Sentencia 2004-01277 de agosto 3 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera

Radicación número: 25000-23-26-000-2004-01277-02(36715)

Actor: Ingenieros Constructores Gayco S.A.

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU

Referencia: Acción de Controversias Contractuales

Bogotá, D.C., tres de agosto de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. La competencia.

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 20 de noviembre de 2008, por cuanto la pretensión mayor fue estimada razonadamente en $472’495.792. Para la época de interposición del recurso de apelación(1), eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la acción contractual cuya cuantía excediera la suma de $179’000.000(2), monto que acá se encuentra ampliamente superado. Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del C.C.A.

Además, esta corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley 80 de 1993(3), el cual establece que la competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Comoquiera que el Instituto de Desarrollo Urbano es un establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa(4), naturalmente los contratos en los cuales esa entidad haya sido parte son contratos estatales.

Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que, según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. En este sentido, ha dicho la Sala:

“De este modo, son contratos estatales ‘todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el Estatuto General de Contratación Administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales’, y estos últimos, donde encajan los que celebran las empresas oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios, son objeto de control por parte del juez administrativo, caso en el cual las normas procesales aplicables a los trámites que ante éste se surtan no podrán ser otras que las del derecho administrativo y las que en particular existan para este tipo de procedimientos, sin que incida la normatividad sustantiva que se le aplique a los contratos(5) (negrilla fuera del texto).

De conformidad con lo anterior, se tiene que, en el marco del ordenamiento jurídico vigente, la determinación de la naturaleza jurídica del contrato depende de la que, a su vez, tenga la entidad que lo celebra; así, si ésta es estatal, el contrato también lo es, sin importar el régimen legal que se le deba aplicar.

La afirmación anterior tiene fundamento legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que, al definir los contratos estatales, adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato; en efecto, la norma acabada de citar dice que: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)”(6).

Adicionalmente, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998 que, a su vez, fue modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006, prescribe que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.

En efecto, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1107 de 2006, define el objeto de esta jurisdicción, en los siguientes términos:

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

“Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno.

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional” (negrillas fuera de texto).

La norma legal transcrita, al definir el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, determinó que a la misma le compete “juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas”, en lugar de “juzgar las controversias y litigios administrativos”, como disponía el texto anterior del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo. Respecto de su alcance se pronunció la Sala, mediante auto del 8 de febrero de 2007 (radicación 30.903), en el cual, a propósito de los asuntos que interesan al caso que aquí se examina, se señaló:

“A manera de síntesis, puede resumirse la nueva estructura de competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con la entrada en vigencia de la ley 1.107 de 2006, de la siguiente manera:

“(…).

“i) Debe conocer de las controversias y litigios precontractuales y contractuales en los que intervenga una entidad pública, sin importar su naturaleza, ni el régimen jurídico aplicable al contrato, ni el objeto del mismo”.

2. Ejercicio oportuno de la acción.

De conformidad con el artículo 136 (numeral 10, literal c) del Código Contencioso Administrativo, en los contratos sujetos a liquidación el término para el ejercicio de la acción contractual se cuenta a partir del día siguiente a la fecha en que se liquide el contrato cuando esta labor se ha realizado de común acuerdo o en forma bilateral.

En el presente caso, la liquidación del contrato se efectuó en forma bilateral el 18 de junio de 2002 y la demanda se presentó el 18 de junio de 2004, por lo que se evidencia que ésta se interpuso dentro del término legal de dos años.

3. Aspecto previo.

Se pone de presente que los argumentos expuestos en el recurso de apelación fijan la competencia de la Sala para resolver el sub júdice, como se ha considerado en ocasiones anteriores:

“Al respecto conviene recordar que mediante el recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial —en este caso la que contiene una sentencia—, por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con sus propias consideraciones, para efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Lo anterior de conformidad con lo establecido en la parte inicial del artículo 357 del C. de P. C., a cuyo tenor:

‘La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. (…).’ (Negrillas adicionales).

