SENTENCIA 2004-01421/0726-2014 DE MAYO 11 DE 2017

 

Sentencia 2004-01421 de 11 de mayo de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000-23-25-000-2004-01421-01

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Número interno: 0726-2014

Demandante: Luz Helena Giraldo Velásquez

Demandado: Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Educación

Sentencia de segunda instancia - Decreto 1 de 1984

Bogotá, D.C., once de mayo dos mil diecisiete.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 5 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda y decidió no condenar en costas.

l. Antecedentes

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho(1), la señora Luz Helena Giraldo Velásquez, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, planteando las siguientes pretensiones:

1.1. Declaraciones.

1.1.1. Declarar nulo el acto administrativo contenido en la Resolución 4 del 20 de octubre de 2003, “por la cual se asigna (sic) seis (6) horas, en la básica secundaria y media a la docente Helena Giraldo, área de educación física” (fl. 4).

1.1.2. Declarar que la poderdante tiene derecho a trabajar en el nivel de educación primaria”(2).

A título de restablecimiento del derecho solicitó lo siguiente:

1.2. Condenas.

1.2.1. Condenar a la entidad demandada a entregar a la poderdante asignación académica en el nivel de educación primaria en el mismo establecimiento donde labora en la actualidad o en otro de iguales o mejores condiciones, siendo este en la ciudad de Bogotá, en la misma localidad o cercano a su lugar de residencia.

1.2.2. Condenar al Distrito Capital de Bogotá —Secretaría de Educación— a pagar a la poderdante un[a] indemnización por los daños morales causados con el acto administrativo expedido por el señor José Gerardo Mendoza Perilla, rector de la Institución Educativa Colombia Viva, de [la] localidad 18 —Rafael Uribe Uribe— de Bogotá, Distrito Capital.

1.2.3. Condenar al Distrito Capital de Bogotá - Secretaría de Educación a pagar a la poderdante una indemnización por los daños materiales causados con las acciones del señor José Gerardo Mendoza Perilla, rector de la Institución Educativa Colombia Viva, de [la] localidad 18 —Rafael Uribe Uribe— de Bogotá, Distrito Capital.

1.2.4. Condenar a la entidad demandada a ajustar las sumas que resulte deber de conformidad con el índice de precios al consumidor o al por mayor, en aplicación del artículo 178 del CCA.

1.2.5. Condenar a la entidad demandada a cumplir lo que disponga el fallo en el término de treinta (30) días, de conformidad con el artículo 176 del CCA.

1.2.6. Condenar a la entidad demandada a cumplir el fallo dentro del término legal de conformidad con el artículo 177 del CCA, efecto para el cual se deberá tener en cuenta la Sentencia C-188 de 1999, de la Corte Constitucional, mediante la cual declaró inexequible las expresiones “durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria” y “después de este término”.

1.2.7. Condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar todos los derechos que resulten probados en el proceso aunque no se hayan formulado en las pretensiones con base en las facultades ultra y extrapetita en materia laboral.

1.2.8. Condenar en costas a la entidad demandada.

1.2.9. Condenar a la entidad demandada al pago de agencias en derecho, según la tarifa establecida en el Acuerdo 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura”(3).

1. Hechos de la demanda.

Del expediente se pueden extraer como relevantes los siguientes hechos:

1.1. La señora Luz Helena Giraldo en la actualidad presta sus servicios como docente en el Centro Educativo Diana Turbay I, institución que se “eliminó de la vida jurídica” junto con otras tres instituciones educativas, para dar paso a la Institución Educativa Colombia Viva en la localidad 18 - Rafael Uribe, de manera que el indicado centro educativo pasó a ser la sede B.

1.2. Afirmó, que el señor Gerardo Mendoza Perilla fue nombrado rector de la Institución Educativa Colombia Viva, quien ha perseguido a los docentes de la sede B, entre los cuales se encuentra ella, lo cual ha consistido en modificación de los horarios, cambio de especialidad de educación primaria para secundaria, asignación de horarios en sedes diferentes y distantes unas de otras, informes de ausentismos a pesar de estar laborando, órdenes de descuentos salariales y envío de memorandos y razones a través del coordinador encargado.

