Sentencia 2004-00885 de marzo 17 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN “B”

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Rad.: 05001-23-31-000-2004-00885-02

Exp.: 1465-2010

Actor: Rodrigo Antonio Henao Pineda

Autoridades municipales

Bogotá, D.C., diecisiete de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si el demandante tiene derecho a ser reintegrado al cargo que fue suprimido, porque a su juicio, no se observaron los procedimientos establecidos en la ley a efectos de reestructurar las plantas de personal y por tanto fueron expedidos en forma irregular, con falsa motivación y desviación de poder.

Actos acusados

Solicitó la inaplicación por inconstitucionalidad de los siguientes actos administrativos:

• Decreto 341 de 28 de agosto de 2003, suscrito por el Alcalde Municipal de Bello, mediante el cual adoptó la nueva estructura orgánica de la administración central (fls. 213-245).

• Decreto 342 de 28 de agosto de 2003, mediante el Alcalde Municipal de Bello, por el cual modificó la planta de personal de la administración central (fls. 246-261).

• Decreto 400 de 31 de octubre de 2003, suscrito por el Alcalde Municipal de Bello, por el cual modificó el Decreto 342 de 28 de agosto de 2003 y ajustó la escala salarial a la planta de cargos (fls. 264 bis-264).

Peticionó la nulidad de los siguientes actos administrativos:

• Acuerdo 002 de 9 de mayo de 2003, por medio del cual, el Concejo Municipal de Bello, amplió las facultades al alcalde para adoptar acciones orientadas al saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional (fls. 282-284).

• Acuerdo 001 de 4 de julio de 2003, por medio del cual, el Concejo Municipal de Bello, le concedió facultades al alcalde para adoptar acciones orientadas al saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional (fls. 277-281).

• Acuerdo 010 de 1º de agosto de 2003, por medio del cual, el Concejo Municipal de Bello, amplió las facultades al alcalde para adoptar acciones orientadas al saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional (fls. 285-286).

• Decreto 344 de 29 de agosto de 2003, por el cual, el Alcalde Municipal de Bello, dio por terminado unos nombramientos provisionales (fls. 319-322).

• Decreto 376 de 3 de octubre de 2003, por el cual, el Alcalde Municipal de Bello, dio por terminado unos nombramientos provisionales, entre ellos el de secretario tramitador en la inspección de permanencia, que ostentaba por el actor (fls. 262-264).

De lo probado en el proceso

Con la certificación expedida por el director de recursos humanos de la Alcaldía de Bello, quedó acreditado que el demandante prestó sus servicios a la entidad, desde el 1º de marzo de 1995 hasta el 16 de octubre de 2003.

Por Resolución 1819 de 12 de noviembre de 2003, el Alcalde del Municipio de Bello, ordenó el reconocimiento y pago al demandante de la suma de $ 22’488.501 por concepto de prestaciones sociales (fls. 97-98).

De folios 444 a 521 obra el estudio técnico que sirvió de fundamentación para la supresión de cargos en el municipio de Bello.

Análisis de la sala

De la nulidad de los acuerdos por falta de publicación

El actor solicitó la nulidad de las ordenanzas 001, 002 y 010 de 4 de julio, 9 de mayo y 1º de agosto de 2003 respectivamente, mediante las cuales se le otorgaron facultades al Alcalde Municipal de Bello, para adoptar las acciones orientadas al saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional, porque a su juicio no fueron debidamente publicadas, afirmación que hace sin ningún análisis que la sustente.

El artículo 1º de la Ley 57 de 1985 “por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales” en su artículo 1º establece que los municipios incluirán en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales, todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión pública deba conocer y además que según la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurídicos.

Por su parte el artículo 379 del Código de Régimen Municipal (D. 1333/86), prevé que: “La nación, los departamentos y los municipios incluirán en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión debe conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos, y para ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, y los demás que según la ley deban publicarse para que produzca efectos jurídicos” (se resalta).

De igual forma el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo, regula lo relativo al deber y forma en que debe efectuar la publicación, de la siguiente manera:

“Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto.

