Sentencia 2004-01089 de mayo 30 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Expediente: 250002324000-2004-01089-01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Demandante: Cóndor S.A., Compañía de Seguros Generales

Demandado: Inurbe, en Liquidación

Bogotá, D.C., treinta de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones

6.1. Los actos acusados.

En la demanda se solicitó la declaración de nulidad de la Resolución 530 de 2003, mediante la cual la entidad demandada declaró la ocurrencia de la condición resolutoria de la asignación de subsidios familiares de vivienda de un proyecto y declaró ocurrido el siniestro amparado en una póliza de seguro expedida por la demandante; cuyos apartes más relevantes son los siguientes:

“Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana en Liquidación

Resolución 530 de 2003 

(16 de julio)

Por la cual se declara el siniestro de una póliza

El gerente liquidador del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana - Inurbe en Liquidación

En uso de sus facultades legales y estatutarias, contenidas en el Decreto 554 de 2003, Acuerdo 21 de 2000 y el Acuerdo 17 de 2000,

Considerando:

Que por Resolución 1464 de 24 de noviembre de 2000, la gerencia general de Inurbe asignó 43 subsidios familiares de vivienda de interés social a igual número de hogares damnificados del proyecto “Urbanización Villa Marlén Fumiemacaho, en el municipio de Montenegro, Quindío, siendo oferente o constructor la Fundación Empresarial Madres Cabeza de Hogar Fumiemacaho.

Que la junta directiva de Inurbe, por Acuerdo 21 de 2000 adoptó el reglamento de Garantías con el objeto de establecer los términos, condiciones y vigencias de las garantías que deben constituirse para que sea factible el giro del subsidio familiar de vivienda.

Que la gerencia general del Inurbe mediante Resolución 367 de 13 de julio de 2000 estableció el procedimiento interno... para la recepción, revisión y aprobación de las garantías de que trata el Acuerdo 9 de 14 de junio de 2000, derogado por el Acuerdo 21 del mismo año.

Que el acuerdo 11 del Acuerdo 21 establece que “en caso de construcción en sitio propio lote individual de propiedad del beneficiario, si al vencimiento de la vigencia del respectivo subsidio familiar de vivienda no se hubiera dado cumplimiento a la escrituración, al registro de la misma y entrega de las mejoras dentro de la vigencia del subsidio familiar de vivienda, la entidad otorgante del subsidio... declarará el siniestro únicamente por las sumas dejadas de ejecutar.

Sin perjuicio de lo anterior, cuando la promesa de compraventa o el contrato de construcción no se hubiera cumplido sin que expire la vigencia del subsidio no será necesario esperar que se venza el término del subsidio para hacer efectiva la garantía.

Que mediante el encargo fiduciario con Fiduifi 1464 constituido el 5 de julio de 2001 con orden 18 de 25 de julio de 2001 se movilizó la suma de... $ 279.500.000.

Que el valor de los subsidios movilizados al oferente... fue respaldado con la póliza CS000194 expedida por la Compañía de Seguros Cóndor S.A., con vigencia hasta el 24 de febrero de 2002, cuyo objeto... ampara a la entidad otorgante del subsidio... contra los perjuicios derivados del incumplimiento de la promesa de compraventa o contrato de construcción en los referente a la entrega de la solución de vivienda y de la escrituración de la misma dentro de la vigencia del subsidio familiar de vivienda anteriores a la escrituración, girados a favor del afianzado. Esta póliza ampara independiente a cada uno de los beneficiarios del subsidio...

Que el 5 de agosto de 2002 el representante legal y oferente de... Fumiemacaho... suscribió el acta de compromiso con el Inurbe... la cual fue avalada con pagaré en blanco y carta de instrucciones, donde se establecieron las siguientes causas que originaron la demora en la terminación de las obras: suspensión de la licencia de urbanismo y construcción por parte de la oficina de planeación municipal de Montenegro y consecuencialmente el retraso en la ejecución de las obras de urbanismo, en la que se comprometió a que a más tardar el 31 de octubre del mismo año cumpliría con las obligaciones derivadas de la resolución de elegibilidad y de asignación, que tienen que ver con la construcción de las 43 viviendas objeto de subsidio familiar de vivienda junto con la respectiva legalización de las obras de urbanismo.

Que el 29 de agosto de 2002 la dirección regional de Inurbe en el Quindío... presentó un informe a la subgerencia administrativa y financiera en el que se manifestó que de acuerdo al informe técnico al proyecto Villa Marlén Fumiemacaho le faltaba el acueducto, el alcantarillado, la energía y vías.