“En este orden de ideas, resulta claro que para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo, razón por la cual la jurisprudencia nacional ha sostenido que ‘las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’(7)(8).

4. Análisis del caso.

La parte actora interpuso recurso de apelación, el cual se dirige a que se estudie la diferencia conceptual entre vía y terminal y se valore el dictamen pericial que respalda esa diferencia.

Ante todo, es necesario precisar que, cuando se trata de contratos que se han liquidado en forma bilateral, el estudio de las pretensiones se ve condicionado a que se hayan dejado las respectivas constancias o salvedades en el momento de la suscripción del acta respectiva.

En efecto, la liquidación del contrato se ha entendido como un corte de cuentas entre las partes contratantes, es la etapa final del negocio jurídico donde se hace el balance económico, jurídico y técnico de lo ejecutado, y se define el estado en que queda el contrato después de su ejecución o terminación por cualquier otra causa. En ese sentido se ha pronunciado esta Sección:

“… la Jurisprudencia (sic) ha establecido que el alcance y sentido de la liquidación definitiva de un contrato es el de un verdadero balance o corte de cuentas, lo cual permite determinar si alguna de las partes de un contrato le debe algo a la otra u otras y (sic) de ser así, cuánto es el monto del valor adeudado”(9).

La liquidación puede ser unilateral o bilateral. Esta última supone un acuerdo de voluntades de naturaleza contractual, porque son las mismas partes del negocio quienes establecen los términos en que finaliza la relación.

Cuando se trata de liquidación bilateral, la jurisprudencia ha señalado, reiteradamente, que no es posible que las partes intenten, con posibilidad de que prospere, una acción judicial, para reclamar por los daños e inconformidades, si la parte interesada no dejó constancias de insatisfacción en relación con el aspecto concreto que aspira a reclamar ante el juez, a menos que se haya configurado en su celebración algún vicio del consentimiento (error, fuerza o dolo). Esta tesis se ha aplicado con fundamento en un criterio jurisprudencial(10) y legal(11), salvo que se trate de circunstancias que se presenten con posterioridad a la fecha en la que se suscriba el acta de liquidación del contrato; al respecto, se ha dicho que:

“En este sentido, constituye requisito de la acción contractual la existencia de la inconformidad, que debe quedar expresa y escrita en el acta de liquidación bilateral. Por eso ha considerado esta Sala –sentencia de julio 6 de 2.005. Exp. 14.113- que: ‘… la constancia que el contratista inconforme consigna en el acta no puede ser de cualquier tipo; es necesario que reúna las siguientes características: que identifique adecuadamente los problemas surgidos con ocasión de contrato, es decir, que sea clara, concreta y específica; no obstante no tiene que expresar técnicamente toda una reflexión y justificación jurídico-económica, pero si debe contener, así sea de modo elemental, la identificación del problema, es decir, los motivos concretos de inconformidad …’”(12).

Sobre los requisitos que deben cumplir las observaciones que se dejen en el acta de liquidación bilateral del contrato se ha dicho:

“De modo que los requisitos de las inconformidades que se deben incluir en el documento de liquidación bilateral, (sic) son las (sic) siguientes:

“i) es preciso que se identifiquen de manera adecuada y clara los problemas o circunstancia que le sirven de fundamento fáctico a la reclamación. Es decir, que se indiquen cuáles son los motivos en los que se estructura esa glosa.

“ii) La inconformidad debe ser señalada de manera expresa, clara, concreta y específica; por lo tanto, no son válidas salvedades genéricas que no especifiquen de forma puntual el tópico o la materia sobre la que recaen las mismas.

“iii) Es preciso que se incluya al menos una breve consideración sobre las razones que dan soporte a la reclamación, sin que ello suponga la necesidad de incluir argumentos de índole técnica o jurídica, pero sí al menos las razones o fundamentos por los que se considera que es viable la salvedad”(13).

