Sentencia 2004-01258 de julio 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 130012331000200401258 01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Cootrahospitales Ltda.

Recurso de apelación contra la sentencia de 10 de junio de 2011, del Tribunal Administrativo de Bolívar

Bogotá, D. C., diez de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

1. Del texto del recurso de apelación, la Sala advierte que el recurrente cuestiona el fallo de primera instancia insistiendo en que los actos acusados deben ser declarados nulos, en esencia, por desconocer una sentencia judicial proferida en un proceso ejecutivo. Al respecto, es preciso aclararle al actor que el estudio de legalidad de los actos administrativos no ha de recaer en tal circunstancia, sino en el hecho de que efectivamente aquellos hubieren sido expedidos con observancia de las normas superiores en que deben fundarse, conforme lo dispone el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo(3).

Nótese que, sin desconocer la obligatoriedad general de otorgar cumplimiento a los fallos judiciales, los mismos no revisten per se la calidad de disposiciones superiores pasibles de evaluación frente a la legalidad de un acto administrativo, y por ende, su eventual desconocimiento no constituye un cargo enderezado a causar su nulidad.

En consonancia con lo anotado, la Sala observa que la sentencia recurrida fundamentó su decisión en el análisis referente a la legalidad de los actos proferidos por la entidad demandada en el sentido de si estos fueron acertados al admitir como deuda el monto que allí se contempla, excluyendo los intereses y las costas cuyo reconocimiento alega el demandante por constar estos rubros en la sentencia emanada del proceso ejecutivo por este invocado. En efecto, el a quo fundamentó su decisión, acudiendo a lo previsto en el estatuto financiero, a un concepto de la Superintendencia Bancaria y a jurisprudencia de esta corporación, de donde concluyó que los procesos ejecutivos se suspenden al ingresar la entidad al procedimiento de liquidación forzosa administrativa, aunado a que durante el mismo término tampoco hay lugar al cobro de rendimiento alguno por concepto de las obligaciones de la intervenida.

Pues bien, la Sala habrá de verificar si la decisión del a quo arriba sintetizada es atinada, esto es, si los actos acusados se ajustaron a derecho de acuerdo con las normas que debía observar la entidad demandada para el reconocimiento o no de los valores cuestionados; considerando, además, que el recurrente afirma que la obligación a cargo de la entidad se generó con anterioridad al inicio del proceso de intervención.

2. Sea lo primero considerar que los actos acusados son la Resolución 22 de 13 de febrero de 2004 “por medio de la cual se decide sobre las reclamaciones parafiscales, fiscales, quirografarias y otras radicadas dentro del proceso de liquidación obligatoria adelantado en el Hospital Universitario de Cartagena empresa social del Estado” y la 51 de 13 de mayo de 2004 “por medio de la cual se desatan los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución 22 de 13 de febrero de 2004 (...)”.

La demanda, naturalmente, versa en exclusiva sobre lo decidido por el Hospital Universitario de Cartagena ESE, con respecto a la obligación reclamada por Cootrahospitales Ltda.

La Resolución 22 de 2004(4) alude en el artículo primero de su parte considerativa a que mediante Resolución 1021 expedida el 25 de julio de 2003, la Superintendencia Nacional de Salud resolvió dar por terminada la intervención administrativa del Hospital Universitario de Cartagena y ordenó dar inicio a la toma de posesión para su liquidación. Asimismo, indica en su artículo cuarto, que el proceso de liquidación forzosa a que está siendo sometido el hospital, es regulado por las normas contenidas en el Decreto-Ley 663 de 1993, en la Ley 510 de 1999, en el Decreto 2418 de 1999 y demás normas que las modifiquen o adicionen.

En lo que se refiere al no reconocimiento de intereses moratorios, la resolución en comento, en su artículo décimo cuarto, alude a la sentencia de 15 de febrero de 1985 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, M. P. Daniel Manrique Guzmán, a los conceptos 121-0011068 del 11 de enero de 1990 y 96006143-2 del 27 de diciembre de 1996 emitidos por la Superintendencia Bancaria, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 95 de 1980 y el inciso 2º del artículo 1616 del Código Civil.

