Sentencia 2004-01106 de mayo 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 68001-23-31-000-2004-01106-01(1277-12)

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Jairo Claret Puente Bruges

Demandado: Universidad Industrial de Santander

Bogotá, D.C., doce de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

En el asunto objeto de estudio, el problema jurídico se contrae a establecer la legalidad de la Resolución 731 de 3 de octubre de 2003 proferida por la vicerrectoría académica de la UIS y la Resolución 960 de 9 de diciembre de 2003 expedida por la rectoría de la misma universidad, actos administrativos mediante los cuales se sanciona al actor con suspensión en el ejercicio de sus funciones por el término de un mes.

Procederá la Sala en consecuencia a analizar los argumentos esbozados en el recurso de apelación marco de la segunda instancia, con el fin de establecer si como lo manifiesta el demandante, se le vulneraron derechos fundamentales, lo que de ser cierto daría lugar a confirmar el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones del actor.

1. Facultad de los entes de educación superior para establecer un régimen disciplinario y regular la caducidad de la acción disciplinaria.

El artículo 69 de la Constitución Política garantiza la autonomía universitaria, en consecuencia las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. En relación con las universidades del Estado, la norma superior autoriza al legislador para establecer un régimen especial.

La Ley 30 de 1992, mediante la cual se organiza el servicio público de la educación superior, garantiza la autonomía universitaria en concordancia con lo establecido en la Constitución Política(1). En consecuencia, reconoce a las universidades el derecho a determinar y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, y crear, organizar y desarrollar sus programas académicos(2).

La Corte Constitucional ha expresado que la autonomía se entiende como la capacidad de autodeterminación otorgada a las instituciones de educación superior para cumplir con la misión y objetivos que les son propios(3). En atención a la capacidad de autorregulación y autodeterminación, las universidades cuentan con la facultad de expedir sus reglamentos, a través de los cuales se determinan las reglas de comportamiento, en especial derechos y deberes, que van a regir la relación de todos los miembros de la comunidad educativa, es decir, estudiantes, profesores, directivos y personal administrativo(4).

También en desarrollo de esa competencia constitucional pueden adoptar un régimen disciplinario, el cual pese al amplio margen de autonomía, debe respetar los principios, valores y derechos contenidos en la Constitución y en la ley. En efecto, la Corte Constitucional al estudiar la legalidad de los artículos 75 y 79 de la Ley 30 de 1992, mediante los cuales se estableció la obligación de las universidades públicas de determinar el régimen disciplinario de los docentes y del personal administrativo, dispuso lo siguiente:

“(...) Es claro para la Corte que la autonomía universitaria, consagrada constitucionalmente por primera vez en la Carta de 1991, ha de ejercerse mediante la expedición por las universidades de “sus propios estatutos”, por cuanto esa autonomía es la posibilidad de autorregulación de las universidades, sin que ello signifique que puedan reclamar no sujeción a la Constitución y a la ley, razón esta que explica que el artículo 69 superior señala que los estatutos serán expedidos “de acuerdo con la ley” (...)

(...) Por ello, se tiene que las normas disciplinarias internas de cada universidad pueden ser expedidas por ellas, atendiendo a su especial naturaleza, su especificidad, sus objetivos y su misión educativa, sin que esa capacidad de autoregulación que la Constitución garantiza a las universidades signifique autorización para actuar como órganos de naturaleza supraestatal, con una competencia funcional ilimitada (...)”(5)

Así las cosas, aun cuando las universidades estatales por mandato constitucional y legal puedan expedir su propio estatuto disciplinario, el cual regirá las relaciones con los docentes y el personal administrativo, ello no implica que se desconozca el Código Único Disciplinario, por el contrario, el contenido de los estatutos debe ser armonizado con dicha normativa y con las garantías mínimas previstas por la Constitución Política y la ley.

En el asunto bajo revisión se tiene que la Universidad Industrial de Santander, es un ente universitario autónomo, de servicio público cultural con régimen especial, vinculado al Ministerio de Educación Superior Nacional, organizado como establecimiento público del orden departamental, con personería jurídica y autonomía académica, administrativa y financiera, de conformidad con el Acuerdo 166 de 1993, por el cual se expide el estatuto general.

Si bien la Universidad Industrial de Santander es un ente autónomo y puede darse su propio reglamento, no por esta razón al adoptar un régimen disciplinario para empleados y docentes puede contrariar normas consagradas en la Constitución Política y en la ley.