Que mediante oficio de la regional del Inurbe en el Quindío con radicación No. 2085 de 24 de abril de 2003 suscrito por la... profesional universitario... remitió un cuadro “declaratoria de siniestros. Expedientes conformados por proyectos inconclusos 1991-2000, dentro de los que se encuentra el proyecto Urbanización Villa Marlén Fumiemacaho en el que se presentó el estado de ejecución de obra de las viviendas de urbanismo y ambiental en un 79.97%, es decir, que a pesar de haber transcurrido 6 meses el proyecto se encontraba en las mismas condiciones respecto del informe del 29 de octubre de 2002.

Que mediante oficio de 29 de octubre de 2002 de la regional de Inurbe en Quindío... se informó que de acuerdo al informe técnico efectuado el 24 de octubre de 2002 se habían desembolsado el 29 de noviembre de 2000 y movilizado el 30 de julio de 2001 el 100% de los 43 subsidios asignados y que el avance de obra se encontraba en un 79%.

Que la oferente... no legalizó ni acreditó dentro de la vigencia de los subsidios...la suma de... $ 279.500.000... entregados con autorización del beneficio del subsidio, hecho que implica la vulneración de las obligaciones derivadas del Decreto 2620 de 2000, vigente para la época de asignación y el acta de compromiso suscrita el 5 de agosto de 2002:

ART. 13.—Vigencia del subsidio... será de 12 meses calendario, contados a partir del día 1º del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación. Para el caso de las postulaciones colectivas... podrá ser hasta de... 15 meses, siempre y cuando lo permitan las normas sobre vigencia presupuestal, para el caso de los recursos del Inurbe.

Que en consecuencia, el oferente... o la compañía aseguradora deben reintegrar la suma de... $ 279.500.000, toda vez que incumplió con el objeto de la póliza..., al no hacer entrega de las soluciones de vivienda ni la escrituración dentro de la vigencia del subsidio.

Que teniendo en cuenta... el Código de Comercio... artículo 1081... la prescripción ordinaria será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho en que se basa la acción... por lo tanto encuadramos la situación... dentro de la prescripción ordinaria ya que la póliza prescribirá el 10 de diciembre de 2004.

Que... el objeto del amparo es asegurar el cumplimiento de obligaciones legales y no... contractuales

Resuelve:

Artículo primero. Declarar la ocurrencia de la condición resolutoria de la asignación de subsidio familiar de vivienda proyecto Urbanización Villa Marlén Fumiemacaho... cuyo oferente es la Fundación Empresarial Madres Cabeza de Hogar Fumiemacaho, por los hechos expuestos en la parte considerativa de este acto.

Artículo segundo... declarar ocurrido el siniestro amparado en la póliza de seguro de cumplimiento CS000194 expedida por la Compañía de Seguros Cóndor S.A., por la suma de... $ 279.500.000...desembolsada y movilizada por Inurbe al oferente para la construcción de 43 viviendas y a igual número de beneficiarios para el proyecto...

Artículo tercero. Comisionar... para que proceda a la notificación del presente acto administrativo al oferente...

Artículo cuarto. Comisionar... para que proceda a la notificación del presente acto administrativo a la Compañía de Seguros Cóndor S.A...

Artículo quinto... contra el presente acto administrativo procede el recurso de reposición que deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación...

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Gerente liquidador”.

El demandante también solicitó que se declare la nulidad de la Resolución 1295 de 22 de junio de 2004 de la misma autoridad, mediante la cual confirmó la resolución anterior al decidir los recursos de reposición interpuestos en su contra por la Fundación Empresarial Madres Cabeza de Hogar, oferente del proyecto mencionado, y por la Compañía de Seguros Cóndor S.A.; resolución que se notificó a esta última el 27 de julio de 2004 (fl. 79); y pretende que se ordene el restablecimiento de los derechos que esos actos le conculcaron.

6.2. Normas que regulan la materia objeto del recurso.

Antes de decidir el recurso en estudio se deben precisar las normas que regulan el otorgamiento de pólizas para amparar siniestros relacionados con el manejo de subsidios familiares de vivienda girados por el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, así como los criterios adoptados por esta corporación en torno al término dentro del cual la administración debe declarar la ocurrencia del siniestro, a afectos de que no prescriba la acción derivada de contratos de seguro.

6.2.1. Normas que regulan las pólizas exigibles para el giro de subsidios familiares de vivienda por parte del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana.

El Decreto 2620 de 2000, “por el cual se reglamentan parcialmente la Ley 3ª de 1991 en relación con el subsidio familiar de vivienda en dinero y en especie para áreas urbanas, la Ley 49 de 1990, en cuanto a su asignación por parte de las Cajas de Compensación Familiar y la Ley 546 de 1999, en relación con la vivienda de interés social,” dispuso en el artículo 13 que la vigencia de los subsidios regulados por dicho decreto “será de doce (12) meses calendario, contados desde el día 1º del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación. Para el caso de las postulaciones colectivas, dicha vigencia podrá ser hasta de quince (15) meses, siempre y cuando lo permitan las normas sobre vigencia presupuestal, para el caso de los recursos del Inurbe (...)”.