Ahora, la Resolución 22, en su anexo 5º referente a las reclamaciones quirografarias admitidas, contempla como “cuantía aceptada” a favor de Cootrahospitales la suma de $81.828.243 pesos m/cte.

El anterior monto es modificado en virtud del recurso de reposición. Así, es del caso señalar los apartes pertinentes de la parte considerativa de la Resolución 51 de 13 de mayo de 2014, así:

“5ª. Procesos judiciales en curso.

Frente a los procesos de naturaleza ejecutiva que se encontraban en curso hasta antes del 25 de julio de 2003, fecha en la cual se inició el proceso liquidatorio del hospital, estos deberán ser remitidos por el juez del conocimiento al agente liquidador, a fin de que sean incorporados dentro del proceso liquidatorio. En caso de que ya hubiesen sido remitidos por el despacho judicial respectivo, y el interesado hubiese por su parte presentado la correspondiente reclamación hasta antes del 22 de septiembre de 2003, el crédito quedará sometido al trámite liquidatorio; y su calificación, graduación y pago dependerá de las etapas del mismo. Todo ello conforme a lo establecido en el literal g) del artículo 116 del Decreto-Ley 663 de 1993, en consonancia con el literal i) del Decreto 2418 de 1999.

(...).

Si el interesado no hubiere presentado la reclamación hasta antes del 22 de septiembre de 2003, su acreencia se considerará extemporánea y se le dará el tratamiento contemplado en el numeral 17 del artículo 5º del Decreto 2418 de 1999”.

En lo que respecta a los intereses, esta resolución señala con exactitud lo dispuesto en la 22 de 13 de febrero de 2004, en cuanto a que estos no son reconocidos en virtud de la jurisprudencia, los conceptos de la Superintendencia Bancaria y las normas allí indicadas.

La reclamación concreta de Cootrahospitales es definida en el anexo 4 de la Resolución 51 del 13 de mayo de 2004, alusiva a los acreedores quirografarios, en el que la entidad demandada señala, en lo pertinente, lo siguiente:

“40. Cootrahospitales

Estado: Aceptado por la suma de $81.826.243.

Petición: Solicita que se le cancele la suma de $1.076.728.702.

Consideraciones: El Hospital reconoce el capital adeudado según lo establecido ustedes (sic) en su recurso de reposición con respecto a la sentencia del proceso cuya radicación es la 0067/2000 emitida por el Juzgado Octavo Civil del Circuito por valor de $368.266.643 deuda que se reconoce desde abril de 1998 hasta junio de 2000. Además reconoce los descuentos realizados en el periodo entre julio de 2000 a agosto de 2003, que también lo solicitan ustedes en su recurso, por valor de $170.181.179. Para un total del capital de $538.447.822.

A este valor hay que restarles los siguientes descuentos que se le hicieron:

(...).

Total pagos después del proceso 162.962.423.

Luego entonces al descontar el total del capital, los pagos realizados nos da el valor de la deuda $375.485.399.

Recurso: Se acepta la reclamación por un valor total de $375.485.399. El Hospital Universitario de Cartagena ESE no reconoce intereses de acuerdo al considerando del presente acto administrativo”.

El rubro así reconocido como acreencia dentro del proceso liquidatorio por parte de la entidad demandada es cuestionado por el actor en el presente proceso judicial, al no habérsele reconocido por parte de aquella la suma de $463.846.475, por concepto de los intereses moratorios (por valor de $170.937.538), la reliquidación del crédito (por valor de $198.823.937) y las costas (por valor de $94.625.000), según expone textualmente en la demanda.

Así las cosas, la Sala observa que, en efecto, el Hospital Universitario de Cartagena ESE fue intervenido y ordenada su toma de posesión para liquidación según consta mediante Resolución 1021 de 2003(5), expedida por la Superintendencia Nacional de Salud.

