Sentencia 2004-00927 de febrero 11 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 25000-23-27-000-2004-00927-01

Ref.: apelación sentencia

Consejero Ponente:

Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Actor: Jorge Enrique Pereira Uribe

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Bogotá, D.C., once de febrero de dos mil diez.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 7 de junio de 2007 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda, en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la DIAN.

EXTRACTOS:«Consideraciones

1. El problema jurídico a resolver

Pretende el actor que se declare la nulidad de las resoluciones 03-064-191-636-1000-00-2335 de 22 de agosto de 2003 y 03-072-193-601-0857 de fecha 27 de noviembre del mismo año, proferidas por la división de liquidación y la división jurídica de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Bogotá, respectivamente, y como consecuencia de ello, que se ordene el restablecimiento de los derechos conculcados.

Las aludidas pretensiones fueron denegadas en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con las razones que quedaron expuestas en páginas anteriores. Inconforme con esa determinación, el actor interpuso recurso de apelación en procura de lograr su revocatoria y la adopción de las decisiones deprecadas en la demanda. En concreto, las objeciones planteadas en el recurso se reducen básicamente a lo siguiente:

En primer término, se cuestiona la manifestación realizada por el a quo con respecto a la no configuración del silencio administrativo positivo, argumentando que a pesar de haberse efectuado la aprehensión del vehículo el día 22 de agosto de 2000, el agotamiento de la vía gubernativa vino a concretarse mucho tiempo después, cuando ya habían expirado los 12 meses señalados por el artículo 519 del Decreto 2685 de 1999.

En segundo lugar, el recurrente considera que al proferirse las decisiones administrativas demandadas, se dejó de aplicar el artículo 83 de la Carta y se incurrió en una valoración inadecuada del acervo probatorio allegado al proceso, poniendo de relieve el comportamiento contradictorio de la DIAN, pues luego de haber certificado la legalidad y la autenticidad de los documentos que acreditan la importación del tractocamión, decidió decretar posteriormente su aprehensión y decomiso en favor de la Nación, aduciendo precisamente lo contrario. Estima además el apelante que el hecho de haber elevado previamente una consulta ante la Administración de la Aduana de Buenaventura, encaminada a establecer la situación jurídica del automotor, es un hecho muy diciente que viene a refrendar la buena fe de su proceder y a aquilatar la diligencia y el cuidado que puso en la celebración del contrato de compraventa del mencionado automotor.

Así las cosas, la Sala habrá de pronunciarse entonces sobre esos dos aspectos, en los términos que siguen a continuación.

2. Consideraciones de la Sala.

El artículo 519 del Decreto 2685 de 1999, parcialmente subrogado por el Decreto 1198 de 2000, regula el silencio administrativo positivo de la siguiente manera:

ART. 519.—Los términos para decidir de fondo previstos en el presente capítulo, son perentorios y su incumplimiento dará lugar al silencio administrativo positivo. Cuando el procedimiento se haya adelantado para imponer una sanción, se entenderá fallado a favor del administrado. Cuando el procedimiento se haya adelantado para formular una liquidación oficial, dará lugar a la firmeza de la declaración. En los casos de mercancía aprehendida para definición de situación jurídica, dará lugar a la entrega de la misma al interesado, previa presentación y aceptación de la declaración de legalización, cancelando los tributos aduaneros a que hubiere lugar y sin el pago de sanción alguna por concepto de rescate.

No procederá la entrega de la mercancía respecto de la cual no sea procedente la legalización de que trata el artículo 228 del presente decreto, ni de aquellas mercancías sobre las cuales existan restricciones legales o administrativas para su importación.

Cuando no sea posible legalizar la mercancía, el procedimiento previsto en el presente título continuará hasta la definición de la situación jurídica de la mercancía.

Igualmente, transcurrido el plazo para resolver el recurso de reconsideración, sin que se haya notificado decisión expresa, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso la autoridad competente de oficio o a petición de parte así lo declarará.

Habrá lugar a la aplicación del silencio administrativo positivo cuando desde la iniciación del respectivo proceso, hayan transcurrido más de doce (12) meses sin haber desarrollado el proceso y proferido la decisión de fondo.

Lo previsto en este artículo se aplicará sin perjuicio de las investigaciones y sanciones disciplinarias a que haya lugar.

Aunque la norma trascrita establece que el silencio administrativo positivo se configura al término de doce (12) meses contados desde la iniciación de los trámites aduaneros respectivos y si bien se atribuye al mutismo de la administración un efecto favorable a los intereses del administrado, no puede perderse de vista que la misma norma consagra la imposibilidad de legalizar mercancías cuya importación se encuentre sujeta a restricciones legales o administrativas. En otras palabras, el silencio de la administración no puede convertir lo restringido en permitido, pues ese no es un efecto posible de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo de la norma textualmente trascrita.

En el caso sub examine, por tratarse precisamente de la importación de un vehículo modelo 1986 (tal como lo señaló la Policía Metropolitana de Bogotá), o 1991 (como reza en varios de los documentos allegados al proceso), su importación resultaba totalmente improcedente en ambos casos, pues es claro que desde el 1º de enero de 1994 la nacionalización de vehículos usados o nuevos de modelos anteriores a esa fecha se encontraba completamente restringida, en virtud de lo dispuesto en la Circular Externa S01-091 de 29 de diciembre de 1993 de la junta del acuerdo de Cartagena, en donde se precisa que “El comité de importaciones en su sesión del 27 de diciembre de 1993 decidió a partir del 1º de enero de 1994 no autorizar bajo ningún concepto las importaciones de vehículos usados o saldos de la partida arancelaria 87.03”. En concordancia con lo anterior, el artículo 5º de la Resolución 355 de 1993, emanado de ese organismo comunitario, establece de manera perentoria que “Los Países Participantes no autorizarán la importación de vehículos usados, ni los vehículos nuevos de años-modelos anteriores, a más tardar a partir del 1º de enero de 1994. Ecuador aplicará esta prohibición a más tardar el 1º de octubre de 1994”.