El artículo 59 ibídem estableció la obligación a cargo del vendedor o de la organización o entidad promotora del programa de construcción de vivienda de entregar una garantía que cubra la restitución de los dineros entregados por cuenta del subsidio, y facultó a la junta o consejo directivo de la entidad otorgante para que dispusiera el tipo específico de garantía diferente al aval bancario que acepte para la utilización anticipada de los subsidios, que debía cubrir el 100% de las sumas objeto de restitución(1).

En ejercicio de esa facultad la junta directiva del Instituto Nacional de Reforma Urbana, Inurbe, profirió el Acuerdo 21 del 1º de noviembre de 2000 que derogó el Acuerdo 9 sobre la misma materia y adoptó el reglamento de garantías, apartes relevantes del cual se transcriben a continuación:

“ART. 4º—Las garantías aceptadas por las entidades otorgantes del subsidio familiar de vivienda para los efectos del giro del subsidio familiar de vivienda con anterioridad a la escritura son:

3. Póliza única de cumplimiento de la promesa de compraventa y de buen uso de los dineros del subsidio familiar de vivienda girados con anterioridad a la escrituración, cuyo objeto es garantizar de manera irrevocable y subsidiaria a la entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda, quien tendrá el carácter de beneficiario de la misma, el pago de los dineros que le hubieren girado al oferente del proyecto, vendedor de la solución en calidad de abono a la cuota inicial o al pago de la solución de vivienda con anterioridad a su escrituración y registro, acompañado de los mismos generado en las cuentas de ahorro programado, destinados al pago o al abono al precio del inmueble adquirido con la siguiente cobertura:

Garantía de cumplimiento de la promesa de compraventa: por medio de la cual la entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda se precave contra los perjuicios derivados de incumplimiento en la escrituración y registro de la solución de vivienda adquirida por el beneficiario del subsidio familiar de vivienda, en la fecha de entrega de la solución dentro de la vigencia del subsidio y en las condiciones que sirvieron de base para la declaratoria de elegibilidad de proyecto, según consta en la respectiva promesa de compraventa.

4. Póliza única de cumplimiento del contrato de construcción en sitio propio y de buen uso de los dineros del subsidio familiar de vivienda girados con anterioridad a la escrituración, cuyo objeto es garantizar de manera irrevocable y subsidiada a la entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda, el pago de los dineros que le hayan sido girados al oferente del proyecto, constructor de la sociedad en calidad de pago de las mejoras realizadas en el lote de propiedad del hogar, con anterioridad a su escrituración y registro, acompañado de los rendimientos que los mismos hubieren generado en las cuentas de ahorro programado, destinados al valor de edificación para el caso de construcción en sitio propio, con la siguiente cobertura:

Garantía de cumplimiento del contrato de construcción en sitio propio: por medio de la cual la entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda se precave contra los perjuicios derivados del incumplimiento en la escrituración y registro de las mejoras construidas en el lote del beneficiario del subsidio familiar de vivienda, en la fecha de entrega de la solución dentro de la vigencia del subsidio y en las condiciones que sirvieron de base para la declaratoria de elegibilidad del proyecto, según consta en el respectivo contrato de construcción.

ART. 5º—La póliza única de cumplimiento de la promesa de compraventa o contrato de construcción y de buen uso de los dineros del subsidio familiar de vivienda girados con anterioridad a la escrituración, será expedido por una compañía de seguros que cumpla con los requisitos establecidos en el Código de Comercio y en el Régimen Financiero o Bancario y que esté legalmente autorizada por la Superintendencia Bancaria, en la cual la entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda es el beneficiario y el oferente del proyecto es el asegurado (...).

ART. 6º—Las garantías a constituirse serán irrevocables e intransferibles y deberán estar a cargo del vendedor o la organización o entidad promotora del programa que prometa en venta o suscriba el contrato de construcción con el hogar beneficiario y a favor de la entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda, quien recibirá el valor reclamado a que haya lugar, cuando se demuestre el incumplimiento de la promesa de compraventa o contrato de construcción, según sea el caso, o el uso inadecuado de los dineros girados con anterioridad a la escrituración, estos dineros incluyen el valor del subsidio familiar de vivienda y los rendimientos generados en las cuentas de ahorro programado.

ART. 7º—(...)

ART. 9º—La vigencia de las garantías debe cubrir desde la fecha de expedición de la póliza hasta la vigencia del subsidio de conformidad con lo señalado en el artículo 55 del Decreto 824 de 1999 y tres (3) meses más.

(...) ART. 11.—En caso de construcción en sitio propio lote individual de propiedad del beneficiario, si al vencimiento de la vigencia del respectivo subsidio familiar de vivienda no se hubiera dado cumplimiento a la escrituración, al registro de la misma y entrega de las mejoras dentro de la vigencia del subsidio familiar de vivienda, la entidad otorgante del subsidio...declarará el siniestro únicamente por las sumas dejadas de ejecutar.