En este caso, en el acta de liquidación bilateral se dejó la siguiente salvedad (se transcribe como obra en el original:

“Con relación al cobro del Impuesto de Guerra del cual fue objeto el contratista durante el desarrollo del contrato, éste se reserva el derecho de solicitar su devolución dado que considera que el Contrato 434 de 2000, está exento de esta Contribución” (fl. 17, c. 2).

A su vez, en la demanda quien fue el contratista y acá es el demandante solicitó que se declarara que en la ejecución del contrato 434 se presentó un desequilibrio económico en detrimento suyo, es decir, del contratista, derivado “del cobro ilegal del impuesto de guerra” (fl. 16, c. 1).

Contrastada la salvedad que se dejó en el acta de liquidación bilateral con las pretensiones, la Sala encuentra que en una y otras no se trata de los mismo supuestos, pues una cosa es que se rompa el equilibrio económico del contrato y otra que se considere, sencillamente, que el mismo no estaba sujeto a una disposición legal -Ley 418 de 1997- y se busque el reembolso de lo que se pagó bajo el imperio de esa ley, sin que en el acta de liquidación se haya indicado que ello, esto es, el pago de la contribución, generó una alteración en la ecuación económica del contrato.

En efecto, la ruptura del equilibrio económico-financiero del contrato supone la alteración del sinalagma funcional (correlación y equivalencia en las prestaciones) pactado al inicio de la relación negocial, bien sea por la expresión del poder soberano del Estado, capaz de afectar el vínculo jurídico a través de decisiones con relevancia jurídica, bien por la voluntad de la parte que dentro de la relación contractual ostenta posición de supremacía frente a su co-contratante, bien por situaciones imprevistas, imprevisibles e irresistibles que impactan la economía del contrato o por hechos previsibles en cuanto a su ocurrencia, pero con efectos imprevistos e irresistibles (como la variación de precios), por razones no imputables a las partes.

La Sección Tercera de esta Corporación ha acogido las teorías desarrolladas por la doctrina foránea en torno a las fuentes que dan lugar a la ruptura del equilibrio económico - financiero del contrato estatal, señalando que éste puede verse alterado por actos y hechos de la administración o por factores externos o extraños a las partes involucradas en la relación contractual. A los primeros se les denomina “hecho del príncipe” y “potestas ius variandi” (álea administrativa), mientras que a los supuestos que emergen de la segunda fuente se les enmarca dentro de la denominada “teoría de la imprevisión” y paralelamente en la “teoría de la previsibilidad”. Lo anterior permite deducir, con absoluta claridad, que puede verse alterado por el ejercicio del poder dentro del marco de la legalidad o por situaciones ajenas a las partes, que hacen más o menos gravosa la prestación; pero, en ningún caso tiene lugar por los comportamientos antijurídicos de las partes del contrato.

El incumplimiento contractual, en cambio, tiene origen en el comportamiento antijurídico de uno de los contratantes, esto es, que asume un proceder contrario a las obligaciones que contrajo al celebrar el contrato y, como efecto principal, causa un daño antijurídico a la parte contraria que, desde luego, no está en la obligación de soportar; además, el incumplimiento genera la obligación de indemnizar integralmente los perjuicios causados a la parte cumplida.

Es de anotar que, si bien el inciso segundo del numeral 1 del artículo 5 de la Ley 80 de 1993 contempla como uno de los supuestos de ruptura del equilibrio contractual el incumplimiento de las obligaciones a cargo de los contratantes, en esencia las dos figuras se diferencian, tanto por el origen de los fenómenos, como por las consecuencias jurídicas que emergen en uno y otro caso.

En efecto, la fractura del equilibrio económico da lugar al restablecimiento del sinalagma funcional pactado al momento de proponer o contratar, según el caso, mientras que el incumplimiento da derecho, en algunos casos, a la ejecución forzada de la obligación o a la extinción del negocio y, en ambos supuestos, a la reparación integral de los perjuicios que provengan del comportamiento contrario a derecho del contratante incumplido, tanto patrimoniales (daño emergente y lucro cesante) como extrapatrimoniales, en la medida en que se acrediten dentro del proceso, tal como lo disponen el artículo 90 de la Constitución Política (cuando el incumplimiento sea imputable a las entidades estatales) y los artículos 1546 y 1613 a 1616 del Código Civil, en armonía con el 16 de la Ley 446 de 1998.

