Sentencia 2004-00801 de julio 3 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2004-00801-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Recurso de apelación contra la sentencia de 23 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actora: Inversiones Magde Ltda.

Bogotá, D.C., tres de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de los siguientes oficios: IDU-165926 de 24 de octubre de 2003, expedido por el director técnico de predios del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, por medio del cual se da respuesta al derecho de petición radicado bajo el número IDU 090705 de 21 de octubre de 2003; el número IDU-019383 de 28 de enero de 2004, expedido por la directora técnica de predios (E) del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, mediante el cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el antes citado acto; y el número IDU-061647 de 25 de marzo de 2004, expedido por el subdirector general técnico del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, a través de cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el antes citado acto.

Antes de proceder al análisis del contenido de los oficios demandados y de establecer si constituyen o no actos administrativos, susceptibles de enjuiciamiento ante la jurisdicción contencioso administrativa, debe la sala hacer una reseña histórica de la actuación que precedió a la expedición de dichos oficios:

Mediante el Decreto Distrital 295 de 1995 se adoptó el plan de desarrollo económico social y de obras públicas “Formar Ciudad” para el período de 1996 a 1997 y se estableció dentro del mismo, como obra prioritaria, la prolongación de la Avenida Boyacá, entre calles 138 y Avenida San José.

Por tal razón, el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, requirió, con destino a la obra pública antes mencionada, el inmueble de la sociedad Inversiones Magde Ltda., ubicado en la transversal 66 Nº 148-32, con matrícula inmobiliaria 50N-20019854 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá zona norte, y adelantó el proceso de expropiación judicial, para lo cual agotó las etapas de oferta de compra, negociación y el proceso expropiatorio propiamente dicho.

Para tal efecto, la entidad pública demandada presentó a la actora una oferta de compra sobre el inmueble mencionado, con respecto a un área de 2.258, 68 M2 de terreno, de los cuales 957.27 M2 eran de cesión gratuita y obligatoria, para lo cual anexó el avalúo técnico de mayo de 1999, elaborado por la Cámara de Propiedad Raíz Lonja Inmobiliaria de Bogotá.

Ante la imposibilidad de la etapa de negociación voluntaria, el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, resolvió iniciar el trámite judicial de expropiación del inmueble de la actora, razón por la cual expidió la Resolución 2014 de 19 de abril de 2002.

La mencionada resolución, en su considerando 11 señaló:

“11. Los linderos de la zona a expropiar son:

Generales

(…).

Específicos

(…).

El inmueble afectado, según el registro topográfico 10955A levantado por la dirección técnica de adquisición de predios del Instituto de Desarrollo Urbano, tiene un área de superficie de 1.297.56 M2 de terreno para la compra, y 957.27M2 de cesión gratuita y obligatoria” (resaltado fuera de texto).

Y en la parte resolutiva, de dicho acto administrativo se estableció:

ART. PRIMERO.—Ordenar por motivos de utilidad pública y de interés social la expropiación del inmueble con superficie de 1.297.56 M2 de terreno; cuyos linderos se describen en el numeral 10 de la parte considerativa; ubicado en el Distrito Capital de Bogotá, transversal 66 Nº 148-32 Int. 15 Lote N, inmueble inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la ciudad de Bogotá —zona norte— al folio de matrícula inmobiliaria 50N-20019854 y cédula catastral 145 53C 26, de propiedad de Inversiones Magde Ltda. identificado con el NIT 08001696309” (resaltado fuera de texto).

Como consecuencia de lo anterior, el IDU presentó demanda de expropiación en contra de la sociedad Inversiones Magde Ltda., con el fin de obtener la expropiación de dicho inmueble, con superficie de 1.297.56 M2 para la compra, pues, a su juicio, los 957.27 M2 corresponden a la cesión gratuita y obligatoria, conforme consta en el punto 5º de los hechos de la referida demanda.

Mediante sentencia de 15 de enero de 2003, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Bogotá, D.C., decretó la expropiación de 2.258. 68 M2 del referido inmueble (incluida la zona que corresponde a la cesión del 7% del área bruta del predio).

Cabe resaltar que en el punto 3 de fundamentos fácticos del precitado fallo se precisó que el 7% de cesión gratuita corresponde a 961.12 M2.

El 28 de agosto de 2003, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., Sala Civil de Decisión, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada, modificó la sentencia antes mencionada, en el sentido de ordenar la expropiación del inmueble de la actora con superficie de 1.297, 56 M2, por considerar que el juez de instancia reconoció más de lo pedido por el Instituto de Desarrollo Urbano.

