Sentencia 2004-00960 de febrero 15 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 13001-23-31-000-2004-00960-01

Actor: Schlumberger Surenco S.A.

Demandado: UAE DIAN

Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho - Fallo de segunda instancia

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Bogotá D.C., quince de febrero de dos mil dieciocho.

«EXTRACTOS: II. Consideraciones

1. Competencia.

Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 8 de noviembre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo decidido en el acuerdo de descongestión 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta Corporación.

2. Actos demandados.

Son: (i) la Resolución 2509 de noviembre 27 de 2002, proferida por la división de liquidación de la administración de aduanas de Cartagena, por medio de la cual se declaró de oficio el incumplimiento de una obligación aduanera y se ordenó hacer efectiva la póliza; (ii) la Resolución 2184 del 23 de octubre de 2003, proferida por la misma división, que resolvió negativamente el recurso de reposición interpuesto contra la resolución anterior y (iii) la Resolución 732 del 22 de abril de 2004, proferida por el administrador especial de aduanas de Cartagena que, al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 2509, la confirmó en todas sus partes.

3. Problema jurídico.

Conforme a lo expuesto y en los términos del recurso de apelación corresponde a la Sala establecer si debe modificar, confirmar o revocar la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó que, en caso de que la demandante hubiere pagado la sanción impuesta, se devolviera la suma debidamente indexada.

Vista la apelación, en concreto, la Sala debe definir si la suspensión de la inspección de que trata el artículo 127 del Estatuto Aduanero, por decisión de la DIAN, amplió el vencimiento del plazo máximo para la terminación del régimen de importación temporal a largo plazo.

Como el reproche de la DIAN se circunscribe a cuestionar la extemporaneidad de la finalización del régimen de importación a largo plazo, la Sala empezará por (i) hacer unas precisiones respecto de la obligación aduanera y del régimen de importación temporal a largo plazo y, luego (ii) analizará si en este caso se cumplieron los presupuestos para la imposición de la sanción por incumplimiento del régimen.

4. Caso concreto.

Conforme lo relatado capítulos arriba, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la UAE DIAN contra la sentencia dictada el 2 de marzo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Bolívar que declaró la nulidad de los actos acusados y el cumplimiento de la obligación del régimen de importación temporal a largo plazo y, a título de restablecimiento del derecho, y en caso de que la actora hubiere pagado la sanción impuesta, la devolución de los valores pagados debidamente indexados.

4.1. De la obligación aduanera.

Sea lo primero precisar que la obligación aduanera nace con la introducción de la mercancía de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional y comprende: i) la presentación de la declaración de importación; ii) el pago de los tributos aduaneros y sanciones a que haya lugar; iii) la obtención y conservación de los documentos que soportan la operación y su presentación cuando los requiera la autoridad aduanera; iv) la atención a las solicitudes de información y pruebas y v) el cumplimiento de las exigencias, requisitos y condiciones establecidas en las normas correspondientes.

El artículo 1º del Decreto 1909 de 1992, vigente al momento de la importación ahora discutida, establecía que la importación consiste en la introducción de mercancías de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional.

El decreto en mención, en su artículo 19, determinó que en el régimen de importación se pueden presentar las siguientes modalidades:

— Importación ordinaria;

— Importación con franquicia;

— Reimportación por perfeccionamiento pasivo;

— Reimportación en el mismo Estado;

— Importación en cumplimiento de garantía;

— Importación temporal para reexportación en el mismo Estado;

— Importación temporal para perfeccionamiento activo;

— Importación para transformación o ensamble;

— Tráfico postal y envíos urgentes por avión y,

— Entregas urgentes.

Según la modalidad de la importación, la mercancía quedará en libre o en restringida disposición, cuando su circulación o enajenación estén sometidas a las condiciones y restricciones aduaneras previstas para el efecto.

También decía la norma que a las modalidades de importación se aplicarán las disposiciones contempladas para la importación ordinaria, con las excepciones que se señalen para cada modalidad.