1.3. Que a través de terceras personas se enteró que le sería asignada carga académica en secundaria y media, por lo que elevó solicitud el 25 de septiembre de 2003 para que se le expidiera acto administrativo de homologación de primaria a secundaria, frente a lo cual se le señaló que debía trabajar en primaria en la sede B (martes a viernes) y en consecuencia en la sede A, el día lunes, no obstante que es imposible cumplir dicha orden, dado que tenía horario y jornada laboral completa en la sede B.

1.4. No obstante lo anterior, la accionante es acusada por el señor rector de ausencia de trabajo, se le hicieron descuentos salariales y se le abrió proceso disciplinario; además se le enviaron reiterados memorandos donde se le exigía presentarse a trabajar en las dos sedes.

1.5. Finalmente, mediante Resolución 4 de 20 de octubre de 2003, el rector de la institución educativa le fijó seis horas de educación física, —previa aceptación del centro de administración educativa local - CADEL—, decisión que le cambió el nivel educativo en el cual venía desempeñándose, que era primaria, al de educación secundaria y media. Argumentó que dicho acto administrativo no le fue notificado por lo que no pudo interponer los recursos legales.

2. Normas violadas y concepto de violación.

En la demanda se invocan como normas violadas los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 25, 29, 53, 83, 84, 95 (1), 121, 122, 209, 228, 229 y 230 de la Constitución Política de Colombia.

Así mismo los artículos 18, 1494, 1613, 1614, 1757, 2341 y 2359 del Código Civil; 4º y 305 del Código de Procedimiento Civil; 50, 35, 64, 69 y 170 del Código de lo Contencioso Administrativo; artículos 116, 117, 151, 152 y 153 de la Ley 115 de 1994; 94 y 97 de la Ley 599 de 2000; 56 de la Ley 600 de 2000; 7º, 10 y 40 de la Ley 715 de 2001; 34, numeral 1º y 35, numeral 1º; artículo 2º del Decreto 3020 de 2002; y la Ley 24 de 1976; y la Resolución 13342 de 1982, expedida por el Ministerio de Educación Nacional.

Argumentó que según el Decreto 3020 de 2002, las secretarías de educación o las entidades que hagan sus veces en las entidades certificadas, son las responsables de adoptar la planta de personal global atendiendo los criterios de los docentes por niveles y ciclos conforme a lo establecido en el Decreto 1850 de 2002. De ahí que los rectores de las instituciones educativas no pueden adoptar ninguna decisión que modifique la planta de personal del establecimiento educativo.

Bajo el mismo hilo argumentativo, expuso que la Ley 24 de 1976 prohíbe cambiar las funciones y especialidad a los licenciados en ciencias de la educación. Igualmente, que los artículos 116 y 117 de la Ley 115 de 1994, exigen para el ejercicio de la profesión docente tener el título de licenciado, por lo que el ejercicio del cargo docente tiene que corresponder a la formación recibida y acreditada.

Por otro lado, afirmó que las funciones de los rectores de los establecimientos educativos fueron establecidas mediante Resolución 13342 de 1982, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, y en el artículo 10 de la Ley 715 de 2001, normas que no contemplan la función que el señor rector del IED Colombia Viva de Bogotá se atribuye en el acto administrativo acusado.

Argumentó, que contrario a lo anterior, los artículos 151, 152 y 153 de la Ley 115 de 1994 y el artículo 7º de la Ley 715 de 2001, otorgaron facultades a las secretarías de educación de las entidades territoriales y no a los rectores, para administrar la educación.

Finalmente, alegó la violación del debido proceso, el derecho de defensa y de audiencia en razón a que los actos administrativos acusados no le fueron notificados en legal forma.

3. Contestación de la demanda.

3.1. La Secretaría de Educación del Distrito Capital de Bogotá, se opuso a todas a las pretensiones de la demanda, por cuanto consideró que carecen de fundamento fáctico y legal.

Argumentó que la distinción entre niveles (primarios y secundarios) desapareció con la expedición de la Ley 715 de 2001, por lo que la solicitud de la demandante carece de fundamento legal. Además, el Decreto 3020 de 2002 estableció las plantas de personal en forma global, lo que quiere decir que no se distinguió, entre niveles; por tanto, y conforme al artículo 10 de la Ley 715 de 2001, el rector de un establecimiento educativo puede distribuir las asignaciones académicas del personal docente a su cargo.

Así mismo propuso las siguientes excepciones: caducidad; inexistencia de la obligación; cobro de lo no debido; prescripción de todos los derechos laborales que tengan más de tres años; legalidad de los actos acusados; legalidad de las decisiones tomadas por la demandada; y buena fe (fls. 105-109).