Sin perjuicio de lo anterior, cuando la promesa de compraventa o el contrato de construcción no se hubiera cumplido sin que expire la vigencia del subsidio no será necesario esperar que se venza el término del subsidio para hacer efectiva la garantía (...)”.

De las disposiciones transcritas se infiere lo siguiente:

a) La vigencia del subsidio familiar de vivienda otorgado por el Inurbe es de doce meses calendario, contados desde el día primero del mes siguiente a la fecha de publicación.

b) Cuando el Inurbe gire el subsidio con anterioridad a la escrituración al oferente del proyecto de construcción en sitio propio (en este caso la Fundación Fumiemacaho), dicho oferente deberá tomar una póliza única de cumplimiento del contrato de construcción en sitio propio y de buen uso de los dineros del subsidio para garantizar al Inurbe (beneficiario de la póliza), el pago tanto de los dineros girados para el pago de las mejoras como de los rendimiento generado en las cuentas de ahorro programado.

c) La vigencia de la póliza corresponderá al período comprendido entre la fecha de su expedición, la vigencia del subsidio y tres meses más.

d) El siniestro, en caso de construcción en sitio propio lote individual de propiedad del beneficiario como el presente, es el incumplimiento de las obligaciones de escriturar, registrar y entregar las mejoras dentro de la vigencia del subsidio familiar de vivienda (caso en el cual el siniestro se declarará únicamente por las sumas dejadas de ejecutar).

También se configura cuando antes de expirar la vigencia del subsidio se incumple la promesa de compraventa o el contrato de construcción, caso en el cual no será necesario esperar que se venza el término del subsidio para hacer efectiva la garantía.

6.2.2. Sobre la prescripción de la acción ordinaria de acciones derivadas del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen.

6.2.2.1 El artículo 1081 del Código de Comercio regula esta acción en los siguientes términos:

ART. 1081.—“La prescripción de las acciones que se derivan del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen podrá ser ordinaria o extraordinaria.

La prescripción ordinaria será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción.

La prescripción extraordinaria será de cinco años, correrá contra toda clase de personas y empezará a contarse desde el momento en que nace el respectivo derecho.

Estos términos no pueden ser modificados por las partes”.

Se resalta que el término de prescripción que interesa para los fines de este proceso es el de la ordinaria porque fue el que la compañía demandante estimó vencido al momento de expedirse lo actos demandados.

6.2.2.2. Esta corporación ha efectuado algunas precisiones sobre el término de prescripción de la acción ordinaria derivada del contrato de seguro o de las disposiciones que lo rigen, entre otras sentencias, en la proferida por esta sección el 27 de septiembre de 2012, radicación 2004-05565-01, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, en los siguientes términos:

“... esta sección señaló... en sentencia de 21 de septiembre del 2000, Expediente 2000-N5796, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero, a propósito del estudio de legalidad del Concepto 15 de 27 de enero de 1999, expedido por la división de doctrina, oficina nacional de normativa y doctrina de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN: “... el actor parte de una premisa errada cuando asevera que se está extendiendo la responsabilidad de la aseguradora, pues es claro que esta se concreta a la ocurrencia del siniestro, que en este caso se configura con el incumplimiento de la obligación garantizada; y que tal eventualidad está garantizada dentro del término de vigencia de la garantía,

(...) Debe tenerse en cuenta que uno es el término durante el cual se cubre el riesgo, que corresponde al período de duración del contrato de seguro y otro el término dentro del cual es exigible el cumplimiento de la obligación de indemnizar mediante la acción del asegurado o beneficiario del seguro.

Al respecto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo sección cuarta del 31 de octubre de 1994 M.P. Guillermo Chaín Lizcano, indicó lo siguiente:... la póliza de garantía... tiene por objeto amparar el riesgo (incumplimiento) que se produzca en su vigencia, ocurrencia que puede tener lugar en cualquier momento incluido el último instante del último día de vigencia. Hecho muy diferente al de reclamación del pago o a la declaratoria del siniestro ocurrido, que puede ser coetáneo o posterior a la de la vigencia de la póliza...”.

(...) el Consejo de Estado mediante sentencia del 20 de agosto de 1998... hace referencia nuevamente al momento en el cual debe expedirse el acto administrativo que se declare el incumplimiento de la obligación asegurada mediante seguro de cumplimiento manifestando lo siguiente: “... Es preciso dentro de una elemental lógica que el beneficiario del seguro, en este caso la administración, ante el conocimiento del siniestro no solamente a partir de la fecha en que tuvo conocimiento de dicho incumplimiento, como lo previenen las condiciones generales estipuladas en el cuerpo de las pólizas, sino que debe dictar la resolución administrativa que declare su ocurrencia dentro de su vigencia, que sería lo más lógico e indicado, o si no dentro de los dos años subsiguientes a la fecha en que tuvo conocimiento o razonablemente pudo tenerlo de la existencia del riesgo asegurado, para evitar la extinción del derecho por el fenómeno de la prescripción tal y como se encuentra consagrado en el artículo 1081 del Código de Comercio”.