El Acuerdo 063 del 5 de octubre de 1994, contiene el reglamento del profesor(6), y en su artículo 119 establece:

“Toda acción disciplinaria prescribirá en el término de cinco (5) años, a partir de la fecha de la comisión de la falta, si esta fuera continuada, prescribirá en el mismo término, a partir de la fecha del último acto”.

La Ley 734 de 2002 es la norma aplicable al presente asunto comoquiera que entró en vigencia con anterioridad a la apertura de la investigación disciplinaria. En su artículo 30 señala, en concordancia con el Acuerdo anteriormente citado, el término de prescripción de la acción en los siguientes términos:

ART. 30.—Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco (5) años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto.

Para los empleados administrativos el reglamento dispone un término distinto de prescripción. En efecto, el reglamento del personal administrativo, Acuerdo 074 de diciembre 22 de 1980, contemplaba en su artículo 115 que la acción disciplinaria prescribía en el término de un (1) año contado a partir de la fecha en que se cometió la falta.

Según certificación obrante a folio 221 del cuaderno de anexos, el señor Jairo Claret Puente Bruges, para la época de los hechos, se encontraba vinculado en el cargo de profesor, con dedicación de tiempo completo, clasificado en la categoría de profesor auxiliar, adscrito a la escuela de Química. Hasta el día 17 de agosto de 2000, fecha de la certificación, no había sido designado a través de resolución de rectoría en cargos de carácter directivo administrativo.

El artículo 1º del Acuerdo 063 del 5 de octubre de 1994 establece su campo de aplicación, así:

“El reglamento del profesor rige las relaciones entre la Universidad Industrial de Santander, que en adelante se llamará la universidad, y los profesores de la misma, de acuerdo con la constitución y las leyes vigentes”

Así las cosas y de conformidad con los argumentos jurídicos y probatorios antes expuestos el término de prescripción que se debía aplicar es de cinco años, tal como lo establece la Ley 734 de 2002 y el Acuerdo 063 del 5 de octubre de 1994.

Según se indicó durante el debate probatorio, los hechos materia de investigación ocurrieron entre noviembre de 1998 y julio de 1999. La decisión de primera instancia se profirió el día 3 de octubre de 2003 y la de segunda instancia el día 9 de diciembre de 2003, en consecuencia no operó el fenómeno de la prescripción.

2. El principio de igualdad de trato.

El artículo 13 de la Constitución Política consagra el derecho a la igualdad y dispone que todas las personas son iguales ante la ley, y por tanto recibirán el mismo trato por parte de las autoridades sin ninguna discriminación.

Al respecto, la Corte Constitucional(7) ha indicado que habrá discriminación cuando ante situaciones iguales se da un trato jurídico diferente que carece de una justificación objetiva y razonable, lo que permite paralelamente, normaciones diferentes para supuestos distintos.

No se trata de instituir una igualdad matemática que disponga exactamente lo mismo para todos, sin importar las diferencias fácticas entre las situaciones jurídicas objeto de consideración. Por el contrario, dichas circunstancias, según su magnitud y características, ameritan distinciones y grados en el trato, así como disposiciones variables y adaptadas a los casos específicos, sin que por el solo hecho de tal diversidad se vulnere el postulado de la igualdad ni se desconozcan los mandatos constitucionales.

En el asunto objeto de estudio, indica el actor que se conculcó el derecho a la igualdad, porque a él y a su compañero Leonardo Acevedo se les inició investigación disciplinaria por los mismos hechos, sin embargo, los dos procesos terminaron de manera diversa. Mientras al señor Acevedo se le archivó la investigación por prescripción de la acción disciplinaria, al actor se le sancionó con un mes de suspensión.

La Sala no comparte los argumentos del a quo quien considera que en el asunto existió flagrante violación al principio de igualdad, toda vez que como bien lo expone la defensa, aunque se inició el proceso disciplinario por los mismos hechos, no por esta razón puede considerarse que la normatividad aplicable y el fallo deben ser semejantes, ya que debe atenderse la situación particular de cada uno de los disciplinados.

De acuerdo con las pruebas allegadas al plenario, y los argumentos de la entidad demandada, al señor Leonardo Acevedo Duarte, se le aplicó erróneamente el reglamento de personal administrativo en virtud de la comisión asignada y en consecuencia se ordenó el archivo definitivo de la investigación, por encontrarse prescrita la acción disciplinaria. Así las cosas, pretender aplicar el reglamento de personal administrativo al señor Puente Bruges, en virtud del principio a la igualdad, vulneraría normas constitucionales.