Los municipios en donde no haya órgano oficial de publicidad podrán divulgar estos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, o por bando”.

Con relación a la publicación de los actos administrativos, el Consejo de Estado(1) ha considerado que este nace a la vida jurídica en el momento en que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión, es decir, que el mismo existe desde su expedición, pero para que sea eficaz y pueda aplicarse, la administración está en el deber de hacerlo conocer, con el fin de que pueda ser exigible; que sus destinatarios se enteren de su contenido y lo acaten o puedan impugnarlo a través de los correspondientes recursos y/o acciones.

Lo anterior significa que los actos administrativos de carácter general (Acuerdos expedidas por el Concejo Municipal de Bello), para que produzcan efectos jurídicos, requieren necesariamente de su publicación en la Gaceta del Ente Territorial, independientemente de que en su texto se haya indicado que rige a partir de su sanción, pues previamente señala que debe ser publicado.

Conforme al acervo probatorio (fl. 344, cdno. ppal.) quedó acreditado que los precitados acuerdos 001 y 003, fueron debidamente publicadas en la Gaceta de Acuerdos 40 de abril de 2003 y el 010, fue publicado en la Gaceta de Acuerdo 041 de la misma anualidad.

Igualmente obran en el proceso las gacetas de acuerdos 40 y 41 de 2003, que dan cuenta de que efectivamente éstos fueron debidamente publicados. (fls. 345-349 y 357-359)

En esas condiciones no se configura el vicio endilgado por el demandante al haber señalado que los Acuerdos no fueron debidamente publicados(2).

De la inaplicación de los decretos municipales 341, 342 y 400 de 2003

A juicio del actor, el Alcalde Municipal de Bello no tenía competencia para expedir los decretos 341, 342 y 400 de 2003, mediante los cuales adoptó la nueva estructura orgánica y modificó la planta de personal de la administración municipal.

El numeral 6º del artículo 313 de la Carta Política, con relación a los concejos municipales, dispuso que les corresponde por acuerdo: “Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales, y autorizar la construcción de sociedades de economía mixta” y en el numeral 10, manda: “Las demás que la Constitución y la ley le asignen”.

El numeral 7º del artículo 315 de la Constitución Política, con relación a las atribuciones del alcalde, dispone que tiene facultades para: “Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdo correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado” y en el numeral 10 prevé: “Las demás que la Constitución y la ley le señalen”.

La Ley 136 de 2 de junio de 1994, por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios, en su artículo 91, prescribe que son funciones de los alcaldes:

“(...) ejercerán las funciones que les asigna la Constitución (art. 315), la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.

Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (...).

d) En relación con la administración municipal: (...).

4. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijarles sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.

Los acuerdos que sobre este particular se expidan podrán facultar al alcalde para que sin exceder el monto presupuestal fijado, ejerza dicha función pro tempore, en los términos del artículo 209 de la Constitución Política (...)”.

De conformidad con la normatividad transcrita, lo primero que se advierte es que Constitucional y legalmente el Concejo Municipal de Bello-Antioquia tiene facultad para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, pudiendo el alcalde de la ciudad crear, suprimir o fusionar los empleos de las mismas, con indicación de las funciones especiales. En consecuencia el cargo de falta de competencia tampoco está llamado a prosperar.

De la falsa motivación

A juicio del actor, la administración incurrió en una falsa motivación porque la reestructuración se efectuó con base en un estudio técnico que no reúne los requisitos previstos en la Ley 443 de 1998.

El artículo 39 de la Ley 443 de 1998, prevé que la supresión de un cargo de carrera administrativa puede ocurrir por diferentes razones, verbi gracia fusión o liquidación de una entidad pública; la reestructuración; por modificación de la planta de personal; por reclasificación de los empleos; traslado de funciones de una entidad a otra; o simplemente por políticas de modernización del Estado con el fin de hacer más eficaz la prestación del servicio público, que trae consigo las consecuencias jurídicas que de ella se derivan, como son la opción de ser incorporado a un empleo equivalente o ser indemnizado en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.