Ahora bien, la demandante asevera que la unidad de control de poder, consistente en un sistema hidráulico de alta presión con motor Caterpillar y demás elementos para la explotación de pozos petroleros, fue importada bajo la modalidad de importación temporal a largo plazo, para un periodo de cinco años y que garantizó la finalización del régimen con la póliza P-A0013109, proferida por la Compañía Mundial de Seguros S.A. Esta modalidad, para la fecha de la importación, se encontraba definida en el artículo 39 del Decreto 1909 de 1992, en los siguientes términos:

“ART. 39.—Importación temporal. Es la importación al territorio nacional, con suspensión de tributos aduaneros, de determinadas mercancías destinadas a la reexportación en un plazo señalado, sin haber experimentado modificación alguna, con excepción de la depreciación normal originada en el uso que de ellas se haga, y con base en la cual su disposición quedará restringida.

No podrán importarse bajo esta modalidad mercancías fungibles, ni aquellas que no puedan ser plenamente identificadas”.

De acuerdo con los plazos señalados en la declaración de importación 0900406053144-9 del 15 de octubre de 1997 (fl. 66), el régimen de importación temporal fue autorizado por el término de cinco (5) años, con vencimiento el día 17 de octubre de 2002, fecha en la cual el Decreto 1909 de 1992 ya había perdido su vigencia, por haber sido derogado por el Decreto 2685 de 1999.

El artículo 46 del Decreto 1909 de 1992, establecía que la terminación de la importación temporal, podía ocurrir por alguno de los siguientes eventos:

“ART. 46.—Terminación de la importación temporal. La importación temporal se termina por la presentación de uno de los siguientes eventos:

a) Reexportación de la mercancía;

b) Importación ordinaria;

c) Decomiso de la mercancía, cuando vencido el término señalado en la declaración de importación, no se cancelaron los tributos aduaneros, ni la mercancía se reexportó; o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal;

d) Abandono de la mercancía aceptado por la aduana; y,

e) Destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito demostrados ante la Dirección de Aduanas Nacionales”.

Como ya se advirtió, al momento de cumplirse el plazo de cinco años inicialmente previsto para la importación temporal, ya se encontraba en vigencia el Decreto 2685 de 1999, —el cual entró a regir el 1º de agosto de 2000—, en cuyo artículo 156 se estableció textualmente:

“ART. 156.—La importación temporal se termina con:

a) La reexportación de la mercancía;

b) La importación ordinaria o con franquicia, si a esta última hubiere lugar;

c) La aprehensión y decomiso de la mercancía, cuando vencido el término señalado en la declaración de importación ésta no se haya reexportado, o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal, o cuando no se cancelen los tributos aduaneros en la oportunidad establecida en el artículo 146 del presente decreto, salvo cuando en este último caso, se haya hecho efectiva la garantía;

d) La legalización de la mercancía, cuando se presente uno cualquiera de los eventos previstos en el literal anterior;

e) El abandono voluntario de la mercancía o,

f) La destrucción de la mercancía por fuerza mayor o caso fortuito demostrados ante la autoridad aduanera.

PAR.—Si en desarrollo de lo previsto en el literal c) de este artículo, no se cancelan los tributos aduaneros en la oportunidad establecida en el artículo 146 del presente decreto, el importador o declarante podrá optar, en reemplazo de la aprehensión, por la efectividad de la garantía, en cuyo caso, deberá presentar declaración de legalización que ampare la mercancía de que se trate, sin el pago de sanción alguna por este concepto”.

Al efectuar la comparación del artículo 46 del Decreto 1909 de 1992 con el artículo 156 del Decreto 2685 de 1999, se puede advertir que la nueva disposición mantuvo prácticamente los mismos supuestos de finalización del régimen de importación temporal a largo plazo previstos en la normativa anterior.

Es del caso poner de relieve además, que en ambos estatutos aduaneros se reguló la posibilidad de modificar el régimen de importación temporal inicialmente autorizado para convertirlo en un régimen de importación definitiva, en los términos que se indican a continuación:

“Decreto 1909 de 1992. ART. 45.—Modificación de la modalidad. Cuando en una importación temporal se decida dejar la mercancía en el país bajo la modalidad de importación ordinaria, deberá modificarse en este aspecto la declaración de importación antes del vencimiento del plazo, pagando los tributos aduaneros correspondientes. Cuando se trate de una importación a corto plazo, dichos tributos se liquidarán con base en las tarifas vigentes en la fecha de presentación de la modificación.

