciones financieras en coordinación con la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de hacienda:

a) Operaciones en el exterior sobre, títulos valores de deuda pública emitidos por la Nación, así como títulos valores emitidos por otros gobiernos o tesorerías, entidades bancarias y entidades financieras, de las clases y seguridades que autorice el Gobierno.

b) Operaciones en el país sobre títulos valores emitidos por el Banco de la República y las instituciones financieras sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y otros títulos que autorice el Gobierno, las cuales, deberán hacerse a corto plazo y manteniendo una estricta política de no concentración y diversificación de riesgos;

c) Celebrar operaciones de crédito de tesorería, y emitir y colocar en el país o en el exterior títulos valores de deuda pública interna, en las condiciones que establezca el Gobierno Nacional;

d) Liquidar anticipadamente sus inversiones, y vender y endosar los activos financieros que configuran su portafolio de inversiones en los mercados primario y secundario;

e) Aceptar el endoso a su favor de títulos valores de deuda pública de la Nación para el pago de obligaciones de los órganos públicos con el tesoro de la Nación, con excepción de las de origen tributario;

f) Las demás que establezca el Gobierno.

El Gobierno podrá constituir un fondo para la redención anticipada de los títulos valore de deuda pública y si lo considera necesario contratar su administración.

En todos los casos las inversiones financieras deberán efectuarse bajo los criterios de rentabilidad, solidez seguridad, y en condiciones de mercado (L. 38/89, art. 81, L. 179/94, art. 44)”.