En este punto, no sobra advertir que dicha superintendencia cuenta con precisas facultades para ejercer la intervención forzosa administrativa de las entidades prestadoras de servicios de salud de cualquier naturaleza, en los términos del artículo 68 de la Ley 715 de 2001(6) y ello supone que, para el efecto, deba aplicar las normas procedimentales previstas en el artículo 116 del Decreto-Ley 633 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto 2418 de 1999 y demás normas que lo modifiquen y desarrollen en los términos ordenados por el artículo 32 del Decreto 1922 de 1994(7), por el cual se reglamenta la intervención del Ministerio de Salud en el sistema de seguridad social en salud, conforme a lo dispuesto en el Decreto-Ley 56 de 1975, la Ley 60 de 1993 y el Decreto 1298 de 1994, y de acuerdo con lo señalado en el mismo sentido por el artículo 1º del Decreto 1015 de 2002(8), por el que se reglamenta parcialmente el artículo 68 de la Ley 715 de 2001.

Ello supone que dentro del proceso liquidatorio, se debiere emplazar a los acreedores para que se hicieren parte en el proceso, tal cual se efectuó según se indica en los actos acusados, habiéndose fijado como fecha límite para presentar las respectivas reclamaciones, el 22 de septiembre de 2003, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 5º del Decreto 2418 de 1999.

Ahora, la Resolución 1021 de 2003, por la cual se ordenó iniciar la toma de posesión de la demandada, da cuenta de que la Superintendencia de Salud dispuso dar aplicación a lo previsto en el literal i) del artículo 1º del Decreto 2418 de 1999, referente a dar aviso a los jueces de la República y a las autoridades que adelanten procesos de jurisdicción coactiva, sobre la suspensión de los procesos ejecutivos en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión, con ocasión de obligaciones anteriores a dicha medida.

Así, obra en el expediente oficio enviado por el agente liquidador de la entidad demandada al Juez Octavo Civil del Circuito de Cartagena de agosto 29 de 2003(9), en la que efectúan las comunicaciones anteriormente señaladas; y, por su parte, el juzgado mencionado envía a Cootrahospitales el proceso con Radicación 0067/2000 según consta en oficios con fechas de recibido junio 28 de 2004 y agosto 4 del mismo año(10).

Por su parte, existen sendas comunicaciones entre el apoderado judicial de Cootrahospitales Ltda. y el liquidador de la entidad demandada, como es el caso de la petición de agosto 3 de 2004(11), en el que el abogado de la demandante reconoce que hubo una negligencia por parte del juzgado para enviar oportunamente el expediente judicial al proceso liquidatorio, pero solicita que le sea tenido en cuenta el respectivo crédito en atención a que no fue su propia culpa la que causó dicho retardo. Asimismo, solicita la corrección del valor reclamado y que se considere el crédito como laboral y no quirografario.

Frente a lo anterior, el Hospital Universitario de Cartagena, emite comunicación reconociendo la suma de que trata la Resolución 51 de 2004(12), y no acepta cambiar la categoría de la acreencia reclamada, ni el pago de los intereses, remitiéndose al efecto, a los actos acusados.

Así las cosas, la Sala observa que aun cuando la acreencia reclamada por Cootrahospitales no se hizo valer en el proceso liquidatorio bajo la calidad de proceso ejecutivo, dado el retardo con que el mismo fue enviado para su acumulación a este, la entidad demandada, no obstante, reconoció las obligaciones a su cargo y a favor de la actora según se infiere de la Resolución 51 de 2004.

Es del caso anotar que en el expediente no obran recibos o cuentas de cobro que permitan constatar la razonabilidad de los montos reconocidos a favor de la demandante, y tampoco fue alegado en el proceso lo referente a la categoría del crédito como para adentrarse en si este debió ser tenido en cuenta como laboral según sugirió el demandante en su momento; de forma tal que de los documentos probatorios allegados al proceso es preciso admitir como ajustado a derecho lo decidido con respecto al crédito reclamado por la actora, en virtud de la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos, y a que esta no fue desvirtuada con las afirmaciones expuestas por aquel en el curso del proceso judicial.

