Sentencia 2004-01494 de junio 4 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 13001-23-31-000-2004-01494-02(ACU)

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Torres Cuervo

Actor: Manuel Antonio Gasca Robles

Demandado: distrito de Cartagena de Indias

Bogotá, D.C., cuatro de junio de dos mil doce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

El artículo 29, inciso 2º de la Ley 393 de 1997 prevé que las sanciones impuestas en incidente de desacato serán consultadas ante el superior para que este decida si se ajusta a la ley; por ello se debe confrontar el contenido del fallo de cumplimiento con la actuación de la autoridad a fin de verificar si esta incumplió o no.

La sentencia de 31 de agosto de 2006 dictada por esta corporación, que se estima incumplida, dispuso lo siguiente:

“PRIMERO: Modifíquese la sentencia del cuatro de febrero del 2005, proferida por el tribunal administrativo de Bolívar en el sentido de ordenar al alcalde mayor de Cartagena de Indias, por intermedio de la dependencia que corresponda, el cumplimiento de los artículos 5º del Decreto 585 del 9 de julio de 1989 de la alcaldía mayor de Cartagena y el 22 y 23 del Decreto 2762 del Gobierno Nacional, norma a cuyo respecto se acreditó renuencia.

El alcalde mayor de Cartagena de Indias reportará mensualmente al Tribunal Administrativo de Bolívar las actuaciones cumplidas en obediencia a esta sentencia”.

Las normas citadas en el fallo de cumplimiento, prevén:

El Decreto 585 de 1989 de la alcaldía mayor de Cartagena, en su artículo 5º, dice:

“Las autoridades de tránsito serán encargadas de velar por el cumplimiento de lo dispuesto en el presente decreto”.

El Decreto 2762 de 2001, en sus artículos 22 y 23 establece:

“ART. 22.—Colaboración de las autoridades de tránsito. Con el fin de contribuir al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente decreto, las autoridades de transporte y tránsito nacionales y locales, velarán para que las empresas transportadoras utilicen los terminales de transporte terrestre de conformidad con el presente decreto y exigirán el comprobante que acredite la cancelación de las tarifas de las tasas de uso. Igualmente controlarán que las empresas transportadoras hagan uso de las vías de salida e ingreso a los terminales, y no recojan pasajeros por fuera del terminal de transporte”.

“ART. 23.—Cumplimiento de las normas. Las autoridades de policía colaborarán con los gerentes de las terminales para velar por el cumplimiento de las normas establecidas por este decreto”.

De las normas transcritas se advierte que el alcalde mayor de Cartagena debe garantizar que los vehículos hagan uso de los terminales de transporte terrestre, que transiten por las vías de salida e ingreso a los terminales y que no se recojan pasajeros por fuera de la terminal de transporte; por otra parte debe igualmente asegurar que las empresas de transporte paguen las tarifas de las tasas de uso(1), todo ello para que se eliminen los denominados “terminalitos”.

Ante el incumplimiento de la sentencia de 31 de agosto de 2006, el 29 de marzo de 2007 el accionante presentó un primer incidente de desacato que fue resuelto el 8 de junio de 2007 sin imponer sanción pero amonestó al alcalde distrital de Cartagena de Indias con el fin de que tomara las medidas pertinentes a dar cabal cumplimiento al fallo. Ante la persistencia del incumplimiento, el 17 de agosto de 2007 el actor presentó un segundo incidente de desacato que se resolvió el 27 de enero de 2011 sin sanción pero se le ordenó a la alcaldesa del distrito de Cartagena rendir informe, dentro de los diez días siguientes, de las actuaciones que desarrolló para cumplir con la sentencia del Consejo de Estado. En estas actuaciones la accionada adujo que había realizado operativos de tránsito e impuso comparendos como mecanismo de erradicación de lo “terminalitos”, aportó fotografías de los operativos y de unos lugares en los que presuntamente ya no funcionaban los denominados “terminalitos”.

El actor consideró que el incumplimiento persiste porque esos operativos de tránsito eran esporádicos y no ayudaron a eliminar el problema, agregó que las fotografías son de lugares en los cuales nunca funcionaron los referidos “terminalitos” y aportó una relación de buses discriminada con número interno de la empresa y placa que utilizan los “terminalitos”, así como fotografías de los lugares en los que realmente están ubicados, zonas que son de conocimiento de las autoridades.