4. La sentencia apelada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A mediante sentencia de 5 de septiembre de 2013(4), negó las súplicas de la demanda y decidió no condenar en costas.

Consideró que en el presente caso la demandante no desvirtuó la presunción de legalidad que ampara el acto acusado, toda vez que de acuerdo con la normatividad transcrita, el rector o director de establecimiento educativo tiene la competencia para asignar cargas académicas a los docentes que se hallan bajo su subordinación y dependencia, por lo que decidió negar las pretensiones de la demanda.

Concretamente señaló que conforme a lo establecido en el numeral 10.9 del artículo 10 de la Ley 715 de 2001, y en los artículos 2º y 7º del Decreto 1850 de 2002, los rectores o directores de establecimientos educativos, tienen facultades para asignar horarios académicos y distribuir las asignaciones académicas, y demás funciones de docentes.

Así mismo afirmó que debe entenderse notificado por conducta concluyente el acto administrativo rectoral 4 de 20 de octubre de 2003.

De igual manera consideró que en razón a que la parte demandante no desplegó una conducta dilatoria o de mala fe dentro de la actuación surtida en esa instancia, ya que las pretensiones fueron debidamente fundadas, no era procedente la condena en costas.

5. Recurso de apelación.

El apoderado de la señora Luz Helena Giraldo Velásquez interpuso recurso de apelación(5) contra la sentencia del tribunal con los argumentos que se resumen a continuación:

Argumentó que el caso de la señora Luz Helena Giraldo Velásquez se rige por el Decreto-Ley 2277 de 1979 y no por el Decreto-Ley 1278 de 2002, como lo hizo el a quo, en consideración a la fecha de su vinculación, según Resolución 202 de 1º de febrero de 1993, acto de su nombramiento en educación primaria.

En adelante se dedicó a reiterar los argumentos expuestos en la demanda relativos a la falta de competencia del rector de la institución para expedir el acto administrativo que le cambió la jornada.

6. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.

6.1. Las partes no alegaron de conclusión en el trámite de segunda instancia(6).

6.2. El Ministerio Público. Solicitó se confirme la decisión de primera instancia en razón a que, en el caso concreto, el rector al establecer la carga académica a la demandante a través del acto administrativo objeto de demanda, estaba perfectamente legitimado para ello según lo ordenan los decretos 1850 y 3020 de 2002.

II. Consideraciones

1. Problema jurídico.

El asunto se contrae a establecer la legalidad de la Resolución 4 de 20 de octubre de 2003, por medio de la cual se asignaron a la demandante 6 horas de la materia de educación física en básica secundaria y media, por haberse expedido dicho acto administrativo por funcionario incompetente y con violación al debido proceso.

2. Del fondo del asunto - competencia de los rectores y directores de los establecimientos educativos para asignar carga académica a los docentes.

El Decreto 2277 de 14 de septiembre 1979, “Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente”, señaló que la docencia es una profesión encaminada al ejercicio de la enseñanza en los planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles.

Por su parte, la Ley 60 de 1993 reguló la distribución de competencias en materia de educación a los entes territoriales, y en su artículo 2º dispuso que le correspondía a los municipios frente al sector educativo, administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria, secundaria y media.

Frente a la administración del personal del sector educativo, en el artículo 6º Ibídem se dispuso que la ley y su reglamento señalarían los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales.

La Ley 115 de 1994, “Por la cual se expide la ley general de educación”, en el capítulo 5, en relación con los directivos docentes, indicó unas funciones de dirección, coordinación, supervisión y vigilancia, en cabeza del rector o director del establecimiento educativo, que los faculta para que en ausencias temporales o definitivas de directivos docentes a docentes, encargue a otra persona calificada vinculada con la institución para que supla la ausencia.

El Decreto 1860 de 1994, “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 115 de 1994, en los aspectos pedagógicos y organizativos generales”, en el artículo 25 estableció las funciones del rector, siendo importante resaltar para este caso las dispuestas en los literales a) y b) según las cuales tiene a su cargo, “a) Orientar la ejecución del proyecto educativo institucional y aplicar las decisiones del gobierno escolar; b) Velar por el cumplimiento de las funciones docentes y el oportuno aprovisionamiento de los recursos necesarios para el efecto”.