De conformidad con las jurisprudencias anteriormente transcritas se evidencia que el Consejo de Estado ha establecido mediante interpretación que el acto administrativo mediante el cual se declara el incumplimiento de una obligación garantizada a través de seguro de cumplimiento, debe expedirse dentro de la vigencia de la póliza o dentro de los dos años siguientes a la fecha en que la administración tuvo conocimiento o razonablemente pudo tenerlo de la existencia del riesgo asegurado; lo anterior con el fin de evitar que proceda la prescripción ordinaria de que trata el artículo 1081 del Código de Comercio” (resaltado fuera de texto).

Asimismo, en sentencia de 28 de agosto de 2003, Expediente 8031, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se confirma este criterio:

Conforme se precisó por la Sala en la sentencia de 11 de julio de 2002, Expediente 7255, C.P. Manuel S. Urueta Ayola, que ahora se reitera, “... La vigencia de la póliza es ni más ni menos que la del contrato de seguro, consagrada como uno de los contenidos del mismo en el artículo 1047, numeral 6º, del Código de Comercio, y se entiende que es el tiempo dentro del cual surte sus efectos y, por ende, en el que los riesgos corren por cuenta del asegurador, por consiguiente, una vez vencido el período de vigencia antes de que acontezca el siniestro, desaparece el correspondiente amparo respecto del mismo, luego no cabe pretenderlo en relación con un evento ocurrido cuando no hay contrato de seguro vigente...”. Lo anterior pone en evidencia que la vigencia de la garantía está íntimamente relacionada con la ocurrencia del siniestro, lo que es independiente de la época o plazo dentro del cual la administración ordena su efectividad, pues esta decisión se limita simplemente a declarar una situación fáctica anterior...”.

Aunque los criterios expuestos tratan sobre pólizas que amparan siniestros en materia aduanera, se aplican al sub lite porque se refieren a la prescripción de la acción ordinaria derivada del contrato de seguro de cumplimiento de obligaciones legales que sí se discute en este proceso, como se confirma al examinar la sentencia proferida por esta sección el 29 de septiembre de 2011, radicación 2002-00905-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, donde se estudió la prescripción de la acción relacionada con la acción derivada de un contrato de seguro de cumplimiento relacionado con la licencia de construcción de un proyecto urbanístico.

En el proceso comentado el apelante manifestó el siguiente motivo de inconformidad, análogo al que formuló el apelante en este proceso:

“... En lo atinente al... cargo relativo a la violación del artículo 1081 del Código de Comercio, manifiesta que el tribunal desconoce que para que se interrumpa el término de prescripción, en los casos en que el siniestro pueda declararse mediante acto administrativo, se requiere que el citado acto debe quedar ejecutoriado dentro del término de prescripción consagrado en el Código de Comercio.

En el fallo comentado este cuestionamiento se estudió y decidido así:

“... Arguye el demandante que el acto por virtud del cual se hicieron efectivas las pólizas solo fue notificado a la aseguradora el 20 de mayo de 2002, momento en que la aseguradora interpuso recurso de reposición contra la decisión dándose por notificada de la misma. Solo en ese momento pudo el acto administrativo producir algún efecto, momento que tuvo lugar transcurridos más de dos años desde que la administración pública tuviera conocimiento de los hechos constitutivos del siniestro.

Como ya se dijo, es suficiente con que el ente administrativo emita la respectiva decisión debidamente fundamentada y motivada para poder declarar la ocurrencia del siniestro y hacer efectivas las pólizas de seguro, tal como ocurrió en esta oportunidad...”.

Y en otro aparte precisó:

“... el término de prescripción, corre a partir del momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción, tal como lo dispone el artículo 1081 del Código de Comercio. En el presente caso, la administración tuvo conocimiento del hecho, aproximadamente en el año 1999, debido a las quejas presentadas por los propietarios de las viviendas de la Urbanización Parques del Sol II. Además, aparece el oficio SPM-0963-99 de 16 de marzo de 1999 (fl. 96, cdno. del tribunal) en el que, el secretario de planeación y el director de planeación físico y urbanístico de Soacha manifestó al representante legal de la Constructora Sudema S.A. sobre las diferentes anomalías que se estaban presentando en la urbanización ya mencionada, con el fin de que se adoptaran las medidas necesarias para la realización de las reparaciones locativas a que hubieran lugar; así mismo, se encuentra el oficio SPM-322 (fl. 98, cdno. del tribunal) de 9 de agosto de 1999 enviado por la secretaría de planeación municipal de Soacha a la Constructora Sudema, con el fin de requerirlo por segunda vez, para que informara a esa dependencia los arreglos que se hubieran realizado a las viviendas de Parques del Sol II, tal como se indica en la sentencia de primera instancia.