El artículo 41 de la Ley 443 de 1998 (vigente para la época de los hechos), prevé que para garantizar los derechos de los empleados de carrera administrativa, toda modificación a las plantas de personal de las entidades, se justificará en un estudio técnico que debe consultar las necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración.

A su vez los artículos 149 y 154 del Decreto 1572 de 1998, contienen las razones en las cuales se fundamenta o justifica la modificación de las plantas de personal y los estudios técnicos; estas normas fueron modificadas por los artículos 7º y 9º del Decreto 2504 de 1998, con el siguiente contenido literal:

“ART. 7º—Modificase el artículo 149 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así:

Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

1. Fusión o supresión de entidades.

2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.

3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios.

6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

7. Introducción de cambios tecnológicos.

8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

9. Racionalización del gasto público.

10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PAR.—Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.

ART. 9º—Modificase el artículo 154 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998, el cual quedará así:

Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo

2. Evaluación de la prestación de los servicios

3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos” (resaltado fuera de texto).

De lo anterior se desprende que la reestructuración en la Alcaldía Municipal de Bello estuvo fundamentada por un estudio técnico (fls. 444-521) el cual concluyó con la necesidad de modificar la estructura de la entidad en orden a restablecer el equilibrio financiero; optimizar la prestación del servicio; mejorar los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad, para lo cual determinó que existía la necesidad de suprimir algunos cargos (entre ellos el desempeñado por el demandante), que resultó acertada para el cumplimiento de los fines previamente establecidos(3).

En estas condiciones el cargo de falsa motivación, tampoco está llamado a prosperar teniendo en cuenta que el estudio técnico contratado por la administración municipal reúne los requisitos previstos en la Ley 443 de 1998 y sus decretos reglamentarios.

Desviación de poder

Afirma el demandante que la supresión de cargos se efectúo, no con miras a satisfacer el interés general, sino movido por intereses personales y políticos, cuya finalidad era vincular a quienes participaron de la campaña política del alcalde y a amigos del gobierno municipal.

Al respecto dirá la Sala que no basta con que se señale en el líbelo introductorio y en la fundamentación de la alzada, que la supresión de cargos tuvo como fundamento satisfacer fines políticos del alcalde, sino que se hace necesario probar las supuestas irregularidades en que incurrió esa entidad, situación que no se dio en el sub examine, ya que el demandante se limita a efectuar afirmaciones etéreas y sin fundamento y no expresa las razones de inconformidad de su dicho.

En esas condiciones el actor no probó sus afirmaciones, pues de conformidad con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil les corresponde a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, supuesto fáctico que no se cumplió en el sub lite, por lo que tampoco puede prosperar este cargo.

En conclusión se mantiene la presunción de legalidad de los actos acusados, razón por la cual se impone la confirmación del fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 20 de febrero de 2008, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, que NEGÓ las súplicas de la demanda incoada por Rodrigo Antonio Henao Pineda contra el municipio de Bello.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(1) CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda. Auto de 23 de octubre de 1991, Exp. 6121, M.P. Álvaro Lecompte Luna.

(2) La Sala mediante sentencia de 29 de abril de 2010, Expediente 916-09, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, al resolver un caso similar concluyó que: “(...) El presunto vicio de nulidad por falta de publicación, endilgado a los acuerdos municipales 1 de 7 de abril 2 del 9 de mayo de 2003 y 10 de 7 de abril, 9 de mayo y 1º de agosto de 2003 respectivamente, proferidos por el Concejo Municipal de Bello, carece de fundamento, razón por la cual, se confirmará lo resuelto por el a quo respecto de esta pretensión, y se revocará la sentencia parcialmente, en cuanto negó la pretensión encaminada a obtener la declaratoria de nulidad del estudio técnico denominado, “Reestructuración integral del municipio de Bello, estructura y planta de personal”, pues debió declararse inhibido para fallar sobre el asunto, por no constituir el estudio técnico un acto administrativo”.

(3) CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda. Sentencia de 19 de noviembre de 2009, Expediente 2154-08, M.P. Alfonso Vargas Rincón.