Pues bien, la salvedad que se dejó en el acta de liquidación se refiere a una obligación contractual (consagrada en la cláusula octava) que el actor considera no le era aplicable, pero en el acta de liquidación no se dijo de ninguna manera y ni siquiera se dio a entender que la consecuencia de su aplicación fuera el rompimiento del equilibrio financiero del contrato o algo direccionado a la alteración de la ecuación financiera. Ahora, una cosa es la supuesta indebida sujeción del contrato a una norma y otra es el rompimiento del equilibrio económico del contrato, de lo cual solo se habló en la demanda, por lo que la pretensión así planteada, esto es, el desequilibrio económico contractual, no se podía abrir paso en sede judicial, pues ello no fue objeto de salvedad en el acta de liquidación bilateral del contrato.

Sumado a lo anterior y como se dejó expuesto en el acápite 3 de estas consideraciones, el recurso de apelación marca la competencia que tiene el juez en segunda instancia para pronunciarse, recurso que en el sub júdice se limitó a destacar la diferencia conceptual entre vía y terminal, pero nada dijo en relación con la argumentación del a quo en relación con la falta de acreditación del rompimiento del equilibrio económico del contrato, lo que constituyó uno de los argumentos para negar las pretensiones de la demanda. Al respecto, la primera instancia se pronunció en los siguientes términos (se copia como obra en el original):

“Al margen de la postura que se adopte acerca del alcance que ostentan las cargas tributarias nacidas en desarrollo de un contrato estatal, es decir, ya sea que se acoja la teoría del hecho del príncipe o la teoría de la imprevisión, lo cierto es que el sólo surgimiento de tales gravámenes no significa per se el rompimiento del equilibrio económico del contrato, sino que es indispensable que se demuestre su incidencia real en la economía del mismo y en el cumplimiento de las obligaciones del contratista.

“Ahora bien, la alteración extraordinaria y anormal de la ecuación contractual, es elemento o presupuesto que debe acreditarse en forma concurrente con la imprevisibilidad, para que el contratista pueda reclamar el restablecimiento financiero.

“En consecuencia, es claro que para el caso bajo análisis no basta la demostración de la imposición de una carga tributaria, para deducir el desequilibrio económico que funda las pretensiones de la demanda. Máxime, cuando por el contrario se demuestra - como pasa a explicarse-, que los presupuestos exigidos (imprevisibilidad y alteración anormal de la ecuación contractual), de ninguna manera se encuentran cumplidos en este evento.

“…

“Por lo anterior, en tratándose de gravámenes tributarios, la norma que los impone debe ser razonablemente imprevista para la partes del contrato, es decir, debe tratarse de un hecho nuevo, y que por lo mismo no fue tenido en cuenta al momento de su celebración.

“En consecuencia, si al cierre de la licitación, el contratista pacta la aplicación del impuesto, su consentimiento así manifestado, materializa necesariamente su asentimiento, y aún más, su pleno conocimiento sobre la forma como se regulará financieramente el contrato, incluyendo la obligación de pagar un tributo o contribución específica, desvirtuando entonces, de forma ostensible, el requisito de la imprevisibilidad.

“Situación tal se acredita en el presente caso, cuando se observa que en la cláusula octava, parágrafo primero, del contrato 434 de 2000, se estipula que este se encuentra ‘sujeto al pago de la contribución especial prevista en la Ley 418 de 1997…”.

