Sentencia 2004-00757 de marzo 10 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 52001-23-31-000-2004-00757-01-17245

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Actor: Banco de la República c/ Instituto de Valorización Municipal de Pasto, Invap

Fallo

Bogotá, D.C., diez de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad del acto administrativo, en virtud del cual el Instituto de Valorización Municipal de Pasto, Invap, asignó la contribución de valorización a un predio del Banco de la República Sucursal Pasto, ubicado en la calle 18 21-20 con cédula catastral 01020172000100001, para la construcción de la Plaza del Carnaval y la Cultura. Concretamente la Sala debe establecer si se ajustó a derecho la clasificación del predio en el factor de uso CS-03 “Inmuebles destinados al uso bancario, financiero y afines” como lo determinó la resolución demandada o, si como lo solicita el demandante, el factor correcto es el CS-02 “Inmuebles destinados a usos administrativos o de servicios en oficinas y cuya área es mayor a 70 metros cuadrados”.

Según los antecedentes del proceso, el Invap, mediante Resolución 199 del 4 de noviembre de 2003, asignó y gravó con la contribución de valorización los predios beneficiados y agrupados en la zona de influencia de la obra denominada construcción Plaza del Carnaval y la Cultura, entre ellos, el predio del Banco de la República (num. 3796) al cual asignó una contribución de $ 325.388.810(2).

El factor de beneficio aplicado por el Invap al predio del Banco de la República, según la memoria proforma explicativa del cobro, fue el siguiente(3):

Factor de beneficio
Escala y valor
Grado de beneficio por la plaza
6. Directo
1.40
Grado de beneficio por el circuito interplazas
6. Directo
0.70
Ubicación vial
3. Contorno proyecto
1.00
Posibilidad de desarrollo
4. Desarrollable
1.00
Densidad (área construida/área terreno)
1.73
1.5
Uso del suelo
7. CS-O3
3
Estrato
No aplica
1
Fachada frente a plaza del carnaval
1. Frente completo Plaza
2.00
Compensación
7. No compensado
1
Factor único (FU)
8.82

Según la metodología para la liquidación del gravamen de valorización por la obra Plaza del Carnaval y la Cultura del Invap(4), el factor uso predial “Es la destinación del inmueble para el desarrollo de diferentes actividades, las que permiten identificar y seleccionar las formas de utilización de este en su entorno o localización espacial. Se constituyó una tabla de clasificación, basándose en las directrices de planeación municipal, con sus respectivos valores y descritos así:

Uso predial
1
V
0.85
2
CS-C1
1.00
3
CS-C2
1.15
4
CS-C3
1.80
5
CS-O1
1.00
6
CS-O2
1.15
7
CS-O3
3.00
(...)


La clasificación de usos expresada en la tabla anterior deberá interpretarse de la siguiente manera:

1. V. Inmuebles destinados a vivienda o residencia.

(...).

6. CS-O2 Inmuebles destinados a usos administrativos o de servicios en oficinas y cuya área es mayor a 70 metros cuadrados.

7. CS-O3 Inmuebles destinados al uso bancario, financiero y afines.

(...).”.

Pues bien, la discusión se concreta en determinar, entre los usos 6 y 7, cuál es el que corresponde al predio del Banco de la República en la ciudad de Pasto.

Conforme con la interpretación que señala la metodología de liquidación, los predios identificados con el factor CS-O2 son oficinas de más de 70 metros cuadrados en las cuales se prestan servicios (cualquiera que sea su clase) y se realizan labores de tipos administrativos, mientras que la destinación de los predios identificados con el factor CS-O3 es para la actividad financiera, bancaria y afines, es decir, se trata de una destinación específica para una determinada clase de actividad.

Para la Sala, esta actividad debe entenderse dentro del concepto constitucional señalado en el artículo 335 que establece:

“Las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y solo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito” (destacado fuera del texto).

La actividad financiera o afín es, en consecuencia, una actividad reglada que solo pueden ejercer quienes hayan sido autorizados por el Estado. Es de orden público, por lo tanto, su regulación debe propender por la protección de un interés general, porque se garanticen la seguridad de los recursos captados del público y la tranquilidad y confianza de los usuarios en el sistema financiero.