El Decreto 1278 de 2002(7) “Por el cual se expide el estatuto de profesionalización docente”, reiteró la responsabilidad que le asiste al rector de dirigir técnica y pedagógicamente y administrativamente un establecimiento educativo.

La Ley 715 de 2001 en el artículo 10 estableció de manera expresa las funciones de los rectores, dentro de las cuales vale resaltar las establecidas en los siguientes numerales “10.7. Administrar el personal asignado a la institución en lo relacionado con las novedades y los permisos. || 10.9. Distribuir las asignaciones académicas, y demás funciones de docentes, directivos docentes y administrativos a su cargo, de conformidad con las normas sobre la materia”.

El Decreto 1850 de 2002, reglamentó la Ley 715 Ibídem, en el sentido de que “[...] reglamenta la organización de la jornada escolar y la jornada laboral de directivos docentes y docentes de los establecimientos educativos estatales de educación formal, administrados por los departamentos, distritos y municipios certificados, y se dictan otras disposiciones”.

Así mismo, el Decreto 3020 de 2002(8), reglamentario de la misma ley, se encargó de establecer los criterios y procedimientos para organizar las plantas de personal docente y administrativo del servicio educativo estatal que prestan las entidades territoriales.

Según los anteriores decretos reglamentarios, resulta importante hacer las siguientes precisiones:

Que la jornada escolar “es el tiempo diario que dedica el establecimiento educativo a sus estudiantes en la prestación directa del servicio público educativo”(9), la cual será definida por el rector o director, al comienzo de cada año electivo y debe cumplirse durante las cuarenta (40) semanas lectivas establecidas por la Ley 115 de 1994(10).

La asignación académica “Es el tiempo que, distribuido en periodos de clase, dedica el docente a la atención directa de sus estudiantes en actividades pedagógicas correspondientes a las áreas obligatorias y fundamentales y a las asignaturas optativas, de conformidad con el plan de estudios”.

Será el rector o director quien distribuya las actividades académicas de los docentes fijando el horario de cada uno, por cada día de la semana(11).

Mientras tanto, la jornada laboral es el tiempo que dedican los docentes al cumplimiento de la asignación académica y a la ejecución de actividades curriculares complementarias(12), la cual tendrá un tiempo mínimo de seis horas diarias, que serán distribuidas por el rector o director(13).

Sobre la subordinación, es el rector o director del establecimiento el superior inmediato frente al resto de docentes destinados para la atención del servicio público de educación(14).

El Decreto 3020 de 2002, dispuso que la planta de personal de los establecimientos educativos oficiales sería global, por lo que se le puede ubicar en cualquiera de las áreas que demande la necesidad para prestar los servicios de educación.

El Consejo de Estado en sentencia de 30 de abril de 2008, proferida por la Sección Primera(15), M.P. Camilo Arciniegas Andrade, al decidir acción de nulidad contra el Decreto 1850 de 2002, definió que el Gobierno Nacional no excedió la potestad reglamentaria otorgada por el legislador, al deferir al rector o director la competencia de distribuir actividades académicas de los docentes.

3. Caso concreto.

En el caso subjudice la demandante pretende la nulidad de la Resolución Rectoral 4 de 20 de octubre de 2003, “Por el cual se le asigna seis (6) horas en la básica secundaria y media a la docente Helena Giraldo área de educación física”.

Dicho acto administrativo fue proferido por el rector de la Institución Educativa Distrital Colombia Viva, quien se fundamentó en las facultades legales, “[...] en especial las conferidas por la Ley 715 de diciembre 21 de 2001, el Decreto 1850 del 13 de agosto 2002” (fl. 4).

Surge nítidamente que en el presente asunto la inconformidad de la señora Luz Helena Giraldo Velásquez consiste en la falta de competencia del rector para hacer las asignaciones académicas a los docentes.

Pues bien, esta Sala de Subsección, conforme a la normativa analizada anteriormente y los supuestos fácticos del caso, advierte que la Ley 715 de 2001, en su artículo 10 estableció las funciones de los rectores y directores de los establecimientos educativos, dentro de las cuales dispuso la de distribuir las asignaciones académicas, y demás funciones de docentes, directivos docentes y administrativos a su cargo, de conformidad con las normas sobre la materia, en tal sentido fue el mismo legislador quien otorgó directamente dicha competencia a esos determinados funcionarios para que administraran y direccionaran dichas asignaciones.