Para convertir una importación temporal de corto a largo plazo, deberá modificarse en este aspecto la declaración de importación, liquidando los tributos aduaneros que se habrán causado desde la fecha de presentación de la declaración inicial, siguiendo las normas consagradas para las importaciones de largo plazo, y cancelando las cuotas que se encuentren vencidas.

La reexportación de la mercancía no generará derecho a devolución de los tributos aduaneros que se hubieran cancelado”.

“Decreto 2685 de 1999. ART. 150.—Cuando en una importación temporal se decida dejar la mercancía en el país bajo la modalidad de importación ordinaria, deberá modificarse en este aspecto la declaración de importación, antes del vencimiento del plazo, pagando la totalidad de los tributos aduaneros correspondientes a las cuotas insolutas. Cuando se trate de cambiar la modalidad de importación temporal de corto plazo a ordinaria, los tributos se deberán liquidar con base en las tarifas vigentes en la fecha de presentación y aceptación de la modificación”.

Como complemento de lo anterior, debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 569 del Decreto 2685 de 1999, en punto a la transición de los regímenes aduaneros en cita:

“ART. 569.—Transitorio. Regímenes Aduaneros. Las declaraciones presentadas con anterioridad al 1º de julio del año 2000, se tramitarán de conformidad con las disposiciones vigentes hasta antes de dicha fecha, salvo lo relacionado con la modificación de la Declaración, a la cual se le aplicarán las disposiciones contempladas en el presente decreto”.

De acuerdo con las normas trascritas, la modificación del régimen de importación temporal autorizado exigía la presentación de la modificación de la declaración de importación y, al mismo tiempo, la cancelación de los tributos aduaneros correspondientes.

En el caso concreto se advierte que Schlumberger Surenco S.A. presentó declaración de importación a largo plazo 090040605144-9 el 15 de octubre de 1997, con fecha de levante el 17 del mismo mes y año. La fecha prevista para la terminación del régimen de importación temporal era el 17 de octubre de 2002. Sin embargo, el 24 de marzo de 1998, se reexportó parcialmente la mercancía importada (fl. 84).

También se pudo advertir que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 156 del Decreto 2685 de 1999, la demandante presentó la modificación de la modalidad de importación a importación ordinaria de la mercancía restante, con el formulario 12008010909154 del 15 de octubre de 2002 (fls. 68-69).

En atención a la presentación de la declaración de modificación del 15 de octubre de 2002, la DIAN resolvió adelantar las siguientes actuaciones:

1. Mediante auto comisorio 0197 del 16 de octubre de 2002, se autorizó la diligencia de inspección y el acta de importación 008991 del 16 de octubre de 2002 (fl. 72). En dicha acta se observa que la administración decidió suspender la diligencia, de conformidad con el artículo 127 del Decreto 2685 de 1999, por el término de cinco días para la verificación del pago.

2. El 23 de octubre y, mediante auto y acta de inspección 009163, la funcionaria de la DIAN decidió ampliar por cinco días más la diligencia “para revisar la liquidación efectuada por el grupo control garantías” (fl. 73).

3. El 30 de octubre de 2002, mediante auto y acta de inspección 009478, se dio por finalizada la inspección y se procedió al levante de la mercancía (fl. 74).

Como puede advertirse de las pruebas que aparecen en el proceso, parte de la mercancía importada inicialmente bajo la declaración de importación 0900406053144-9 fue reexportada el 24 de marzo de 1998, mediante documento 005515, dentro del término de los cinco años previstos en la declaración inicial, lo que implica que, en relación con la mercancía reexportada, se cumplió con la finalización del régimen de importación temporal a largo plazo.

En relación con la mercancía que continuó dentro del territorio nacional, la demandante solicitó la modificación de la importación de temporal a ordinaria el 15 de octubre de 2002 y el levante se concedió el 30 de octubre del mismo año, como ya se dijo. Para el efecto, el importador cumplió con lo dispuesto en el artículo 156 del Estatuto Aduanero, que establece como causal de la terminación de la importación temporal a largo plazo el cambio de la modalidad de la importación a ordinaria.