Motivado por lo anterior, el actor presentó el actual incidente de desacato, cuya decisión sancionatoria en contra de la alcaldesa mayor del distrito de Cartagena es precisamente la que es objeto de la presente consulta.

Del incidente objeto de la presente consulta

El 18 de mayo de 2011, en el trámite del presente incidente de desacato, el Tribunal Administrativo de Bolívar ofició a la alcaldesa mayor del distrito de Cartagena Judith Pinedo Flórez para que informara los planes, programas y proyectos adelantados tendientes a la erradicación de los “terminalitos”.

Sin que se diera información alguna respecto de planes, programas o proyectos adelantados por la administración distrital de Cartagena para evitar que los vehículos de transporte público recogieran y dejaran pasajeros en zonas prohibidas, o en los denominados “terminalitos”, la accionada aportó copia de comparendos, de informes remitidos a la misma administración en los que simplemente relaciona comparendos y aporta unas fotografías de vehículos de transporte público, sin que se explique a qué corresponden tales fotografías .

Con fundamento en lo anterior, el tribunal sancionó a la alcaldesa mayor del distrito de Cartagena porque consideró que durante su administración no presentó informe mensual alguno referido a las medidas adoptadas para eliminar los “terminalitos” como lo dispuso la sentencia de 31 de agosto de 2006, ni acreditó que le exigió a las empresas transportadoras el pago de las tarifas de tasas de uso.

Para resolver la presente consulta la Sala estudió con detenimiento cada uno de los comparendos que se aportaron en el presente incidente, para determinar en primer lugar el número total impuesto por año y si la causa de su imposición responde o no a la de dejar o recoger pasajeros en sitios distintos de los demarcados por las autoridades, que fue precisamente el hecho que motivó el ejercicio de la acción de cumplimiento.

El resultado del análisis de la Sala se refleja en el siguiente cuadro:

AñoNúmero total de comparendos impuestos en el año aportados al procesoComparendos referidos a la infracción C-19 “dejar o recoger pasajeros en sitios distintos de los demarcados por las autoridades”Comparendos referidos a infracciones que no guardan relación con el cumplimiento del fallo(2)
NumeroPorcentajeNumeroPorcentaje
200729413.8 por ciento2586.2 por ciento
200800 0 
200900 0 
20105000.0 por ciento5100 por ciento
2011640(3)17427.2 por ciento46672.8 por ciento

Del examen de los comparendos impuestos en el año 2011 la Sala concluye que el 72.8 por ciento no refieren a infracciones de tránsito derivadas de dejar o recoger pasajeros en sitios distintos de los demarcados por las autoridades, por ello, estos documentos no pueden valorarse como la materialización de labor alguna por parte de la accionada para evitar la actividad ilegal de los denominados “terminalitos”. Por lo dicho, de los 640 comparendos impuestos en el 2011, solo 174 corresponden a infracciones supuestamente cometidas por dejar o recoger pasajeros en sitios distintos de los demarcados por las autoridades.

No aparece en el expediente elemento probatorio alguno que acredite la implementación o ejecución de otras medidas o acciones tendientes a eliminar los denominados “terminalitos”, ni requerimiento alguno dirigido a las empresas transportadoras para que realicen el pago de las tarifas de tasas de uso del terminal de transporte.

Ahora, tampoco surge prueba que demuestre que la alcaldesa mayor del distrito de Cartagena cumplió de manera sistemática su obligación de presentar informes “mensualmente al tribunal administrativo de Bolívar [de] las actuaciones cumplidas en obediencia a esta sentencia” como lo ordenó textualmente la sentencia de 31 de agosto de 2006 en su parte resolutiva.

Por el contrario, en lugar de que la accionada presentara los informes al tribunal, está probado que fue el Tribunal Administrativo de Bolívar quien con oficios 3328 de 3 de diciembre de 2008, 00015-003 de 3 de febrero de 2011 y 00476-D003 de 18 de mayo de 2011, dirigidos a la señora Judith Pinedo Flórez, alcaldesa mayor del distrito de Cartagena(4) requirió a la accionada para que informara las gestiones que realizó para cumplir con el fallo.