Respecto del profesor Jairo Claret Puente Bruges considera la Sala que el ente investigador aplicó correctamente el reglamento del profesor para efectos de contabilizar el término de prescripción, y aunque a su compañero se le aplicó erróneamente el reglamento del personal administrativo, no por esta razón se vulnera el derecho a la igualdad, pues según axioma universal en esta materia “no existe igualdad en la ilegalidad”; además como se reitera, no se trata de establecer una equiparación ciega que disponga exactamente lo mismo para los disciplinados, pues es necesario valorar las circunstancias jurídicas y fácticas de cada caso en concreto, y en especial velar porque las normas aplicables no contraríen disposiciones establecidas en la Constitución Política y en la ley.

En el presente asunto, ha quedado establecido que el reglamento del profesor, en cuanto a la caducidad de la acción disciplinaria, es consecuente con la regla general establecida en el régimen disciplinario de los servidores públicos, toda vez que consagra un término de cinco (5) años para ejercer la acción disciplinaria, regla que fue observada correctamente por el ente universitario al promover la investigación contra el profesor Puente Bruges antes de su vencimiento.

3. Del pliego de cargos, los fallos acusados y los hechos en que se sustentan.

El auto de formulación de cargos es una providencia de trámite fundamental para el proceso disciplinario, pues en él se debe fijar de manera clara y concreta la normatividad infringida y la falta disciplinaria que se atribuye, a fin de que el disciplinado pueda ejercer su derecho de defensa.

En el asunto objeto de estudio, observa la Sala, el ente investigador mediante providencia de 12 de agosto de 2003, formula al doctor Jairo Claret Puente Bruges, como director del CEIAM, los siguientes cargos: a) Presentar propuesta a los municipios de la provincia de Vélez, para la elaboración del esquema de ordenamiento territorial por un valor muy por debajo del que realmente correspondía para la correcta y eficiente ejecución de los mismos, b) Efectuar un deficiente, ineficiente e irresponsable seguimiento y control a las actuaciones del subcontratista que participó en la ejecución de los convenios, c) Aceptar la coordinación de los convenios celebrados con los diferentes municipios sin que se contara con la infraestructura humana, técnica y logística para dar cumplimiento al objeto contractual, como presupuestos esenciales de contratación.

Al no ser desvirtuados los cargos presentados, la vicerrectoría académica de la Universidad Industrial de Santander, mediante Resolución 731 de 3 de octubre de 2003, profiere decisión de primera instancia, en contra de Jairo Claret Puente Bruges.

Indica el fallo que con la presunta comisión de las citadas conductas se trasgredieron los artículos 26, 30 y 110 del reglamento de contratación de la UIS y los artículos 6º y 209 de la Constitución Política; además, el ente investigador, analizó el material probatorio recaudado y estableció que las conductas endilgadas al funcionario se consideran cometidas a título de culpa y en consecuencia sancionó al disciplinado con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de tres meses.

Esta decisión fue apelada por el investigado, y mediante Resolución 960 de 2003, la rectoría de la UIS, profiere la decisión de segunda instancia. En los considerandos analizó las diferentes etapas adelantadas durante el proceso disciplinario y estableció que aunque no existió un acto formal de nombramiento o investidura del profesor Puente Bruges, que le confiara la dirección del CEIAM, eso no lo exime de cumplir con sus obligaciones, por lo cual confirma el fallo de primera instancia y modifica la sanción, reduciéndola a un mes de suspensión.

En criterio del juez de la primera instancia, en el proceso disciplinario adelantado contra el actor no se estableció con certeza la comisión de los hechos que sustentan los cargos imputados. La Sala comparte esta apreciación pues encuentra probados los siguientes aspectos relevantes:

a. La Universidad Industrial de Santander, celebró convenios interadministrativos con diferentes municipios para la elaboración del esquema de ordenamiento territorial entre 1998 y julio de 1999, los cuales fueron firmados por el rector y la jefe de división de asesorías y servicios especializados(8), no obra en el expediente convenio alguno firmado por el señor Puente Bruges.

b. Mediante Acuerdo 088 de 25 de mayo de 1999 se crea el Centro de Estudios de Investigaciones Ambientales - CEIAM de la Universidad Industrial de Santander(9).