Ahora bien, el levante fue otorgado el 30 de octubre del mismo año, luego de que la DIAN considerara que debía inspeccionar el pago de los tributos aduaneros.

El artículo 127 del Decreto 2685 de 1999 estableció la inspección aduanera en los siguientes términos:

Texto original del Decreto 2685 de 1999:

“ART. 127.—La inspección aduanera deberá realizarse en forma continua y concluirse a más tardar el día siguiente en que se ordene su práctica, salvo cuando por razones justificadas se requiera de un período mayor, caso en el cual se podrá autorizar su ampliación.

El término previsto en el artículo 115 del presente decreto se suspenderá desde la determinación de inspección aduanera y hasta que ésta finalice con la obtención del levante, o cuando se venzan los términos establecidos en los numerales 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º y 10 del artículo 128 del presente decreto, según corresponda. Vencidos estos términos, se entiende terminado el proceso de importación y la declaración con sus documentos soporte, será enviada a la dependencia competente para que profiera el correspondiente requerimiento especial aduanero, en el término previsto en el artículo 509 del presente decreto. Esta suspensión no procede cuando el declarante no asista a la diligencia de inspección.

Siempre que se practique inspección aduanera, el levante sólo procederá respecto de la mercancía que se encuentre conforme con la declaración de importación, o cuando se establezca en inspección documental la conformidad entre lo declarado y la información contenida en los documentos soporte. Cuando se encuentren cantidades superiores o mercancías diferentes a las declaradas, éstas se aprehenderán para que con respecto a ellas se adelante el respectivo proceso de definición de su situación jurídica de manera independiente. En este evento, el inspector deberá dar traslado a la dependencia competente para que inicie las acciones del caso.

Del texto de la norma se desprende que la inspección aduanera debe realizarse de forma continua y finalizar a más tardar al día siguiente en que se ordenó su práctica. Sin embargo, como pudo verse, la inspección ordenada en este caso inició el 16 de octubre de 2002 y terminó el 30 de octubre del mismo mes y año, luego de dos suspensiones efectuadas por los funcionarios comisionados. De ahí que la administración de aduanas de Cartagena considerara que el levante de la declaración fue extemporáneo, pues se otorgó por fuera del plazo de los cinco años requeridos para la finalización del régimen de importación temporal a largo plazo.

Ahora bien, la administración, en el recurso de apelación, sostiene que la ampliación de la inspección no se efectuó de manera arbitraria, sino con base en las facultades que el mismo Estatuto Aduanero le confiere. No obstante, agrega que en este caso no es viable aplicar la suspensión prevista en el artículo 127 del Estatuto Aduanero porque no se daban los supuestos de los artículos 115 y 127 ibídem para su aplicación.

En primera medida, la Sala advierte que la DIAN se contradice en sus argumentos, pues en el escrito del recurso dice que “mediante auto comisorio 0197 del miércoles 16 de octubre de 2002, se autorizó la diligencia de inspección y con acta de importación 008991 del 16 de octubre de 2002, se amplió la diligencia de conformidad al (sic) artículo 127 del Decreto 2685 de 1999 por el término de cinco (5) días, para verificación de pagos (…)(1)” y luego en el mismo escrito sostiene que la norma no puede ser aplicada porque la mercancía puede permanecer aprehendida hasta por dos meses mientras se realiza la inspección, por autorización del artículo 115 ibídem. Y, agrega, que por esa razón la demandante debió adelantar el trámite con mayor antelación, previendo que el levante se otorgara por fuera del término legal(2).

En efecto, al verificar el acta de inspección aduanera 8991 del 16 de octubre de 2002, la Sala observa que la justificación a la ampliación al término de la diligencia se hizo para “verificar pagos”; y, luego, en el acta 9163 del 23 de octubre de 2002, se consignó: “Art. 127, D. 2685/99. Se amplía por cinco días para revisar la liquidación efectuada por el grupo control garantías” (fls. 72-73).

La Sala considera que si bien el artículo 115 del Estatuto Aduanero estipula que la mercancía puede permanecer almacenada hasta por dos meses mientras se adelantan los trámites para obtener su levante, lo cierto es que el artículo 150 ib. únicamente exigía que la modificación de la declaración debía hacerse “(…) antes del vencimiento del plazo, pagando la totalidad de los tributos correspondientes a las cuotas insolutas” (se resalta).