De esta actividad financiera no hace parte el Banco de la República, el cual en virtud de lo dispuesto por la Constitución Política cumple una función pública de banca central y se encarga, entre otras atribuciones, de regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito, ser prestamista de última instancia, banquero de los establecimientos de crédito y sirve como agente fiscal del gobierno (C.P., art. 371).

Como lo ha considerado la Sala en varias oportunidades(5), “el Banco de la República no es una entidad financiera pues, de un lado, no hace parte de la estructura general del sistema financiero y asegurador definida en el artículo 1º del Decreto 663 de 1993, por cuanto no es establecimiento de crédito ni sociedad de servicios financieros ni de capitalización ni entidad aseguradora ni intermediaria de seguros y reaseguros, y de otro, es un organismo con un régimen especial y funciones exclusivas(6), distintas de las que ejercen, en términos generales, las entidades que componen el sistema financiero (...) El hecho de que el banco cumpla algunas actividades de orden financiero en desarrollo de la función pública y exclusiva de banco central, no lo convierte en una entidad del sector financiero, pues por su naturaleza única y sus especiales funciones, mal puede asimilarse a las entidades que se dedican a la intermediación financiera”.

Si bien el anterior criterio ha sido sentado en casos de impuesto predial, la Sala considera que para este caso, contribución de valorización, resulta igualmente aplicable, pues el destino que consagró la metodología para derramar el gravamen se refiere a la actividad financiera, bancaria y afines, que en el ordenamiento colombiano tiene una significación especial y que solo cumplen las entidades descritas en el artículo 1º del estatuto orgánico del sistema financiero así:

“El sistema financiero y asegurador se encuentra conformado de la siguiente manera:

a. Establecimientos de crédito.

b. Sociedades de servicios financieros.

c. Sociedades de capitalización.

d. Entidades aseguradoras.

e. Intermediarios de seguros y reaseguros”.

En cuanto a los establecimientos de crédito, el artículo 2º ibídem señala que están comprendidos por las siguientes clases de instituciones financieras: establecimientos bancarios, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda, compañías de financiamiento comercial y cooperativas financieras.

Ahora bien, las funciones y actividades que realiza el Banco de la República, conforme con la Ley 31 de 1992 no hacen parte de las actividades financieras o bancarias de las que realizan los establecimientos de crédito y afines. Esas son actividades que aunque pueden ser de orden financiero, tienen un propósito y naturaleza diferentes de las que desarrolla una institución financiera.

En efecto, el Banco de la República, conforme a la Ley 31 de 1992, es una persona jurídica de derecho público, funciona como organismo estatal de rango constitucional, con régimen legal propio, de naturaleza propia y especial, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica. El Banco de la República ejerce funciones de banca central y tiene como fin, a nombre del Estado, velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda conforme a las normas previstas en el artículo 373 de la Constitución Política y en la mencionada ley (art. 2º ibíd.).

Es decir, que todas las actividades y funciones que cumple el Banco de la República conducen a esa finalidad.

Por ello, funciones que cumple el banco en calidad de banquero y prestamista de última instancia de los establecimientos de crédito públicos y privados, tales como: a) Otorgar apoyos transitorios de liquidez mediante descuentos y redescuentos en las condiciones que determine la junta directiva; b) Intermediar líneas de crédito externo para su colocación a través de los establecimientos de crédito; y, c) Prestar servicios fiduciarios, de depósito, compensación y giro y los demás que determine su junta directiva; son funciones que no corresponden a la actividad financiera o bancaria que realizan los establecimientos de crédito, sino que son instrumentos necesarios que permiten desarrollar su función de banca central y permiten cumplir el fin constitucional previsto.

También las actividades conexas como depósitos de valores, apertura de cuentas corrientes, cámaras de compensación y compra venta y exportación de metales preciosos, que entre otras realiza el Banco de la República, tienen una naturaleza especial y atienden a la consecución de los fines del banco.

Así mismo, la Junta Directiva del Banco de la República, que se encarga de la ejecución de las funciones del banco, es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del país. El artículo 16 de la Ley 31 de 1992, reitera cuál es la función primordial del Banco de la República y consagra una serie de facultades a la junta directiva, así:

“ART. 16. Atribuciones. Al Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto, la junta directiva podrá: (...)”