Por lo cual, debe concluirse que la administración municipal actuó en forma oportuna en la expedición de la Resolución 1 de 2 de junio de 2000 en menos de un año de tener conocimiento de la ocurrencia de los riesgos asegurados, cuyo acto administrativo, que declara los siniestros y hace efectiva las pólizas, es el principal y no el que resuelve el recurso de reposición de la vía gubernativa, ya que este último corresponde a una instancia posterior que solo permite a la administración poder revisar su propia decisión. Así, lo ha sostenido esta corporación en sentencia de 29 de septiembre de 2009 de la Sala Plena, citada en la providencia de 7 de abril de 2011 proferida por esta sección(2). En consecuencia, este cargo no tiene vocación de prosperar”.

De acuerdo con la sentencia transcrita: a) El siniestro que ampara la póliza debe ocurrir necesariamente dentro del término de vigencia de la misma, aunque sea el último instante del último día de vigencia, como precisó uno de los fallos transcritos previamente. b) El siniestro se configura cuando se produce el incumplimiento de la obligación garantizada por la póliza, no cuando la administración la declara. c) La declaración de dicho siniestro debe efectuarse dentro de los dos años siguientes a su ocurrencia, período que puede estar por fuera del término de vigencia de la póliza. d) Para establecer si la administración ejerció oportunamente la acción derivada de contratos, debe considerarse la fecha en que la administración profiere el acto administrativo definitivo que declara la ocurrencia del siniestro, no el que resuelve los recursos de vía gubernativa interpuestos en su contra, cuyo objeto consiste en que la administración revise la decisión que previamente ha proferido.

6.2.(sic) Motivos de informidad del apelante.

El apelante cuestionó al a quo porque para establecer si la declaración de ocurrencia del siniestro se efectuó dentro del término de prescripción de la acción derivada del contrato de seguro no tuvo en cuenta la fecha en que el Inurbe hizo esa declaración mediante Resolución 530 de 16 de julio de 2003 —dentro del término de prescripción que vencía en noviembre de 2003—, sino que tuvo en cuenta la Resolución 1295 de 22 de junio de 2004 que decidió el recurso de reposición contra la resolución anterior, dictada fuera del término referido.

Agregó que si no se tuviera en cuenta la fecha de la primera resolución para definir la oportunidad del ejercicio de la acción habría que declarar los siniestros mucho antes de los dos años y su configuración sería incierta porque estaría sujeta a la duración de la vía gubernativa, que se podría prolongar por la solicitud y práctica de pruebas y otras eventualidades, y como consecuencia de ello se podría eludir la responsabilidad derivada de los contratos de seguro.

Para decidir el recurso conviene poner de relieve los siguientes datos, contenidos en los documentos aportados en copia auténtica al proceso:

— De acuerdo con el texto de la Resolución 530 de 16 de julio de 2003, en esa fecha el Inurbe en liquidación declaró la ocurrencia del siniestro amparado en la póliza de seguro de cumplimiento de disposiciones legales CS000194 expedida por la Compañía de Seguros Cóndor S.A., suscrita el 12 de julio de 2001, donde figura el Inurbe como beneficiario; y la Fundación Empresarial Madres Cabeza de Hogar Fumiemacaho, oferente del proyecto “Urbanización Villa Marlén Fumiemacaho” como tomador/afianzado. La suma asegurada fue de $ 279.500.000, desembolsada y movilizada por el Inurbe al oferente como asignación del subsidio familiar para la construcción de 43 viviendas para igual número de familias; y su vigencia estaría comprendida “desde el 12 de julio de 2001 hasta el 24 de febrero de 2002”.

Al describir su objeto la póliza señala: “ampara a la entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda de interés social contra los perjuicios derivados del incumplimiento de la promesa de compraventa o contrato de construcción en lo referente a la entrega de la solución de vivienda y de la escrituración de la misma, dentro de la vigencia del subsidio o plazos previamente estipulados y al uso indebido de los giros del subsidio...anteriores a la escrituración, girados a favor del afianzado. Esta póliza ampara independientemente a cada uno de los beneficiarios del subsidio...”.

La cláusula tercera de la póliza comentada, cuya redacción es confusa, por decir lo menos, estableció que el siniestro se entendía ocurrido cuando este se declarara mediante acto administrativo debidamente motivado, desconociendo que el artículo 1072 del Código de Comercio define el siniestro como “la realización del riesgo asegurado”.

Interpretar literalmente la cláusula tercera en el sentido de que el siniestro se configura cuando la administración lo declara mediante acto administrativo, implicaría confundir el hecho declarado (el siniestro) con el acto de su declaración (las resoluciones demandadas).