La norma no exige que la modificación de la declaración de importación deba hacerse con una antelación de dos meses ni establece que la solicitud deba presentarse con un tiempo prudencial o suficiente para que se pueda adelantar la inspección aduanera. De hecho, la Sala coincide con el a quo cuando dice que la decisión sobre la prórroga de la inspección es facultativa de la DIAN y que a la actora simplemente le corresponde estar presta a colaborar con la labor del inspector.

Adicionalmente, la Sala considera que la DIAN no puede justificar sus actuaciones en una norma, en este caso el artículo 127 del Estatuto Aduanero, para luego decir que la misma no es aplicable porque no se cumplen los requisitos, pues esa circunstancia vulnera la buena fe y la confianza legítima que el contribuyente deposita en la actuación administrativa.

Sobre los principios de la buena fe y la confianza legítima, la Sección Cuarta de esta Corporación ha sostenido(3):

“El artículo 83 de la Constitución Política establece que ‘las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas’. Al interpretar ese precepto, en la Sentencia T-532 de 1995, la Corte Constitucional advirtió lo siguiente:

‘Cuando la Constitución exige que las actuaciones de los particulares y de las autoridades se ciñan a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas, consagra un postulado que obliga a las entidades y a los servidores públicos a revisar radicalmente la posición que tradicionalmente han venido observando ante el ciudadano, marcada por la prevención y la mala voluntad.

Tal principio exige de gobernantes y gobernados el compromiso de obrar honesta y desprevenidamente, en el marco de unas relaciones de mutua confianza, de tal manera que, sometidos todos al orden jurídico y dispuestos a cumplir sus disposiciones con rectitud, no haya motivo alguno de recelo.

La norma en mención no obliga tan solo al particular sino que se aplica con igual severidad al servidor público, que ni puede presumir la mala fe de la persona respecto de la cual cumple su función, ni le es permitido, en lo que toca con sus propios deberes, asumir actitudes engañosas o incorrectas”.

Como se ve, la buena fe es un principio que rige las actuaciones de los particulares y de la administración y obliga a actuar de manera leal, clara y transparente, esto es, sin el ánimo de sacar provecho injustificado de la contraparte y guiados siempre por la idea de mutua confianza” (se resalta).

Y más adelante agrega la sentencia:

“El principio de confianza legítima exige cierta estabilidad o convicción frente a las decisiones de la administración, por cuanto el ciudadano tiene derecho a actuar en el marco de reglas estables y previsibles.

(…)

Entonces, en consideración al principio de confianza legítima, las autoridades deben ser coherentes en sus actuaciones (…)” (se resalta).

En consonancia con lo anterior, para la Sala es evidente la violación de los principios de buena fe y de confianza legítima de la sociedad importadora, por cuanto, pese a ceñirse a las normas que regulan el cambio de modalidad de la importación de temporal a ordinaria y de pagar los tributos aduaneros correspondientes, la administración decidió sancionarla porque por decisión propia amplió el término de la diligencia regulada en el artículo 127 del Estatuto Aduanero, para luego decir que esa norma no es aplicable al caso porque no se cumplían los requisitos.

La Sala considera que no se puede castigar al importador con la declaración del incumplimiento de la obligación aduanera y con hacer efectiva la póliza de garantía, cuando la causa de la ampliación de la inspección y la extemporaneidad del levante solo son atribuibles a la propia administración, mientras que las obligaciones aduaneras fueron cumplidas oportunamente por el demandante.

Es por los argumentos que anteceden, que la Sala considera que el recurso de apelación no tiene vocación de prosperidad y procederá a confirmar la sentencia recurrida, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. Falla

1. CONFÍRMASE la sentencia del 2 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas.

2. RECONÓCESE personería a la abogada Tatiana Orozco Cuervo, para actuar como apoderada de la UAE DIAN, en los términos del poder conferido (fl. 320).

3. DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(1) Folio 204.

(2) Folio 205.

(3) Sentencia del 26 de febrero de 2015, exp. 2014-01114-01, M.P. Hugo Bastidas Bárcenas.