Y con relación a las zonas que se debían ceder gratuitamente al Distrito Capital, de acuerdo con lo ordenado por el artículo 418 del Acuerdo 6 de 1990, expedido por el Concejo Distrital, señaló que debe tomarse en consideración que no es factible entrar a debatir sobre dichos aspectos en ese trámite, ya que en la Resolución 2014 de 19 de abril de 2012, expedida por la directora técnica legal del IDU, se ordenó la expropiación del inmueble con superficie de 1.297.56M2 de terreno, acto administrativo frente al cual la sociedad Inversiones Magde Ltda. No interpuso recurso alguno.

Como consecuencia de lo anterior y por considerar la actora que el Tribunal Superior del Distrito de Judicial de Bogotá, D.C., Sala Civil de Bogotá, no se pronunció con respecto del área restante, considerada como área de cesión gratuita y obligatoria, presentó ante el IDU el derecho de petición, radicado el 21 de octubre de 2003 con el número 090705, con el fin de que a través de acto administrativo se ordenara la iniciación de la compra de dicha área de terreno, es decir, que se compraran los 961.12 M2 de terreno, equivalentes al 7% del área bruta del predio de la actora, teniendo en cuenta lo señalado por la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia de 30 de agosto de 2001 (exp. 25000-23-24-000-1996-8166-01(5595), Consejero Ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), por la cual se confirmó la providencia apelada de 3 de agosto de 2000, proferida por la Sección Primera - Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad de los artículos 418, incisos 2º y 4º, y 419, numeral 1º y numeral 2º inciso 2º, del Acuerdo 6 de 1990, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, que consagraban una cesión obligatoria, a título gratuito, correspondiente al 7% del área bruta de los inmuebles afectados por la ejecución de obras del plan vial arterial.

El 24 de octubre de 2003, por medio del Oficio IDU-165926, el director técnico de predios del IDU dio respuesta al anterior derecho de petición, negando la solicitud elevada, en el sentido de señalar que ésta fue ventilada en debida forma dentro del proceso de expropiación ante la jurisdicción civil, adelantado por el IDU contra la actora y que, tratándose de un tema ya debatido y decidido por la jurisdicción, quedaba la administración impedida para transar en torno a ello y menos aún para efectuar erogaciones por tal concepto.

Contra el anterior acto administrativo, se interpusieron los recursos de reposición y en subsidio, de apelación, con el objeto de que se revocara dicha decisión y que, en su lugar, a través de acto administrativo, se iniciara la compra del terreno correspondiente a 961.12 M2 del citado inmueble.

A través del Oficio IDU- 019383 de 28 de enero de 2004, la directora técnica de predios (E) del IDU decidió el recurso de reposición, en el sentido de ratificar la decisión, expuesta a través del Oficio IDU-165926 de 24 de octubre de 2003, al considerar que la administración se encuentra impedida para efectuar erogaciones con respecto al concepto pedido, salvo que medie decisión de una autoridad judicial y siempre que ésta determine que no ha acaecido el fenómeno de caducidad, por cuya causa el administrado pudiere haber perdido el derecho a reclamar.

Expresó que la actora contaba con los términos establecidos en el Código Contencioso Administrativo para solicitar ante la jurisdicción contencioso administrativa un pronunciamiento específico respecto de la entrega de la cuestionada zona de terreno y de su utilización por la entidad estatal y que el artículo 86, ibídem, dejaba en cabeza de las partes la posibilidad de acudir ante el contencioso administrativo, pero que, al no promoverse dentro del término la acción correspondiente, se produjo la caducidad de ésta.

Empero, modificó la decisión recurrida, con respecto a que le asiste razón a la actora con relación a que no ha existido pronunciamiento judicial frente a la zona de cesión del 7%, por lo cual no es cierto que la petición, elevada a través del escrito de 21 de octubre de 2003, fue ventilada en debida forma ante la jurisdicción dentro del proceso de expropiación.

Mediante Oficio IDU-061647 de 25 de marzo de 2004, el subdirector general técnico resolvió el recurso de apelación, en el sentido de confirmar la decisión apelada. Señaló que la actora contaba con los términos establecidos en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para solicitar ante la jurisdicción contencioso administrativa un pronunciamiento específico respecto de la entrega de la zona de terreno y de su utilización por la entidad para la ejecución del proyecto, al cual se encuentra vinculado y que no tenía competencia para valorar si los efectos de la sentencia del Consejo de Estado son o no extensibles a dicho campo.