Nótese, además, que el tratamiento a otorgar a las acreencias objeto del proceso ejecutivo debería ser el previsto en el numeral 17 del artículo 5º del Decreto 2418 de 1999 como pasivo cierto no reclamado(13), dada la tardanza en su envío al trámite liquidatorio; y, sin embargo, el mismo fue incluido para efectos de su cubrimiento dentro del proceso, de acuerdo con el orden de prioridad que a un crédito quirografario corresponde y hasta concurrencia de la masa de bienes destinada para el efecto, como es natural para este tipo de liquidaciones(14).

Ahora, en cuanto al tan alegado tema de los intereses moratorios, se reitera lo señalado por el a quo, pues es claro que los mismos no tienen vocación alguna de ser reclamados coercitivamente en tratándose de procesos de liquidación forzosa administrativa. Así, según ha admitido esta corporación, el que una entidad sea objeto de dicho procedimiento configura una causal legal de fuerza mayor que desvirtúa la aparente situación de mora y al respecto, vale la pena recalcar lo señalado en sentencia de 26 de julio de 2007, Sección Cuarta, Expediente 15002, M. P. Juan Ángel Palacio Hincapié en la que se corroboró el siguiente criterio:

“En efecto, la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios con fines de liquidación de una entidad financiera, es un acto de autoridad, ejercido por funcionario público y, configura una causal legal de fuerza mayor. Por lo tanto, el no pago oportuno de una obligación debido a la situación de intervención, obedece a una causa legal de impedimento, que desvirtúa la situación aparente de mora u omisión. A partir de la toma de posesión para liquidar, las obligaciones a plazo se hacen exigibles (EOSF, art. 117) y como el deudor queda impedido para cumplir con el pago de las deudas a su cargo, la satisfacción de estas solo será posible cuando se agoten los trámites previstos en el estatuto orgánico del sistema financiero y en el Decreto 2418 de 1999. Estos trámites no dependen de la voluntad del intervenido sino de la ley y bajo la dirección del funcionario liquidador designado, quien asume la calidad de administrador de los bienes de la entidad que debe cumplir su gestión dentro de los límites legales (EOSF, art. 295) (...)”.

A lo anterior se agrega que la categoría del crédito reclamado por Cootrahospitales Ltda. correspondió, de acuerdo con la clasificación efectuada en el proceso liquidatorio, a los denominados quirografarios o de quinta categoría, en los términos del artículo 2509 del Código Civil, lo cual supone que este no goza de prioridad alguna, sino que el mismo ha de ser atendido gradualmente, previo reconocimiento y pago de las acreencias que legalmente gozan de prevalencia, de modo que tal consideración hace aún más desatinado el pretender cobrar unos intereses evidentemente carentes de toda razonabilidad jurídica y práctica.

Finalmente, el cobro de las agencias en derecho alegadas por el actor resulta también desacertado, al constatar que estas fueron liquidadas en el proceso ejecutivo que cursaba en el Juzgado Octavo Civil del Circuito de Cartagena, mediante auto de 22 de octubre de 2003(15), esto es, con posterioridad a la toma de posesión para liquidar el Hospital Universitario de Cartagena ESE, decretada mediante Resolución 1021 de 25 de julio de 2003. Así, para para la fecha de expedición del auto en comento, es claro que el juzgado ya debía haber remitido el expediente al susodicho proceso liquidatorio, en atención a la comunicación que para el efecto recibió del liquidador el 29 de agosto de 2003, por lo que cabe advertir la negligencia en que aquel incurrió al desconocer tanto la orden de suspensión del proceso, como la de su remisión en la oportunidad requerida, tal como se advirtió en líneas anteriores.