Es claro que el siniestro, dada la naturaleza de la póliza comentada, es el incumplimiento de obligaciones legales a cargo del tomador; no el cumplimiento de la obligación legal de declarar el siniestro por parte del Inurbe como beneficiario de la póliza.

Esa es la razón por la cual en la misma póliza se estableció que el objeto del contrato de seguro es amparar el incumplimiento de las obligaciones del tomador de la póliza.

La Sala interpretará las cláusulas señaladas atendiendo los mandatos del artículo 1621 del Código Civil, de acuerdo con el cual “en aquellos casos en que no apareciere voluntad contraria deberá estarse a la interpretación que mejor cuadre con la naturaleza del contrato. Las cláusulas de uso común se presumen aunque no se expresen”; así como del artículo 1621 del Código Civil, de acuerdo con el cual “las cláusulas de los contratos se interpretarán unas por otras, dándosele a cada una el sentido que mejor convenga al contrato en su totalidad”.

De acuerdo con esas pautas hermenéuticas el siniestro que aseguró la póliza fue el incumplimiento de las obligaciones a cargo de la fundación que la tomó; no su declaración mediante acto administrativo por parte del beneficiario, la cual constituye apenas una condición para que el beneficiario reclame a la aseguradora la indemnización pactada.

Aclarado lo anterior procede la Sala a establecer, de acuerdo con las normas legales y criterios jurisprudenciales estudiados en los acápites anteriores, si el siniestro se configuró dentro del período de vigencia de la póliza, condición necesaria para que procediera su declaración, y si dicha declaración se hizo dentro de los dos años siguientes, contados desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho en que se basa la acción, como establece el artículo 1081 del Código de Comercio.

En el presente caso el Inurbe otorgó los subsidios familiares de vivienda mediante Resolución 1464 de 24 de noviembre de 2000, cuya vigencia, a la luz del artículo 13 del Decreto 2620 de 2000 que reglamenta la asignación de dichos subsidios, era de doce (12) meses calendario, contados desde el día 1º del mes siguiente a la fecha de la publicación de su asignación. Para el caso de las postulaciones colectivas, dicha vigencia podía ser hasta de 15 meses, siempre y cuando lo permitan las normas sobre vigencia presupuestal, para el caso de los recursos del Inurbe (...)”.

Si la vigencia del subsidio fuera de doce meses se extendería hasta el 30 de noviembre de 2001. Y si las postulaciones fueron colectivas los subsidios tuvieron vigencia durante quince meses que se vencían en febrero de 2001.

La vigencia de la póliza, por mandato el artículo 9 del Acuerdo 21 de la junta directiva del Inurbe que adoptó el reglamento de garantías al amparo del artículo 59 ibídem del Decreto 2620 de 2000, “debe cubrir desde la fecha de expedición de la póliza hasta la vigencia del subsidio de conformidad con lo señalado en el artículo 55 del Decreto 824 de 1999 y tres (3) meses más”.

De acuerdo con esta norma la póliza debió cubrir el período de vigencia del subsidio y tres meses más.

No obstante, la vigencia que se pactó en la póliza CS000194 expedida por la Compañía de Seguros Cóndor S.A., fue la del período comprendido entre el 12 de julio de 2002 y el 24 de febrero de 2003, cuando había transcurrido el período de vigencia del subsidio, por razones que en el proceso no se establecieron pues ni la compañía aseguradora demandante ni el Inurbe explicaron por qué la póliza no cubría el período de vigencia inicial del subsidio(3).

Por esa razón la Sala decidirá teniendo como período de vigencia de la póliza lo pactado por las partes.

Luego, si las partes pactaron que el término de vigencia de la póliza se extendió hasta el 24 de febrero de 2003, para que la compañía aseguradora respondiera por el siniestro era necesario que este ocurriera dentro de ese período

Conforme a la misma póliza su objeto “era amparar a la entidad otorgante del subsidio... contra los perjuicios derivados del incumplimiento de la promesa de compraventa o contrato de construcción en los referente a la entrega de la solución de vivienda y de la escrituración de la misma”. Cláusula que debe interpretarse en armonía con el artículo 11 del acuerdo 21 de 2000 de la junta directiva del Inurbe que reglamentó lo atinente a seguros, de acuerdo con el cual, en caso de construcción en sitio propio lote individual de propiedad del beneficiario, el siniestro se debía declarar cuando el oferente incumpliera la obligación de entregar las mejoras, y otorgar las respectivas escrituras y efectuar su registro, esto es, cuando no utilizara apropiadamente los subsidios.

Por lo anterior las obligaciones señaladas del oferente del proyecto de vivienda debieron estar cumplidas el 24 de febrero de 2003 cuando terminó la vigencia de la póliza, por lo que en esa fecha el Inurbe, en su condición de otorgante de los subsidios, debió haber conocido su incumplimiento.