Aunado a lo anterior, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 1850 de 2002 con el propósito de reglamentar la Ley 715 de 2001 en cuanto a temas organizacionales y administrativos, regulando en el capítulo 11 lo relativo a las asignaciones académicas, y reiterando en el artículo 7º lo dispuesto por el legislador, en cuanto a que el rector o director del establecimiento educativo serán los competentes para distribuir las asignaciones académicas y fijar el horario de clases de los docentes.

Por tanto, no son de recibo los argumentos de la demandante en cuanto a la falta de competencia del rector para proferir el acto administrativo mediante el cual le distribuyó la asignación académica dentro del mismo plantel educativo, entendiendo la planta de personal como global, según lo dispuesto en el Decreto 3020 de 2002, por lo que dependiendo de la demanda del servicio público de educación se podrá ubicar a los docentes.

En cuanto al Decreto 2277 de 1979, la Sala advierte que este no resulta aplicable al caso sub examine, en consideración a que el acto demandado se profirió el 20 de octubre de 2003, esto es, en vigencia de la Ley 715 de 2001 que, como ya se vio, habilita a los rectores a distribuir la carga académica entre el personal docente, en otros términos la competencia del rector o director del establecimiento educativo para distribuir la asignación académica no se determina por la fecha de vinculación del docente, sino por la norma vigente al momento de ejercer dicha función, en este caso, como ya se dijo la Ley 715 Ibídem y el Decreto 1278 de 2002, que reitera la responsabilidad que tiene dicho funcionario de dirigir técnica, pedagógica y administrativamente los establecimientos educativos a ellos encargados.

Por último, sobre la supuesta vulneración de los derechos al debido proceso, el derecho de defensa y de audiencia en razón a que los actos administrativos acusados no le fueron notificados en legal forma, se advierte que dicha irregularidad puede afectar la eficacia pero no la validez de la actuación administrativa. Así lo ha desarrollado la jurisprudencia(16) de esta corporación, al afirmar que “[...] el acto administrativo que nació viciado no se sanará porque, con posterioridad, se notifique legalmente; y al revés, el acto que nace válido no pierde validez porque se deje de notificar o porque la notificación sea irregular. Es una simple aplicación del principio según el cual el examen de validez jurídica de los actos administrativos que hace el contralor jurisdiccional se debe efectuar, por regla general, en el momento de su nacimiento, de modo que las circunstancias posteriores no afectan una situación inicial”.

Sin ser necesarias más consideraciones, la sentencia de primera instancia será confirmada debido a que el acto administrativo fue proferido por funcionario competente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia de 5 de septiembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A, que negó las súplicas de la demanda.

2. En firme esta decisión, ENVÍESE al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Gabriel Valbuena Hernández—Rafael Francisco Suárez Vargas—William Hernández Gómez.

1 Consagrado en el artículo 85 del Código de lo Contencioso Administrativo.

2 Folio 90.

3 Visible a folio 90 del expediente.

4 Visible a folios 418 a 354 y vistos del expediente.

5 Visible a folios 442 a 450 del expediente

6 Constancia secretarial visible a folio 472 del expediente.

7 Esta norma reglamentó el artículo 111 de la Ley 115 de 1994, que establece la profesionalización docente.

8 Esta norma resulta aplicable al caso de la señora Luz Helena Giraldo Velásquez puesto que el acto administrativo demandando fue proferido el 20 de octubre de 2003, y la vigencia de la norma es a partir del 13 de agosto de 2002.

9 Artículo 1º del Decreto 1850 de 2002.

10 Artículo 2º del Decreto 1850 de 2002.

11 Artículo 7º Ibídem y numeral 10.9 artículo 10 de la Ley 715 de 2001.

12 Artículo 9º Ibídem.

13 Artículo 11 Ibídem.

14 Artículo 12 Ibídem y numeral 10.7 del artículo 10 de la Ley 715 de 2001.

15 Dentro de los expedientes acumulados: 11001-03-24-000-2002-00338-01, 11001-03-25-000-2002-00271-01, 11001-03-24-000-2003-00024-01.

16 Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Ramiro Saavedar Becerra, sentencia de 20 de septiembre de 2007, expediente 68001-23-15-000-2002-01016-02 (29285-25934), demandante: departamento de Santander, demandado: municipio de Cimitarra.