Todo lo anotado conlleva a concluir que le asistió razón al a quo al denegar las pretensiones de nulidad de las resoluciones acusadas, por lo que la Sala confirmará la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confirmase la sentencia recurrida en apelación.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(3) Sobre este tema léase la sentencia de esta Sección de 13 de febrero de 2014, Expediente 2007 00008, M. P. Marco Antonio Velilla Moreno, en la que se refirió al objeto del estudio de legalidad de un acto administrativo así:

Obsérvese que las normas de las cuales se deriva la validez del acto aluden a las que, como regla general, son citadas en el encabezamiento del mismo, y se refieren, entre otros, a aspectos como la competencia o habilitación jurídica de quien emite el acto administrativo, para regular mediante él, la respectiva materia; de forma tal que la Sala, en un esfuerzo por encauzar las imprecisiones advertidas en la formulación del cargo, pero sin desligarse de los cuestionamientos legales planteados por el actor, circunscribe la evaluación de la presente litis, en determinar si la disposición demandada se halla incursa en un vicio asociado con la competencia radicada en cabeza del Gobierno Nacional para regular el régimen de reservas del sector asegurador (...)” (destacado fuera de texto).

(4) Folios 14 y siguientes del cuaderno principal del expediente.

(5) Folios 85 y siguientes del expediente.

(6) “Inspección y vigilancia. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá como competencia realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo.

(...).

La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, empresas promotoras de salud e instituciones prestadoras de salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos (...)” (destacado fuera de texto).

(7) “Procedimientos de la intervención para liquidar. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto-Ley 1259 de 1994, los procedimientos administrativos para la intervención o toma de posesión para liquidar una entidad promotora de salud, serán en lo que sea pertinente, los previstos en el artículo 116 del Decreto-Ley 663 de 1993 y las demás normas que lo complementen o modifiquen”.

(8) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, empresas promotoras de salud e instituciones prestadoras de salud de cualquier naturaleza, así como en los de intervención técnica y administrativa de las direcciones territoriales de salud, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto-Ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan (...)” (destacado fuera de texto).

(9) Folios 79 y 80 del cuaderno principal del expediente.

(10) Folios 100 y 101, ibídem.

(11) Folios 97-99, ibídem.

(12) Folios 182 y 183, ibídem.

(13) “Constituida la provisión a que se refiere el numeral anterior, si subsistieren recursos, el liquidador determinará el pasivo cierto no reclamado mediante resolución motivada, para lo cual tendrá en cuenta los pasivos no reclamados oportunamente pero que aparezcan debidamente justificados en los libros y comprobantes de la intervenida y las reclamaciones presentadas extemporáneamente que estén debidamente comprobadas. Dentro de dicho pasivo no se incluirán las obligaciones respecto de las cuales se hayan cumplido los términos de prescripción o caducidad.

Para el pago de este pasivo se señalará un período que no excederá de tres meses, vencido el cual se entregarán al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras las sumas no reclamadas con destino a la reserva correspondiente.

La resolución que establezca el pasivo cierto no reclamado se notificará y difundirá en la forma indicada en el numeral 5º de este artículo”.

(14) Vale la pena traer a colación lo señalado por esta Sección en sentencia de 21 de noviembre de 2003, Expediente 8358, M. P. Olga Inés Navarrete Barrero, en alusión a un pronunciamiento de la Corte Constitucional:

“Respecto del proceso de liquidación forzosa, ha dicho la Corte Constitucional que es el proceso administrativo de liquidación forzosa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria, es un proceso concursal y universal, que tiene como objeto realización de los activos y el pago gradual y rápido de los pasivos externos a cargo de la respectiva entidad, hasta la concurrencia de sus activos; este procedimiento se orienta en el principio racional de justicia presentándose de tal forma la igualdad entre los acreedores, sin perjuicio de las disposiciones que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos. Se refiere entonces a una modalidad fluida de control y de solución de situaciones de carácter económico que deben ser atendidas por el derecho público, y de extrema gravedad, que no pueden dejarse bajo el régimen ordinario de los concursos entre comerciantes (...)”.

(15) Folio 76, ibídem.