Coherentemente, el parágrafo del artículo 2º ibídem señala que para cumplir el objetivo del Banco de la República, la junta directiva del banco adoptará metas específicas de inflación, utilizará los instrumentos de las políticas a su cargo y hará las recomendaciones que resulten conducentes a ese mismo propósito.

Es decir, que las operaciones que realiza el Banco de la República son en desarrollo de la función pública y exclusiva de banco central y, por lo tanto, no puede considerarse que cumpla una actividad financiera o afín de aquellas a las que se refiere el artículo 335 de la Constitución Política, norma que, como se dijo, debe ser el criterio que debe tenerse en cuenta para establecer el uso o destino financiero, bancario o afín de un determinado inmueble.

De acuerdo con lo anterior, no se ajustó a derecho la clasificación del predio en el factor de uso CS-03 “Inmuebles destinados al uso bancario, financiero y afines” como lo determinó la resolución demandada, pues el predio del Banco de la República no se destina a realizar una actividad financiera, como se estableció.

En consecuencia, procede, previa revocatoria de la sentencia apelada, la anulación parcial del acto demandado y, consecuencialmente, se dispondrá que el Instituto de Valorización Municipal de Pasto practique una nueva liquidación del gravamen, con base en el factor de beneficio “uso del predio” CS-O2 “Inmuebles destinados a usos administrativos o de servicios en oficinas y cuya área es mayor a 70 metros cuadrados” con un valor de 1.15.

Según la metodología para la liquidación del gravamen, se aplicó la siguiente fórmula:

S204-00757i1.PNG
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Como de los datos que obran en el proceso no es posible determinar la sumatoria de las áreas de terreno multiplicadas por el factor único de todos los predios, el cálculo de la contribución deberá tener en cuenta la siguiente multiplicación de los factores de beneficio correspondientes al predio del Banco de la República en el municipio de Pasto y su incidencia en el factor único de todos los predios:

Grado de beneficio por la plaza
1.40
Grado de beneficio por el circuito interplazas
0.70
Ubicación vial
1.00
Posibilidad de desarrollo
1.00
Densidad (área construida/área terreno)
1.5
Uso del suelo
1.15
Estrato
1.00
Fachada frente a plaza del carnaval
2.00
Compensación
1.00
Factor único del predio
3.381

Sobre la suma que resulte como contribución de valorización a cargo del Banco de la República, se aplicará el descuento por pago oportuno del 12%, conforme con el artículo 5º de la Resolución 199 de 2003.

Finalmente y cómo resultará un pago en exceso por parte del Banco de la República por concepto de la mencionada contribución, corresponderá al banco, una vez el Invap liquide la contribución, solicitar la devolución del pago en exceso, conforme con los artículos 863 y 864 del estatuto tributario(7), toda vez que es a partir de esta providencia que surge el derecho para la devolución de la mencionada contribución.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

1. CONFÍRMASE EL NUMERAL PRIMERO de la sentencia apelada que negó las excepciones propuestas.

2. REVÓCASE EL NUMERAL SEGUNDO de la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda y en su lugar se dispone:

DECLÁRESE la nulidad parcial de la Resolución 199 del 4 de noviembre de 2003 (num. 3796) expedida por el Instituto de Valorización Municipal de Pasto, Invap, que asignó como contribución de valorización a cargo del Banco de la República por la construcción de la Plaza del Carnaval y la Cultura la suma de $ 325.388.810.

En consecuencia y, a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE al Invap que PRACTIQUE una nueva liquidación de la contribución de valorización a cargo del Banco de la República, de acuerdo con los factores precisados en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(2) Folios 23 a 28, cuaderno principal.

(3) Folio 34, cuaderno principal.

(4) Folio 41, cuaderno principal.

(5) Sentencia de 28 de octubre de 2004, Expediente 13995, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, reiterada en la sentencia del 25 de noviembre de 2004, Expediente 13347, C.P. Héctor J. Romero Díaz.

(6) El artículo 371 de la Constitución Política prevé que el Banco de la República ejercerá las funciones de banca central y estará organizado como persona jurídica de derecho público sujeta a un régimen legal propio.

Esta disposición tiene su desarrollo en la Ley 31 de 1993 y en el Decreto 2529 de 1993, que reiteran la naturaleza propia y especial del banco emisor.

(7) Artículo 66 de la Ley 383 de 1997.