Lo anterior a pesar de que por auto de 27 de enero de 2011 el Tribunal Administrativo de Bolívar [en el que resolvió el segundo desacato] le ordenó a la alcaldesa mayor del distrito de Cartagena, Judith Pinedo Flórez, rendir informe, dentro de los diez días siguientes, de las actuaciones que desarrolló para cumplir con la sentencia del Consejo de Estado.

La accionante de manera alguna desvirtuó las afirmaciones del actor, según las cuales “... no se controlan los buses y busetas que salen del terminal y se parquean en los terminales satélites (...) los funcionarios del distrito turistico (sic) y cultural de Cartagena de Indias, no hacen absolutamente nada para remediar esta situación, y mucho menos lo hacen, para cumplir con la sentencia del honorable Consejo de Estado...”, “... están parqueando (sic) y recogiendo (sic) pasajeros por fuera de las instalaciones de la terminal de C/gena (sic), los buses (sic) y busetas (sic) de las empresas (sic) Cotragua, Almirante Padilla, Torcoroma y Transportes Gonzalez, al igual que cantidad de busetas (sic) de turismo, camionetas (sic) de servicio interdepartamental y vehículos particulares, (...) a la vista de todo el mundo y con el visto bueno de los agentes del DATT...”.

Tampoco expuso argumento de defensa alguno, ni presentó elemento probatorio en contra de la relación que presentó el actor organizada por número interno y por placas de los buses y busetas de las empresas transportadoras que “... continuamente acostumbran a (sic) estacionarse y vender pasajes por fuera de las instalaciones de la Terminal de Transporte de Cartagena S.A., y lo hacen en los ‘terminales satélites’”.

Por lo expuesto, la Sala concluye que persiste la conducta de las empresas transportadoras en recoger y dejar pasajeros de forma permanente y continua en zonas no permitidas, hechos que se presentan transcurridos más de cinco años del fallo de la acción de cumplimiento, y que obviamente no se contrarrestan con la imposición de 174 comparendos en todo este tiempo.

Si bien la eliminación de los “terminalitos” podía darse en forma progresiva, no se acreditó la existencia de ningún plan, ni de política pública por parte de la administración distrital que se dirigiera a contrarrestar dicha situación en todo el periodo de la alcaldesa [1º de enero de 2008 a 31 de diciembre de 2011].

En resumen, desde el 2008 la señora alcaldesa distrital, Judith Pinedo Flórez fue requerida para cumplir con el fallo de la acción de cumplimiento (Ofi. 3328 de dic. 3/2008); no obstante, no está acreditada ninguna gestión, más allá de la que de ordinario corresponde a la policía de tránsito (imposición de comparendos), no rindió los informes mensuales, y la situación de recoger y dejar pasajeros en zonas prohibidas conocidas como los “terminalitos” persiste a pesar de las precisas ordenes de la sentencia de 31 de agosto de 2006.

Acreditado el incumplimiento, conviene precisar que el incidente de desacato impone la sanción a la persona que incumpliere la orden judicial porque se trata de una sanción de carácter correccional.

Para dar aplicación a la sanción de desacato deben cumplirse dos requisitos: uno objetivo, referido al cumplimiento de la orden y otro subjetivo del funcionario que incurrió en la omisión.

Ello, porque la responsabilidad en el desacato por razón del incumplimiento a las órdenes impartidas es subjetiva.

Al respecto esta Sala dijo:

“... Dicho en otras palabras, la sola desatención a una disposición emanada del juez constitucional resulta insuficiente para que la autoridad —o el particular sobre el cual recae—, se ponga en situación de renuencia que amerite las sanciones legales.

Se requiere, de una parte, que se halle probado el hecho objetivo del incumplimiento, y de otra, que esté demostrado que fue generado por la actitud negligente de la autoridad pública respectiva”(5).

Con fundamento en lo anterior, se hace necesario definir quién fue el destinatario de las órdenes judiciales impartidas en la sentencia proferida por esta corporación. En síntesis la providencia ordenó: “... al alcalde mayor de Cartagena de Indias, por intermedio de la dependencia que corresponda, el cumplimiento de los artículos 5º del Decreto 585 del 9 de julio del (sic) 1989 de la alcaldía mayor de Cartagena y el 22 y 23 del Decreto 2762 del gobierno nacional (sic), norma a cuyo respecto se acredito (sic) renuencia”.