Siguiendo el razonamiento anterior, el término de prescripción de la acción del Inurbe para declarar la ocurrencia del siniestro corrió dentro de los dos años siguientes, que se vencieron el 23 de enero de 2004.

En las consideraciones de las resoluciones acusadas consta que mediante oficio de la regional del Inurbe en el Quindío con radicación 2085 de 24 de abril de 2003 “la... profesional universitario... remitió un cuadro declaratorio de siniestros, expedientes conformados por proyectos inconclusos 1991-2000, dentro de los que se encuentra el proyecto Urbanización Villa Marlén Fumiemacaho en el que se presentó el estado de ejecución de obra de las viviendas de urbanismo y ambiental en un 79.97%...” lo cual demuestra que la administración conoció efectivamente del incumplimiento de las obligaciones del oferente del proyecto.

El Inurbe declaró la ocurrencia del siniestro mediante Resolución 530 de 16 de octubre de 2003, es decir, antes de que se cumplieran los dos años desde la configuración del siniestro.

La fecha de esta decisión es la que se debe tener en cuenta para determinar si se configuró la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro, por las razones expuestas al comentar la sentencia proferida por esta Sección el 29 de septiembre de 2011, radicación 2002-00905-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, donde se estudió la prescripción de la acción derivada de un contrato de seguro de cumplimiento relacionado con la licencia de construcción de un proyecto urbanístico, en un asunto análogo al que ahora ocupa la atención de la Sala, la cual, a su vez, se apoyó en sentencia de 29 de septiembre de 2009 de la Sala Plena, citada en la providencia de 7 de abril de 2011 proferida por esta sección.

A las razones expuestas en esas providencias se remite la Sala para evitar su innecesaria reiteración, concluyendo que los actos administrativos demandados fueron expedidos oportunamente.

Como los argumentos que sirvieron de fundamento a la sentencia de primera instancia fueron desvirtuados, la Sala habrá de revocarla y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se deniegan.

2. Se reconoce al abogado César Augusto Ortiz Neira como apoderado judicial de la parte demandada en los términos en que está conferido el poder obrante a folio 37 del cuaderno 2.

3. Una vez en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Modificado por el artículo 1º del Decreto Nacional 2677 de 2001.

(2) Sentencia de 7 de abril de 2011. Radicado 2001-00790, C.P. María Claudia Rojas Lasso. Actor: Sociedad Transportadora de Los Andes, Sotrandes S.A. “los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya admitir el pronunciamiento que este incluye la actuación sino permitir a la administración que este sea revisado a instancias del administrado”.

(3) No obstante la deficiencia anotada en el aporte de información relevante la Sala pone de presente que mediante Circular Externa 1 de 31 de octubre de 2003, publicada en el Diario Oficial 45.362 de 5 de noviembre de 2003, el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe en Liquidación, unificó los “criterios sobre vigencia de los subsidios familiares de vivienda asignados por el Inurbe” y con relación a los otorgados en el año 2000, dentro de los cuales se encuentran los que son objeto de controversia en este proceso, señaló: “1. Subsidios colectivos asignados durante el segundo semestre de 2000.- Los beneficiarios de subsidios otorgados durante el último trimestre de 2000, presentan la siguiente situación: a) Tenían una vigencia de hasta 15 meses para los casos de proyectos colectivos de conformidad con lo establecido en el artículo 13 del Decreto 2620 de 2000, según lo permitieran la vigencia presupuestal, en consecuencia estos subsidios irían hasta el 31 de diciembre de 2001; b) Según el Decreto 1585 de 30 de julio de 2001, si estos beneficiarios a más tardar a la fecha de vencimiento anteriormente señalada (dic. 31/2001) hubieran radicado en la oficina del Inurbe la promesa de compraventa tendrán una prórroga automática de seis meses, lo cual iría hasta el 30 de junio de 2002; c) El Decreto 1354 de 28 de junio de 2002, prorroga los subsidios que se encuentren vigentes según lo contemplado en el artículo 2º del Decreto 1585 de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2002; d) El Decreto 3227 de 27 de diciembre de 2002, a su vez los prorroga hasta el 30 de junio de 2003, fecha de su vencimiento. Por tanto, los subsidios familiares de vivienda asignados mediante las resoluciones 1464, 1465, 1466 y 1467 del 24 de noviembre de 2000, se encontraban vigentes hasta el 30 de junio de 2003, siempre y cuando antes del 31 de diciembre de 2001 hubieran radicado la promesa de compraventa en el Inurbe. En consecuencia, si antes del 30 de junio de 2003 se procedió a la legalización de dichos subsidios familiares de vivienda mediante escritura pública con el correspondiente registro, resulta procedente el desembolso o movilización de dichos subsidios conforme lo previsto en el artículo 24 del Decreto 554 de 2003.