Ahora bien, la Sala observa que las pretensiones de la demanda se encuentran dirigidas a obtener que se declare la nulidad de los citados oficios y que se ordene a la demandada la iniciación de los trámites administrativos tendientes a adquirir el área de terreno correspondiente a 961.12 M2, es decir, el 7% del área de terreno que debía ser entregada como cesión obligatoria gratuita al Distrito de Bogotá, siguiendo el procedimiento establecido en las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, teniendo en cuenta que el sustento jurídico de dicha cesión desapareció con la sentencia de 30 de agosto de 2001 de la Sección Primera del Consejo de Estado, que como antes se dijo, confirmó la providencia apelada de 3 de agosto de 2000, proferida por la Sección Primera —Subsección “B”— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad de los artículos 418, incisos 2º y 4º, y 419, numerales 1º y 2º, inciso 2º, del Acuerdo 6 de 1990, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, que consagraban una cesión obligatoria, a título gratuito, correspondiente al 7% del área bruta de los inmuebles afectados por la ejecución de obras del plan vial arterial.

Al respecto la Sala se permite precisar que los oficios IDU-165926 de 24 de octubre de 2003, IDU-019383 de 28 de enero de 2004, e IDU-061647 de 25 de marzo de 2004 no son actos administrativos, pues a través de los mismos no se adoptó decisión alguna que implique una declaración unilateral de voluntad capaz de producir efectos jurídicos, ya que en ellos se dijo que la administración se encontraba “impedida para transar en torno a ello, y menos aún para efectuar erogaciones por tal concepto”, salvo en el caso de que mediara decisión de una autoridad judicial y siempre que ésta determinara que no ha acaecido el fenómeno de la caducidad de la acción, por cuya causa el administrado pudiera haber perdido el derecho a ejercitar el derecho de acción.

El acto administrativo en el cual en realidad está contenida la decisión o la declaración de voluntad de la Administración, que produjo efectos jurídicos frente a la actora, y que debía ser objeto de enjuiciamiento ante esta jurisdicción, fue la Resolución 2014 de 19 de abril de 2002, por medio de la cual se ordenó, por motivos de utilidad pública y de interés social, la expropiación de su inmueble con superficie de 1.297.56 M2, dado que aquélla desconoció el área correspondiente a los 961.12 M2 de terreno cuestionada por la actora, equivalentes al 7% del área bruta del predio, que no podía ser objeto de cesión gratuita y obligatoria, teniendo en cuenta que el sustento jurídico para tal cesión fue objeto de nulidad, en virtud de la sentencia confirmada por esta Sección, como antes se puso de presente.

Por tal razón, la sociedad actora, si se encontraba en desacuerdo con relación al área expropiada, desde el momento en que conoció la citada Resolución 2014 de 19 de abril de 2002 tuvo la posibilidad de interponer contra ella el recurso de reposición, el único procedente contra dicha resolución para agotar la vía gubernativa, de acuerdo con el artículo 62 de la Ley 388 de 1997, o la posibilidad de demandarla directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa, si no hacía uso de dicho recurso gubernativo. Al no hacer uso de dichos medios legales, permitió que cobrara firmeza o ejecutoria la citada resolución.

En efecto, debe la Sala hacer énfasis que para la fecha de la presentación de la demanda, en la secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esto es, el 2 de septiembre de 2004, según consta a folio 11 vuelto del cuaderno principal, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho estaba caducada con respecto a la Resolución 2014 de 19 de abril de 2002, de acuerdo con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, habida cuenta de que el Instituto demandado notificó dicha resolución a la actora, mediante edicto fijado el 23 de mayo de 2002 y desfijado el 6 de junio del mismo año, según consta a folios 104 a 105 del cuaderno principal.

En este orden de ideas, fluye con nitidez, que la actora con la presentación del citado derecho de petición ante el IDU y los oficios acusados, lo que pretendió fue intentar revivir los términos legales y la actuación administrativa en referencia, que había concluido con la Resolución 2014 de 2002, que cobró firmeza o ejecutoria por no haberla controvertido, optativamente, a través de la vía gubernativa, como antes se dijo, o demandado directamente ante esta jurisdicción.

Además, la demanda deviene en inepta, en razón de que los oficios acusados no constituyen actos administrativos, como se explicó precedentemente, y, por lo tanto, no son susceptibles de enjuiciamiento ante esta jurisdicción, lo cual conduce indefectiblemente a que la Sala revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se inhiba de hacer pronunciamiento de mérito.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 23 de enero de 2012, proferida por la Sección Primera - Subsección “C” - En Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone:

DECLÁRESE PROBADA la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.

En consecuencia, INHÍBESE la Sala de proferir sentencia de mérito, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»