Además de lo expuesto, la Sala observa que el actor omitió el cumplimiento de la formalidad señalada por el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo, el cual dispone lo siguiente:

Artículo 42 del Código Contencioso Administrativo.—Procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo. La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 5º, junto con su declaración jurada de no haberle sido notificada una decisión dentro del término previsto.

La escritura y sus copias producirá (sic) todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así.

Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata este artículo se entenderá que ellos carecen de valor económico.

Al no obrar en el expediente la copia del instrumento público mediante el cual se protocolizó la constancia o la copia de la solicitud ni la declaración jurada señalada en el artículo trascrito, concluye la Sala que el actor dejó de realizar las gestiones necesarias para poder invocar válidamente la ocurrencia del derecho administrativo positivo.

Por otra parte, no puede perderse de vista que el automotor sobre el cual recayó la medida de aprehensión y decomiso, amparaba su permanencia en el territorio aduanero nacional en un manifiesto de importación totalmente apócrifo, cuyo contenido ideológico no concuerda con la documentación original obrante en los archivos de la DIAN, hecho que determinó la iniciación de las respectivas investigaciones penales y disciplinarias contra la servidora público que compulsó copia auténtica de tales documentos, por lo cual es dable presumir que el vehículo en cuestión ingresó al país de contrabando, situación que de por sí es más que suficiente para justificar su decomiso.

Al respecto, ha de tenerse presente que el numeral 1.6 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 48 del Decreto 1232 de 2001, consagra dentro de las causales de decomiso el hecho de que la mercancía no se encuentre amparada en una declaración de importación. Además de ello y según las voces del artículo 232-1 del estatuto aduanero, debe entenderse que la mercancía no ha sido declarada a la autoridad aduanera, cuando “No se encuentre amparada en una declaración de importación”.

Se suma a lo anterior el hecho cierto, objetivo y comprobado de que la administración ciertamente expidió los actos demandados, lo cual permite predicar que en últimas el silencio de la administración no llegó a configurarse, pues la adopción de esas determinaciones, cuya copia auténtica se acompañó con la demanda, viene a desmentir de plano las afirmaciones de la parte actora y, por lo mismo, las objeciones planteadas en el recurso de alzada en relación con este punto no pueden tener ninguna vocación de prosperidad. En otras palabras, la expedición de los actos demandados demuestra de manera rotunda, fehaciente e irrefutable que la administración en vez de guardar silencio sí se pronunció.

En lo que concierne a la violación de los principios de buena fe y confianza legítima, resulta necesario destacar que si bien es totalmente censurable el hecho de que una funcionaria de la Administración de la Aduana de Buenaventura se haya prestado para certificar de manera dolosa la autenticidad de un manifiesto de importación que presentaba graves inconsistencias e inconcordancias con respecto a los documentos originales obrantes en los archivos oficiales, y aún admitiendo en gracia de discusión que ese hecho de la administración pudo haber inducido la celebración del contrato de compraventa del automotor por parte del actor, no puede perderse de vista que la acción idónea para obtener la reparación de esos daños antijurídicos, era la acción de reparación directa, sin perjuicio, claro está, de la acción civil que el actor, como adquirente de buena fe, ha debido intentar contra el vendedor, pues mal puede pretenderse que mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se decrete la reparación de los estropicios padecidos por el adquirente de buena fe, cuando los actos demandados fueron expedidos de conformidad con las prescripciones del ordenamiento jurídico.

En efecto, el simple cotejo de los actos acusados con las disposiciones legales invocadas por el actor, permite advertir que la decisión en ellos contenida fue jurídicamente la correcta, pues lo real y cierto es que el tractocamión aprehendido y decomisado por las autoridades, no contaba con el respaldo de una documentación aduanera idónea que avalara o justificara su permanencia en el territorio nacional.

El hecho de que se hayan expedido esos documentos apócrifos por parte de una funcionaria adscrita a la Administración de la Aduana de Buenaventura, no puede servir de pretexto para infirmar la legalidad de las resoluciones acusadas, ya que la realización de ese tipo de conductas dolosas o gravemente culposas atribuibles a un servidor público, no tiene la virtud de suplir el demostrado incumplimiento de las obligaciones aduaneras a cargo del importador, especialmente cuando las pruebas allegadas al expediente demuestran hasta la saciedad que los trámites de nacionalización no se cumplieron

En ese orden de ideas, la expedición irregular de las certificaciones cuestionadas por el demandante no desvirtúa las razones de mérito invocadas por la administración al ordenar la aprehensión y el posterior decomiso del vehículo tantas veces mencionado en esta providencia, ni compromete la legalidad de tales decisiones.

Partiendo entonces de lo acabado de expresar y estando en claro que no hay razón para decretar en este caso la nulidad de los actos demandados, no sobra señalar que el actor ha debido formular su reclamo indemnizatorio a través de la acción de reparación, sin perjuicio, claro está, de las acciones civiles que procedían contra la persona que le vendió el vehículo.

En estas circunstancias, los actos acusados mantienen su presunción de legalidad y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión la fecha».