“Adicionalmente, del contenido del contrato se infiere que éste fue adjudicado a la U.T Transmilenio 18 mediante Resolución 1007 del 7 de junio de 2000; así puede concluirse que al cierre de la licitación se encontraba vigente la Ley 418 de 1997, y, en consecuencia, debe descartarse de plano que la norma tributaria en este caso constituya un hecho nuevo que afecte la ecuación económica del contrato…”

“….

“En consecuencia, solo puede concluirse que el requisito de la imprevisibilidad, indispensable para que puede entenderse configurado el desequilibrio económico, se encuentra por completo desvirtuado en el presente caso.

“Pese a que este primer análisis conllevaría a la denegación de las pretensiones, sin argumentos adicionales, para la Sala tampoco es de recibo lo argüido por la parte actora, en torno a la no configuración del hecho generador del gravamen, tema que, en gracia de discusión, será examinado a continuación” (fls. 172 a 173 vto. c. ppal. - negrillas del original, subrayado fuera de texto).

En lugar de controvertir lo anterior, la argumentación del recurso de apelación se dirigió a demostrar la diferencia entre vía y terminal, para de allí deducir que el contrato 434 no estaba sujeto a las normas que contemplaban el impuesto de guerra, pero nada dijo entorno a las consideraciones y conclusiones del a quo relacionadas con la negativa del desequilibrio económico del contrato, es decir, no atacó el fundamento principal por el que en primera instancia se negaron las pretensiones de la demanda.

En consecuencia, el recurso de apelación no tiene vocación de prosperidad pues así la Sala estudiara la diferencia conceptual entre vía y terminal y concluyera, eventualmente, que el contrato no estaba sujeto a la contribución especial del impuesto de guerra, no se podría estudiar si ello causó un desequilibrio económico del contrato, de un lado, porque esa no fue la salvedad que se dejó en el acta de liquidación bilateral y, de otro, porque ello no fue objeto del recurso de apelación.

Sumado a lo anterior, las pretensiones indemnizatorias se encuentran estrechamente ligadas con la declaratoria del desequilibrio económico del contrato, en la medida en que ellas se solicitaron como consecuencia de la prosperidad de la primera pretensión, ante lo cual debe recordarse y reiterarse que no se tiene competencia, pues el recurso de apelación nada dijo en relación con ese argumento central de la sentencia de primera instancia.

Ahora bien, en el recurso de apelación se dice (transcripción literal):

“Por otra lado, erró el H. Tribunal al afirmar —como lo hace— que faltaron pruebas necesarias para sustentar los hechos jurídicos relevantes base de la acción, porque precisamente ocurre todo lo contrario. En el expediente obran pruebas documentales y pericial que acreditan:

“1. Que el contrato en cuestión no reúne los requisitos técnicos para ser sujeto pasivo del impuesto;

“2. Que con ocasión de dicha situación se generó un desequilibrio, siendo éste tasado en la forma procesal adecuada” (fl. 198, c. ppal.).

Lo anterior no resulta suficiente para entender que se están atacando las consideraciones de la sentencia de primera instancia entorno al desequilibrio económico del contrato, pues tan solo se refiere a que éste (el desequilibrio) se encuentra probado, pero no ofrece argumentación alguna que desvirtúe o controvierta las consideraciones que el tribunal de instancia invocó para establecer que aquél no ocurrió y, en consecuencia, negar las pretensiones.

En efecto, no controvierte en manera alguna los presupuestos que el tribunal consideró se debían probar, tales como la imprevisibilidad y la alteración extraordinaria y anormal de la ecuación, ni nada dice en lo referente a la manifestación de la voluntad del contratista de someter el contrato a una contribución que, por demás, se encontraba vigente para la fecha del cierre de la licitación, con lo que, en concepto del a quo, se encontraba desvirtuado el factor de imprevisibilidad de esa contribución.

En consecuencia, el recurrente no cumplió con la carga argumentativa de confrontar los fundamentos esbozados en la sentencia de primera instancia con su propia argumentación de inconformidad, para llevar al juez de la apelación a una conclusión diferente, lo que debió hacer en virtud del principio de congruencia que debe gobernar todas las providencias judiciales y en virtud del cual “al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, sólo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior”(14).

Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia apelada por las razones antes expuestas.

5. Condena es costas

No se impondrá condena en costas, porque la conducta de las partes no se enmarca dentro de las previsiones contempladas por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confirmase la sentencia proferida el 20 de noviembre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 28 de noviembre de 2008.

2 Ley 954 de 2005.

3 Artículo 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.

4 Acuerdo 19 de 1972, expedido por el Concejo de Bogotá.

5 Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, auto de 20 de agosto de 1998, exp. 14.202. C. P. Juan de Dios Montes Hernández. Esta posición ha sido expuesta en sentencias como la del 20 de abril de 2005 (exp. 14519) y en auto del 7 de octubre de 2004 (exp. 2675).

6 Según este artículo, son contratos estatales los celebrados por las entidades enunciadas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:
“Para los solos efectos de esta ley:
“1o. Se denominan entidades estatales:
“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.
“b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos (…)”.

7 Nota del original: “Al respecto, ver por ejemplo, sentencia de la Corte Constitucional C-583 de 1997”.

8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de septiembre de 2011, expediente 68001231500019951182 01 (22.372).

9 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 29 de agosto de 2007, expediente 25000-23-26-000-1994-09845-01(14854).

10 Debe tenerse en cuenta que, desde hace ya muchos años, esta Sala ha sostenido que “La liquidación suscrita sin reparos es un auténtico corte de cuentas entre los contratistas, en la cual se define quién debe a quien (sic) y cuánto. Como es lógico es un acuerdo entre personas capaces de disponer y las reglas sobre el consentimiento sin vicios rigen en su integridad.
“Pero si el acta se suscribe con salvedades o la elabora unilateralmente la administración ante la negativa del contratista a suscribirla, le queda abierta a éste su posibilidad de impugnarla jurisdiccionalmente ante el juez del contrato” (sentencia de febrero 20 de 1987, expediente 4838. actor: Ingeniería Civil Ltda.).

11 En sentencia de esta Sección de julio 6 de 2005 -exp. 14.113-, se manifestó que existen dos razones que dan soporte normativo a esta exigencia: “A este respecto se debe precisar que, el deber de dejar en el acta de liquidación, en forma clara y concreta, las constancias o reclamaciones, sí tiene fundamento normativo y por eso mismo es exigible en las relaciones contractuales.
“En primer lugar, este hecho se funda en el artículo 1602 del Código Civil, aplicable por remisión al derecho de los contratos estatales, según el cual ‘Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado, sino por su consentimiento mutuo o por causas legales.’ (sic) No puede perderse de vista que el acta de liquidación bilateral comparte la misma naturaleza del contrato, tanto por su formación como por sus efectos, de modo que lo allí acordado produce las consecuencias a que se refiere el artículo citado. Desde este punto de vista, cuando no se deja en el acta constancia concreta de reclamación, se entiende que no existe inconformidad.
“En segundo lugar, este deber se funda en el ‘principio de la buena fe’, el cual inspira, a su vez, la denominada ‘teoría de los actos propios’, cuyo valor normativo no se pone en duda, pues se funda, en primer lugar, en el artículo 83 de la CP, según el cual ‘las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante estas’, y en forma específica, en materia contractual, en el artículo 1603, según el cual ‘los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan no sólo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por la ley pertenecen a ella.’ (sic)
“Queda, entonces, claro que la posición del a quo, compartida por esta Sala, tiene fundamento normativo suficiente, razón por la cual esta jurisdicción ha exigido su cumplimiento en las actas de liquidación bilateral de los contratos estatales” (negrillas fuera de texto).
Lo anterior fue reiterado por esta Subsección en sentencia del 31 de marzo de 2011, expediente 16.246.

12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, expediente 21.843, sentencia del 18 de julio de 2012.

13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de mayo de 2015, expediente 05001-23-31-000-1998-03276-01(31347).

14 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de enero de 2011, expediente 19865.