c. La Contraloría General de la Republica, realizó una auditoria de control a la UIS. y según el informe de resultados de la evaluación de fecha 7 de febrero de 2003, en el periodo comprendido entre 1999 a 2002, se detectó violación de normas, especialmente del estatuto general de contratación, por el incumplimiento a los deberes y obligaciones durante el proceso contractual de los convenios celebrados entre la UIS y diferentes municipios, relacionados con la elaboración y formulación del esquema de los planes de ordenamiento territorial. Por lo anterior, la oficina de control interno disciplinario de la universidad inició investigación disciplinaria en contra de Leonardo Acevedo Duarte en condición de director general de investigaciones y Jairo Claret Puente Bruges, como director del CEIAM(10).

d. El señor Jairo Claret Puente Bruges, se encontraba vinculado con la UIS en el cargo de profesor, con dedicación de tiempo completo, clasificado en la categoría de profesor auxiliar, adscrito a la Escuela de Química, y para la época de los hechos 1998, junio de 1999, se desempeñaba como director del CEIAM. Sin embargo, no existió acto administrativo mediante el cual se nombrara en ese cargo, ni existe claridad en la fecha en el señor Puente comenzó a ejercer su funciones(11).

e. No obra en el expediente reglamento del CEIAM, de tal manera que no es posible establecer cuáles son los deberes y obligaciones de su director. Sin embargo de acuerdo con el acto de creación, sus objetivos y actividades están enfocados hacia el desarrollo de la investigación.

De acuerdo con lo anterior, es evidente que el auto de formulación de cargos incurre en varias imprecisiones. En primer lugar, da por hecho que el señor Puente Bruges se desempeñaba como director del CEIAM, condición que como se mencionó anteriormente, no se encuentra probada en el plenario.

En segundo lugar, se le endilgan irregularidades en las contrataciones celebradas, sin que se cite un estatuto o reglamento específico que permita concluir con certeza qué reglas fueron vulneradas con el actuar del señor Puente Bruges, pues las normas citadas hacen referencia a la ejecución y cumplimiento de los contratos, responsabilidad de los funcionarios de la universidad, reglamento del profesor, y principios constitucionales, normas que impiden hacer una comparación con la conducta del investigado y que permitan concluir de manera concreta qué cánones fueron vulnerados por el actor.

El proceso disciplinario tiene por objeto garantizar una estricta vigilancia en el cumplimiento de los deberes especiales que se imponen a los servidores públicos y su consecuente responsabilidad. Es por esto que en la formulación de cargos y en los fallos se deben establecer de manera clara y precisa las normas que se conculcaron y la conducta objeto de reproche para poder así imponer la respectiva sanción disciplinaria.

De conformidad con los argumentos jurídicos y fácticos enunciados, encuentra la Sala que los actos administrativos acusados están viciados de nulidad, pues no se individualizaron los cargos, las normas que resultaron presuntamente violadas con cada una de las conductas cuestionadas, de tal manera que una imputación general y abstracta como la advertida vulnera el derecho al debido proceso constitucionalmente protegido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 10 de febrero de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander por medio de la cual se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor Jairo Claret Puente Bruges contra la Universidad Industrial de Santander.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Ley 30 de 1992. Artículo 3º.

(2) Ley 30 de 1992. Artículo 28.

(3) Sentencia T-286 de 2005.

(4) Sentencia T-426 de 2011, Magistrado ponente: Juan Carlos Henao Pérez. Referencia: Expediente T-2911253, diecisiete (17) de mayo de dos mil once (2011).

(5) Sentencia C-829 de 2002, Magistrado ponente: Alfredo Beltrán Sierra. Referencia: Expediente D-4003, ocho (08) de octubre de dos mil dos (2002).

(6) En igual sentido, el reglamento único disciplinario, Acuerdo 053 de 2001, indica en su artículo 15, que son destinatarios del reglamento, el personal docente y el personal administrativo ya sea de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa y trabajadores oficiales. Este reglamento en su artículo 27 indica que la acción disciplinaria prescribe en el término de cinco (5) años.

(7) Sentencia T-631 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz. Referencia: Expediente T-207025

(8) Ver folios 9-66 y 156-182 del cuaderno de anexos.

(9) Acuerdo 088 de 1999. ART. 1º—Aprobar la creación del Centro de Estudios e Investigaciones Ambientales, CEIAM de la Universidad Industrial de Santander, adscrito a la Dirección General de Investigaciones. ART. 2º—Este centro deberá orientar sus objetivos y actividades al área de la investigación en el campo ambiental y desarrollar sus acciones en estrecha coordinación con las unidades académicas y administrativas de la universidad, en los programas relacionados con este campo (ver fl. 262, cdno. anexos).

(10) Ver folios 1-51 del cuaderno de anexos.

(11) Ver folio 221 del cuaderno de anexos.