En este orden de ideas, es claro que la destinataria y sujeto de la presente sanción de desacato es la alcaldesa mayor de Cartagena que ocupó el cargo hasta el 31 de diciembre de 2011, toda vez que está acreditado que tanto la amonestación del 27 de enero de 2011 (del segundo desacato) como los requerimientos que se realizaron en el trámite del presente incidente (abr. 14/2011) para que cumpliera el fallo de esta corporación, fueron dirigidos a dicha funcionaria; por consiguiente, habrá de confirmarse la sanción impuesta el 17 de noviembre de 2011 contra la ahora exalcaldesa Judith Pinedo Flórez, quien incumplió en forma reiterada lo ordenado por el fallo.

La Sala no puede pasar por alto que han transcurrido más de cinco (5) años desde que mediante fallo se ordenó al alcalde del distrito de Cartagena realizar acciones que terminen con la utilización de los denominados “terminalitos” de transporte; por ello, la administración debió adelantar y ejecutar planes que otorgaran una solución integral y definitiva al problema, y no limitarse a enviar, algunos días, a miembros de la policía de tránsito para que realicen operativos con los resultados ya expuestos.

El debido cumplimiento del fallo impone a la administración un resultado objetivo y verificable, que no es otro que la desaparición de los “terminalitos” de transporte, propósito que ya debería haberse alcanzado.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. CONFÍRMASE el auto dictado el 17 de noviembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

2. Notifíquese y en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Las tasas de uso están previstas en el artículo 11 del Decreto 2762 de 2001 en los siguientes términos:

“Denomínase tasas de uso el calor que deben cancelar las empresas de transporte por el uso de las áreas operativas de los terminales de transporte terrestre de pasajeros por carretera, a la empresa terminal de transporte”.

(2) Según la Resolución 3027 de 26 de julio de 2010 “Por la cual se actualiza la codificación de las infracciones de tránsito, de conformidad con lo establecido en la Ley 1383 de 2010, se adopta el manual de infracciones y se dictan otras disposiciones”, establece los códigos asignados a las conductas que constituyen infracciones a las normas de tránsito, entre otras: “B.01. Conducir un vehículo sin llevar consigo la licencia de conducción”; “B.02. Conducir un vehículo con la licencia de conducción vencida...”; “B.10. Conducir un vehículo con vidrios polarizados, entintados u oscurecidos, sin portar el permiso respectivo...”; “C.01. Presentar licencia de conducción adulterada o ajena...”; “C.04. Estacionar un vehículo sin tomar las (...) precauciones...”; “C.06. No utilizar el cinturón de seguridad por parte de los ocupantes del vehículo y los cinturones de seguridad en los asientos traseros en los vehículos fabricados a partir del año 2004”; C.11. No portar como mínimo el siguiente equipo de prevención y seguridad...”; “C.12. Proveer de combustible un vehículo automotor con el motor encendido, con pasajeros a bordo...”; “C.31. No acatar las señales de tránsito o requerimientos impartidos por los agentes de tránsito”; “C.35. No realizar la revisión tecnicomecánica y de emisiones contaminantes...”; “C.38. Usar sistemas móviles de comunicación o teléfonos instalados en los vehículos al momento de conducir, exceptuando si estos son utilizados con accesorios o equipos auxiliares que permitan tener las manos libres”; “D.03. Transitar en sentido contrario al estipulado para la vía, calzada o carril”; “D.07. Conducir realizando maniobras altamente peligrosas, siempre y cuando la maniobra viole las normas de tránsito que pongan en peligro a las personas o las cosas y que constituyan conductas dolosas o altamente imprudentes...”; “D.01. Guiar un vehículo sin haber obtenido la licencia de conducción correspondiente...”; “D.12. Conducir un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito...”; “E.03. Conducir en estado de embriaguez o bajo los efectos de sustancias alucinógenas...”.

(3) Impuestos entre marzo y agosto de 2011.

(4) Visibles a folios 299, 355 y 404 del cuaderno principal.

(5) Providencia de 27 de enero de 2011, Radicación 13001-23-31-000-2010-00279-01(AC).